改革需從制度成本與改革成本兩個角度謀劃——
改革今天已進入攻堅期，未來改革該怎樣推進？習(xí)近平總書記多次講“要削減制度性成本”；并強調(diào)“要做好為改革付出必要成本的準(zhǔn)備”。我理解，改革需從制度成本與改革成本兩個角度謀劃，是習(xí)總書記提出的改革方法論。
何為改革成本？簡單講是由改革產(chǎn)生的交易成本
顧名思義，所謂制度成本不是生產(chǎn)成本，而是交易成本；具體到改革層面，則是指體制運行的交易成本。我們知道，任何一種體制運行都是有成本的。用計劃配置資源會產(chǎn)生交易成本，用市場配置資源也會產(chǎn)生交易成本，而一種體制是否需要改革，直接判據(jù)就是體制運行成本的高低。中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，說到底是計劃配置資源比市場配置資源的成本高。
馬克思早就指出：生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)要相適應(yīng)。這是說，若一個國家出現(xiàn)了不可調(diào)和的階級沖突，表明上層建筑已不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)，此時就應(yīng)變革社會制度。從體制層面講，若一個國家體制運行成本過高，表明體制已不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，要降低體制成本，就得進行體制改革。
是的，體制是否改革需看體制成本；而體制怎么改，則要看改革成本。何為改革成本？簡單講是由改革產(chǎn)生的交易成本。改革要變革體制，勢必要對現(xiàn)存的利益關(guān)系作調(diào)整，在有人受益的同時，也難免會有人利益受損。受益者支持改革，受損者卻可能反對改革。為了減少改革阻力，就需要去說服、協(xié)調(diào)、安撫那些利益受損者，而由此產(chǎn)生的交易費用，便形成了改革成本。
應(yīng)該追問的是，體制怎么改為何要看改革成本呢？對此我們不妨從以往的改革實踐中去尋找答案。舉世公認，迄今為止中國的改革有三大特征：一是以分領(lǐng)域改革為主，率先從農(nóng)村突破；二是以漸進式改革為主，分步推進；三是摸著石頭過河，不斷試錯。想問讀者，我們的前期改革為何會具有上面三大特征？我的看法，這一切皆與改革成本有關(guān)。
在我看來，中國改革率先從農(nóng)村突破，是因為土地承包的改革成本低。讀者想想，將土地承包給農(nóng)戶，農(nóng)民可以受益而其他人未受損，他人也就沒有理由反對。這種無“負外部性”的改革，經(jīng)濟學(xué)稱為“帕累托改進”。既然是帕累托改進，改革成本當(dāng)然會低。事實確也如此，從1979年到1982年，短短三年土地承包就推廣到了全國。
中國選擇漸進式改革，其實也是因為改革成本
再看漸進式改革。中國選擇漸進式改革，其實也是因為改革成本。說得明確些，是改革成本太高無力一次支付，只好分期支付。舉國企改革的例子。要將國企改造成“自主經(jīng)營、自負盈虧”的市場主體，那么就得允許企業(yè)減員增效，可改革之初我們不僅未建立社保體系，勞動力市場也未開放，企業(yè)要是從減員下手，阻力可想而知，改革成本一定會很高。
正是高成本約束，國企改革所以不得不分步推進。現(xiàn)在回頭看，當(dāng)初政府從放權(quán)讓利起步，先讓企業(yè)搞承包經(jīng)營，然后進行公司制改造（建立現(xiàn)代企業(yè)制度），再到今天實行“混合所有制改革”，這樣一步步深化，不過是在分攤改革成本。由此想多一層，不單是國企改革，諸如價格體制改革、投融資體制改革、外貿(mào)體制改革等皆采取漸進方式，歸根到底也是為了分攤改革成本。
若不打通改革最后一公里，整個改革就有可能前功盡棄
是的，改革成本高，改革就應(yīng)該漸進。可改革為何要摸著石頭過河呢？其中一個重要原因，是某些領(lǐng)域改革成本不僅高，而且還具有不確定性。由于事前無法對改革成本作預(yù)估，逼不得已，改革只能邊改邊試，方向改對了繼續(xù)改，方向沒改對就退回來再作新的嘗試。以政府機構(gòu)改革為例，去年機構(gòu)改革大獲成功，我認為是以往改革反復(fù)試錯的結(jié)果。早在十八大前，我們已經(jīng)改了7次機構(gòu)，可令人遺憾的是，每次改革后皆出現(xiàn)了機構(gòu)越簡越臃腫、冗員越減越多的怪象。究其原因，是行政審批權(quán)在背后作祟。有鑒于此，十八大后中央釜底抽薪，大手削減行政審批。審批權(quán)小了，改革成本也就低了，于是才有了本次機構(gòu)改革的完勝。
寫到這里，讀者應(yīng)該明白以往改革為何會有三大特征。事實上，對習(xí)總書記關(guān)于全面深化改革的思想，也可從體制成本與改革成本的角度去領(lǐng)會。如果說以往改革主要是分領(lǐng)域、漸進式和摸著石頭過河，而全面深化改革則主要是突出系統(tǒng)性和頂層設(shè)計。分領(lǐng)域改革八仙過海，改革往往不平衡，從而導(dǎo)致體制出現(xiàn)短板。而全面深化改革就是要補短板，以進一步削減體制成本。
再從改革成本角度看，經(jīng)過多年分領(lǐng)域改革，那些容易改、好改的都改了，現(xiàn)在剩下的是難啃的硬骨頭。隨著改革難度加大，改革成本升高，部門改革動力在遞減，甚至有部門已不愿再改。然而問題在于，若不打通改革最后一公里，整個改革就有可能前功盡棄。正因如此，習(xí)總書記強調(diào)要做好為改革付出必要成本的準(zhǔn)備。
最后來說頂層設(shè)計。全面深化改革是系統(tǒng)、協(xié)同性改革，改革要系統(tǒng)、協(xié)同，當(dāng)然離不開頂層設(shè)計。不過讀者要注意，頂層設(shè)計并不排斥基層試驗，前提是要把握好頂層設(shè)計與基層試驗的邊界。兩者的邊界何在？總的原則是：但凡不存在負外部性的改革，應(yīng)鼓勵基層試驗；而具有負外部性的改革，則必須由中央頂層設(shè)計。
[作者為中央黨校(國家行政學(xué)院）副校（院）長]
