國家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)實(shí)施必將帶動(dòng)當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系邁入新的篇章。而這也必定伴隨著由于政府職能轉(zhuǎn)變，所帶來的市場在資源配置中所起重要作用的改變、中央或地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的更好匹配，以及基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)一步提升等一系列變化，從而為中國更高質(zhì)量發(fā)展帶來積極影響。
十九屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，標(biāo)示著黨和國家機(jī)構(gòu)改革成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。隨著十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，本輪機(jī)構(gòu)改革方案進(jìn)入正式實(shí)施階段。國家機(jī)構(gòu)改革將有效地促進(jìn)新型央地關(guān)系的形成，促進(jìn)公共服務(wù)的有效提供。
適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化的機(jī)構(gòu)改革
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化了，上層建筑就要作相應(yīng)的調(diào)整。上層建筑的調(diào)整，可以釋放出更多的市場活力和社會(huì)活力。中國改革開放已經(jīng)40年，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變化，上層建筑也作了多次調(diào)整，但當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置已不能滿足新時(shí)代發(fā)展的需要，也不能很好地適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。
黨和國家機(jī)構(gòu)改革可以更好地推動(dòng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步理順不同部門之間的關(guān)系，從而更有效地提供公共服務(wù)。政府職能的轉(zhuǎn)變，就是要構(gòu)建合理的政府、市場和社會(huì)的關(guān)系，要在合理界定市場和社會(huì)功能的基礎(chǔ)之上重塑有效的政府。
市場在資源配置中的決定性作用應(yīng)得到充分的尊重。社會(huì)與政府關(guān)系處理的原則應(yīng)該是：社會(huì)能做的，就應(yīng)盡可能充分地發(fā)揮社會(huì)的作用。市場和社會(huì)作用的發(fā)揮容易受到政府限制，特別是當(dāng)政府和市場、社會(huì)的角色發(fā)生沖突之時(shí)，更是如此。
政府職能轉(zhuǎn)變緩慢與機(jī)構(gòu)設(shè)置的不夠合理有關(guān)。機(jī)構(gòu)職能重復(fù)、交叉重疊，不僅不能提高工作效率，而且可能造成相互推諉、“三個(gè)和尚沒水喝”的結(jié)果。
政府職能轉(zhuǎn)變不到位，則會(huì)導(dǎo)致政府在某些職能上的缺位。有些職能需要加強(qiáng)卻缺乏有效的資源投入，使政府應(yīng)發(fā)揮的作用不能得到有效地發(fā)揮，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的有效有為政府建設(shè)也會(huì)因此遇到難題，從而嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的有效提供。機(jī)構(gòu)改革的推行就是要改變這種狀況。
機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)新型央地關(guān)系的形成
機(jī)構(gòu)不改革，職能難優(yōu)化。改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，不簡單追求“部門越大越好”，是本輪機(jī)構(gòu)改革不同于以往之處。從綜合部門和專項(xiàng)職能部門性質(zhì)上的不同可以看出，綜合部門可能更需要大部門制，但也不是所有綜合部門都需要搞大部門制。本輪機(jī)構(gòu)改革突出的就是部門設(shè)置要更符合實(shí)際、科學(xué)合理、更有效率。
中央和地方關(guān)系不夠規(guī)范，與政府職能轉(zhuǎn)變不到位有關(guān)，而這背后的主要原因是機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理。本輪機(jī)構(gòu)改革將大大改善各級(jí)政府的公共服務(wù)效率，央地關(guān)系也將因此更加符合國家治理現(xiàn)代化的要求。過去，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，中央和地方的事權(quán)劃分很難分清，且不說政府職責(zé)同構(gòu)難題不好解決，就是本應(yīng)明確歸屬中央或地方的事權(quán)也經(jīng)常出現(xiàn)中央代行地方事權(quán)或地方代行中央事權(quán)的問題。此次機(jī)構(gòu)改革則為中央和地方事權(quán)劃分提供了強(qiáng)有力的支持，共同事權(quán)的劃分也將因此更加方便。
中央部門職能的交叉重疊，可能直接影響地方政府職能的落實(shí)。中央各相關(guān)部門都可能給地方下任務(wù)，而這些部門所下達(dá)的任務(wù)在目標(biāo)上可能有沖突，對(duì)具體的實(shí)施和做法的要求也可能不同，地方政府因此可能無所適從。本次機(jī)構(gòu)改革意味著這樣的問題將在很大程度上得到解決。
機(jī)構(gòu)改革將大大推進(jìn)新型央地關(guān)系的形成。中國是一個(gè)大國，中央和地方兩個(gè)積極性都要發(fā)揮。機(jī)構(gòu)改革不僅不會(huì)改變這一點(diǎn)，而且還會(huì)更加突出、更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方具有相對(duì)獨(dú)立性，這是更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的基本要求。
在這一前提之下，中央和地方的合理有效分工必須有制度性保證。中央和地方的事權(quán)應(yīng)得到更規(guī)范的劃分。事權(quán)的劃分要充分體現(xiàn)中央和地方的各自優(yōu)勢。中央政府提供公共服務(wù)更具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的事權(quán)，就應(yīng)該劃歸中央，而更能體現(xiàn)地方政府信息優(yōu)勢的事權(quán)就應(yīng)該劃歸地方。事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力應(yīng)該相匹配。政府做事雖然有直接動(dòng)用市場和社會(huì)資源的方式，如政府規(guī)制，但在更多的時(shí)候，政府做事往往還需要相應(yīng)的財(cái)政支出。這樣，各級(jí)政府承擔(dān)什么樣的事權(quán)，常常表現(xiàn)為相應(yīng)的支出責(zé)任。沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力，無論是中央政府，還是地方政府，都會(huì)心有余而力不足。相互匹配的事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)力，則可以更好地激勵(lì)各級(jí)政府。
地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般仿照國家機(jī)構(gòu)。一些地方政府曾在機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行“小政府”的探索，意在擺脫上下一般粗的低效機(jī)構(gòu)設(shè)置局面，但結(jié)果通常是為了更好地落實(shí)上級(jí)部門的要求，“小政府”在多數(shù)情況下不能堅(jiān)持下去，政府職能部門和上級(jí)部門越來越接近。黨和國家機(jī)構(gòu)改革的示范效應(yīng)，將直接促進(jìn)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化，從而更有效地促進(jìn)地方公共服務(wù)的提供。
新型央地關(guān)系下基層治理的現(xiàn)代化
新型央地關(guān)系會(huì)更有力地約束地方政府。這種約束不是要捆住地方政府的腿腳，而是要讓地方有為自己的行為承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。作為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)地方政府，可以有發(fā)債權(quán)，但不能因此帶來系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央。省以下的地方政府應(yīng)該有直接發(fā)債權(quán)，這更能體現(xiàn)權(quán)責(zé)的匹配。地方政府擁有發(fā)債權(quán)并不等于地方政府可以濫發(fā)債券，恰恰相反，地方政府的舉債行為必須得到本級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，必須對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娯?fù)責(zé)。地方政府信息公開應(yīng)按照治理現(xiàn)代化的要求加快進(jìn)行，使社會(huì)各界有更充分的信息來監(jiān)督政府行為。
新型央地關(guān)系是建立在激勵(lì)相容機(jī)制形成的基礎(chǔ)之上的。地方政府在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的同時(shí)，也應(yīng)能夠同步完成中央所賦予的任務(wù)。基層治理比任何時(shí)候都要重要。沒有良好的基層治理，沒有基層治理的現(xiàn)代化，新型央地關(guān)系的運(yùn)作就沒有落腳點(diǎn)。
基層干部是基層治理現(xiàn)代化的生力軍。新型央地關(guān)系對(duì)基層干部也會(huì)提出新的要求。新型央地關(guān)系下，各級(jí)政府之間的分工將更加合理。基層政府的權(quán)責(zé)脫節(jié)問題將在很大程度上得到改變，基層干部的壓力和動(dòng)力將更加匹配，基層治理績效的評(píng)價(jià)將有更合理的指標(biāo)，困擾基層干部的過多壓力也將得到合理的釋放。新型央地關(guān)系下，機(jī)構(gòu)改革的深入進(jìn)行難免會(huì)對(duì)不同部門的基層干部造成不同的影響。部分基層干部可能會(huì)由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化而調(diào)整工作崗位。為此，基層干部更加需要自覺加強(qiáng)學(xué)習(xí)，理解機(jī)構(gòu)改革的重大意義，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的要求，在加快機(jī)構(gòu)改革中扮演好自己的角色。
地方公共服務(wù)需要因地制宜，基層情況不一，需要公共服務(wù)創(chuàng)新，這離不開創(chuàng)新的主體—基層干部。這對(duì)基層干部提出了新要求，其中最主要的是基層干部主動(dòng)創(chuàng)新的意識(shí)和有效創(chuàng)新的能力。沒有創(chuàng)新意識(shí)，就不可能有公共服務(wù)的創(chuàng)新；沒有創(chuàng)新能力，就是有創(chuàng)新意識(shí)也難以落實(shí)。為此，新型央地關(guān)系下，基層干部更應(yīng)該是學(xué)習(xí)型的干部，通過學(xué)習(xí)增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，提高創(chuàng)新能力。
【本文作者為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員】
責(zé)編：李 懿 ／ 趙鑫洋