中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列為明年經(jīng)濟(jì)六大任務(wù)之一，要求明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。這是中央在地方政府性債務(wù)治理方面發(fā)出的一個(gè)重要信號(hào)，加強(qiáng)地方政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)約束已經(jīng)是刻不容緩。
應(yīng)該說(shuō)，地方政府舉債本身無(wú)可厚非，關(guān)鍵是要完善債務(wù)形成機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)約束，提高債務(wù)資金使用效率，實(shí)現(xiàn)償債資金有序安排，防止出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通常各國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)形成機(jī)制有相對(duì)完善的制度安排，無(wú)論是依托于市政債還是銀行貸款，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)約束、限制舉債規(guī)模是較為普遍的作法。這是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)一頭連接金融市場(chǎng)，一頭關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，若出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)引爆金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且也會(huì)損害到地方經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)健運(yùn)行。即使是制度相對(duì)完善的美國(guó)，也無(wú)法完全避免州政府財(cái)政破產(chǎn)。可見(jiàn)，強(qiáng)化地方政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)約束，是確保宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)健運(yùn)行的必要前提。
過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，我國(guó)地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)約束意識(shí)淡薄，蘊(yùn)涵了較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。這一方面是因?yàn)榈胤秸詡鶆?wù)背靠國(guó)家信用，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)想當(dāng)然認(rèn)為中央政府將會(huì)兜底，即使出現(xiàn)暫時(shí)性債務(wù)償還困難，也可能會(huì)提供適當(dāng)償債機(jī)制安排。另一方面是因?yàn)榈胤秸畵碛旋嫶蟮耐恋刭Y源作為債務(wù)擔(dān)保，只要房地產(chǎn)市場(chǎng)不出現(xiàn)崩盤(pán)，債務(wù)償還資金仍有充分保障。這種舉債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄突出表現(xiàn)在地方政府普遍存在強(qiáng)烈的舉債動(dòng)機(jī)，并導(dǎo)致地方政府性債務(wù)無(wú)序增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)違規(guī)采用集資、回購(gòu)等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺(tái)注資或提供擔(dān)保，通過(guò)財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)，以致于2012年12月24日財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，來(lái)制止地方政府違法違規(guī)融資行為。
在經(jīng)濟(jì)周期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型迭加時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)加快暴露。目前看，地方政府償債資金要受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩已經(jīng)危及到地方財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，今年上半年全國(guó)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)13.5%，而7-10月則放緩至12.1%。雖然今年以來(lái)地方政府土地出讓收入迅速增長(zhǎng)，但區(qū)域分化較為明顯，北京、上海、廣州和深圳四個(gè)一線城市較上年同期增長(zhǎng)約1.8倍，二線、三線城市卻未達(dá)預(yù)期。即使是一線城市，考慮到未來(lái)人口規(guī)模增長(zhǎng)受限，以及房?jī)r(jià)過(guò)高已引發(fā)“有價(jià)無(wú)市”現(xiàn)象，房地產(chǎn)市場(chǎng)未來(lái)走向仍存在較大不確定性，進(jìn)而影響到土地出讓收入增長(zhǎng)。而地方政府債務(wù)償還高峰還沒(méi)有結(jié)束，通常按照債務(wù)期限3-5年安排，加上此前債務(wù)延期和新增債務(wù)因素，明后兩年地方政府債務(wù)償還壓力并不會(huì)有根本上緩解，防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)是迫在眉睫。
因此，強(qiáng)化地方政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)約束，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為明年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，是確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的必要前提。
