黨的十八屆三中全會召開在即，社會各界對如何全面深化改革進行了熱烈的討論，尤其是關于新一輪改革中能牽一發而動全身的突破口或重點任務的討論成為關注的焦點。對此，社會上有各種不同意見：有的人認為，以深化行政體制改革，轉變政府職能，簡政放權為突破口；也有人認為，以深化收入分配體制改革，解決貧富差距過大問題為突破口；還有觀點認為，以財稅體制改革為突破口，等等。以上不同意見，各有道理，也都很重要，但顯得有些碎片化，有的是單項改革任務，有的相對來說是局部性的改革任務，均不能起到牽一發而動全身的作用，難以作為統領經濟體制改革全局的突破口或重點任務。我結合改革開放以來歷屆黨的三中全會關于改革主題的演變與政策的變遷，談談對當前全面深化改革突破口的一些認識。
前4輪改革是怎樣確定突破口的
為了選好新一輪改革的突破口或重點任務，明確選擇的內在邏輯，我們有必要先回顧一下30多年來，在前4輪改革中，是怎樣確定突破口或重點任務的。前4輪改革是以4個直接與經濟體制改革有關的中共三中全會為標志的。總起來看，前4輪改革的突破口或重點任務的確定，均基于對社會基本矛盾的認識和對改革所處階段的把握。
以農村改革作為突破口或重點任務的第一輪改革
第一輪改革，即1978年召開的中共十一屆三中全會首次決定開展的改革，是以農村改革作為突破口或重點任務的。社會主義社會的基本矛盾，仍然是生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎之間的矛盾。十一屆三中全會從生產力是社會發展的決定性力量這一馬克思主義基本原理出發，果斷地決定把黨和國家的工作中心轉移到社會主義現代化建設上來。明確提出，實現現代化就是要“大幅度地提高生產力”。在這次全會之前，1978年9月，鄧小平就曾指出：“我們是社會主義國家，社會主義制度優越性的根本表現，就是能夠允許社會生產力以舊社會所沒有的速度迅速發展，使人民不斷增長的物質文化生活需要能夠逐步得到滿足。按照歷史唯物主義的觀點來講，正確的政治領導的成果，歸根結底要表現在社會生產力的發展上，人民物質文化生活的改善上。”要大幅度地提高生產力，要使生產力迅速發展，就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式。這就要對原有的、權力過于集中的經濟管理體制進行改革。在當時，農業作為國民經濟的基礎十分薄弱，首先要把農業生產盡快搞上去，同時農村經濟管理體制又是計劃經濟體制較為薄弱的部分，是改革易于突破的環節。這樣，農村改革就成為我國經濟體制改革初始階段的突破口或重點任務。
以增強企業活力作為突破口或重點任務的第二輪改革
1984年召開的中共十二屆三中全會，通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》。以此為標志展開的第二輪改革，是以增強企業活力作為突破口或重點任務的。該《決定》指出：“馬克思主義的創始人曾經預言，社會主義在消滅剝削制度的基礎上，必然能夠創造出更高的勞動生產率，使生產力以更高的速度向前發展。”改革經濟體制就是在堅持社會主義制度的前提下，改革生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的一系列相互聯系的環節和方面。在此認識的基礎上，更加堅定了改革的信心和決心。改革在農村成功之后，就進入了向城市全面推進的階段。城市企業是工業生產、建設和商品流通的主要的直接承擔者，是社會生產力發展的主導力量。城市企業是否具有強大的活力，對于經濟發展全局是一個關鍵問題。這樣，增強企業活力就成為全面推進改革階段的突破口或重點任務。
以構建社會主義市場經濟體制基本框架作為突破口或重點任務的第三輪改革
1993年召開的中共十四屆三中全會，通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。以此為標志展開的第三輪改革，是以構建社會主義市場經濟體制基本框架作為突破口或重點任務的。在這次全會之前，1992年初，鄧小平在南方談話中強調指出，革命是解放生產力，改革也是解放生產力。社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經濟體制，促進生產力的發展，這是改革，所以改革也是解放生產力。過去，只講在社會主義條件下發展生產力，沒有講還要通過改革解放生產力，不完全。應該把解放生產力和發展生產力兩個講全了。這就進一步明確了改革不僅是發展生產力，也是解放生產力。從這個意義上說，改革也是革命性的變革，而不是對原有體制進行零敲碎打、細枝末節的修修補補。這使我們對社會主義條件下社會基本矛盾的認識和對改革的性質的認識，有了新的重大突破。十四屆三中全會依據這些新的認識，在確定了改革的目標模式之后，提出要加快改革步伐，到20世紀末初步建立起社會主義市場經濟體制。這樣，構建社會主義市場經濟體制基本框架成為加快改革步伐階段的突破口或重點任務。
以完善社會主義市場經濟體制作為突破口或重點任務的第四輪改革
2003年召開的中共十六屆三中全會，通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。以此為標志展開的第四輪改革，是以完善社會主義市場經濟體制作為突破口或重點任務的。該《決定》指出，十一屆三中全會以來，我國經濟體制改革在理論和實踐上取得重大進展。社會主義市場經濟體制初步建立，極大地促進了社會生產力、綜合國力和人民生活水平的提高。但目前經濟體制還不完善，生產力發展仍面臨諸多體制性障礙。為進一步解放和發展生產力，必須深化經濟體制改革，進一步鞏固、健全和完善社會主義市場經濟體制。這樣，在社會主義市場經濟體制已初步建立之后，對新體制的進一步完善成為深化改革階段的突破口或重點任務。
綜上所述，在過去30多年的4輪改革中，我們對社會主義條件下社會基本矛盾的認識不斷明確和深化。在此基礎上，隨著改革每一階段的推進，改革突破口或重點任務的選擇也在不斷升級。但總起來說，對改革的目的——解放和發展生產力的內涵的理解，主要是指推動生產力在量上的擴大，使生產力以更高的速度發展。
當前全面深化改革為何應以加強法律制度建設作為突破口或重點任務
當前的第五輪改革，應以加強法律制度建設作為突破口或重點任務。這是基于對社會基本矛盾的新認識和對改革所處新階段的把握。
改革是為了解放和發展生產力。經過30多年來經濟的高速增長，我國已躍升為世界第二大經濟體。到現在，解放和發展生產力的內涵已經發生了重大變化。如果說在過去30多年的改革中，解放和發展生產力的內涵主要是指推動生產力在量上的擴大，使生產力以更高的速度發展，那么，現在，解放和發展生產力的內涵已經改變為不僅是推動生產力在量上的適度擴大，而且更重要的是促進生產力在質上的提高，使生產力以更高的質量發展，也就是加快經濟發展方式轉變，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來。
“使生產力以更高的質量發展”，要比“使生產力以更高的速度發展”更困難、更復雜、更艱巨。使生產力以更高的速度發展，主要是通過改革，掃除權力過于集中的原有體制的束縛，發揮市場經濟的活力，就可以做到。當然，這也并不容易。而使生產力以更高的質量發展，不僅要通過改革繼續掃除原有體制的束縛，而且要在社會主義市場經濟體制初步建立和初步完善之后，通過改革構建起一整套系統完備、科學規范、運行有效的制度保障體系。正如鄧小平1992年南方談話中曾高瞻遠矚地指出的：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”而在一整套制度保障體系中，最定型化、最有權威、最有效力的，就是法律制度保障體系。這也就是要求市場經濟向著更高的發育和成熟程度升級。
為了使生產力以更高的質量發展，一方面要充分發揮市場經濟的積極作用，這就要保障市場主體的合法地位和權益，保障正常的市場競爭，保障市場主體合法的經營收益，從而在更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。另一方面又要有效抑制市場經濟的消極作用，這就要約束市場主體履行法定的責任和義務，約束市場主體遵守市場競爭規則，約束市場主體維護他人正當利益和社會公共利益，不要為追逐利潤而做出違法行為。要做到這兩個方面，在市場經濟條件下，靠市場機制本身、靠政府的行政權力、靠一般的政策規定、靠普通的道德教育，都難以奏效，而必須靠一整套法律制度保障體系。法律制度具有規范性、權威性、強制性。規范性是指，以法律形式將市場主體的合法地位和權益定型化，將市場競爭規則定型化，將市場運行秩序定型化，可避免行政干預的隨意性和一些政策的易變性。權威性是指，法律規定為全社會所接受、所遵循，具有普遍的社會約束力，在法律面前人人平等，任何人和任何組織都沒有超越法律的特權。強制性是指，一切違法行為都要予以追究，依法給予懲處。如果說行政權力是原有計劃經濟得以存在和發展的最高保障，那么法律制度則是市場經濟得以存在和發展的最高保障。所以人們常說：“市場經濟就是法治經濟”。
所以，我認為，第五輪改革應以加強法律制度建設作為突破口或重點任務，這是在當前新條件下解放和發展生產力、使生產力以更高質量發展的內在要求，是市場經濟本身成熟程度升級的內在要求，是改革進入深水區、攻堅期，以法律規范方式有效調節各方面利益關系的內在要求。
加強法律制度建設可以貫穿于經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各方面，以及其中的各領域、各環節
新一輪改革以加強法律制度建設作為突破口或重點任務，具有牽一發而動全身的作用。加強法律制度建設可以貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等各方面，以及其中的各領域、各環節。各方面、各領域、各環節的改革都能夠以加強自身工作范圍內的法律制度建設作為新一輪改革的突破口或重點任務。加強法律制度建設的內容是：按照習近平總書記所指出的，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，實現國家和社會生活制度化、法制化。各方面、各領域、各環節首先要對自身是否做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，進行大檢查、大總結、大梳理。“無法可依”的，要按輕重緩急，拿出加強立法的路線圖和時間表。已經“有法可依”的，要梳理出如何進一步做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，同樣按輕重緩急，拿出加強執法、司法的路線圖和時間表。所謂“按輕重緩急”是指，針對轉變經濟發展方式中最突出的矛盾，針對市場經濟升級中最主要的難點，針對人民群眾中最關切的問題。
以加強法律制度建設作為新一輪改革的突破口或重點任務，就要求提高各級黨政領導干部運用法治思維和法治方式做好工作的能力，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。早在1979年，鄧小平就指出，確實要搞法制，特別是高級干部要遵守法制。以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法之前，只能按政策辦事；法立了以后，堅決按法律辦事。
以加強法律制度建設作為新一輪改革的突破口或重點任務，就要深入開展法制宣傳教育，讓法律制度深入人心，逐步在全社會形成學法、尊法、守法、用法的新局面。一個民族、一個國家，只有當形成了一整套健全的、為全體公民所遵從的法律制度的時候，才能算得上成熟的民族、成熟的國家。我們要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”而奠定堅實的制度基礎。
(作者：中國社會科學院學部委員、經濟學部副主任)
