為未來城市從區域管理向城市管理過渡，更好發揮市場配置要素和資源的作用打好基礎
—— 從空間上重新界定城市
中國到底有多少座城市？這個問題不難回答。經國務院批準的設市城市為六百多個，雖然具體數量時有變化，但是總體規模變動不大。中國的城市嚴格意義上是行政區的概念，并不是一個空間上相對獨立的實體城市。在理解中國的城市時，更多應將其理解為一種特殊的行政區劃方式，這種區劃源自于上世紀80年代的“地改市”或“縣改市”。
當時，國家按照城市化進程，以地區行政公署所在地的城市為基礎，把原來的地區管理體制改為城市管理體制，原有的一部分縣城被設為城市主城區，縣域的管理范圍也成為縣級市的管理范疇。與此同時，大部分鄉政府所在地被改成鎮，相關的管理范疇則包括了下轄的農村地區。
至此，中國行政區劃的市鎮和行政區域由此就混為一體了。原來的地區管理，則變成了不同級別的設市城市管理，由此形成了中國獨有的、等級化的行政區域管理體制。
站在未來城市化進程的大趨勢下，重新認識城鎮空間格局
在中國未來的改革進程中，需要重新認識城市。對城鎮空間格局的認識，不應拘泥于現行對城市概念的認知，而是要站在未來城市化進程的大趨勢下，使得中國的城市設置盡可能與國際接軌，改變目前的城市與行政區域概念混淆的狀況，這也是強化市場配置要素資源十分重要的舉措。
具體來說，一方面要使得城市數量和人口數量更加匹配，另一方面要打破現行的等級化城市管理體制的束縛，釋放低等級城市發展潛力。從另一個角度來理解，當城市人口和要素聚集到一定規模后，隨著地價和房價的上漲，會自動產生城市功能疏解和人口遷徙，同時伴隨有產業的郊區化進程。正是因為如此，我們才可以充分利用更多的空間實體城市，緩解主城區房價上漲的壓力，降低產業發展及居住的成本。
所謂空間實體城市，就是相對獨立的各種要素在一個空間范圍內高密度集合，不去考慮行政隸屬關系，是實實在在的城市。如果以人口為基礎，按照西方國家的城市認定辦法，結合中國國情，只要滿足城區人口達到3萬以上的規模，就可以作為空間上識別城市的標準。這種識別有幾個前提，不包括農業用地，不區分建設用地所有權屬性，不涉及原有名稱和行政隸屬關系等，只是將其作為國家城鎮空間格局中城市設定的地理空間基礎。
中國現在應該有多少個城市呢？
按照上面的思路，中國應該有多少個城市呢？算上現有的684個設市城市，建成區人口10萬以上的縣城有139個，非縣城所在地的特大鎮190個，5萬人口以上的縣城448個，大鎮684個，3萬人口以上的縣城和大鎮2073個。
如此算下去，中國可以在現有基礎上增加2000多個城市。另外，如果按照人口規模和距離城市主城區的遠近，還可以認定幾百個空間上相對獨立的城市，比如，距離主城區10公里以上的市轄區有400多個，如果把一些遠離城市主城區的工礦區也算城市的話，那么中國的城市數量可以達到3000個以上。
把范圍放得再大一些，全國還有很多距離城市主城區較遠的新區、產業園區、開發區等等，從國家級到省級，以及地市級，可能有上萬個。其中的一些新區、園區已經與城市主城區連成一片，比如鄭州的鄭東新區，其實已經是城市的重要組成部分。而其他諸如蘭州新區、南沙新區、濱海新區等，與城市主城區距離較遠，其實就是一個獨立的城市主體，如果將它們在地理空間中重新標識，那么其實也都可以納入城市范疇，則可以增加更多的城市。
最終，如果以3萬人作為標準，重新界定地理空間上的城市，粗略估算下來，中國的城市數量至少可以達到5000個。
現在，我們已經有千萬人口以上的超大城市，也有數百萬人口的大城市，如果可以再依托其他人數較少，而空間上相對獨立的實體城市，完全可以釋放它們在中國城市化進程的重要作用，也會使中國的城市數量與城鎮人口規模更加匹配。
從地理空間上進行實體城市界定的意義
在中國的國土空間規劃中，如果要確立現代化的城市格局，最基礎的工作就是要進行城市的地理識別，在此基礎上對城市進行更為準確的定義，使之更加接近國際上對城市的認定標準。
對城市進行地理上的精準認知，有助于按照城市發展規律，科學地規劃未來城市空間格局。而且也不再會糾結于到底是“城鎮化”還是“城市化”，因為通過地理層面的識別，已經從根上對現有城鎮名稱、等級，以及區域管理有了清楚的界定和劃分。
對城市進行地理空間的識別，并不等于大范圍地調整行政區劃，其更重要的意義是奠定科學的依據，為未來城市從區域管理向城市管理過渡，更好發揮市場配置要素和資源的作用打好基礎。作為地理空間上的實體城市，其實沒必要為所謂管理人員編制和機構設置糾結。空間實體城市的界定，可能會讓我們更清楚地了解中國的城市數量、密度，掌握人口流入和流出的動態。以此為依據，可以根據不同規模城市的各種組合，為城市群和都市圈的判定提供依據，并借此厘清城市群和都市圈之間的關系。
空間實體城市明確后，我們可以更精確地判斷城市化進程中人口的流向，并根據城市的規模和人口的密度，更好地配置交通基礎設施和公共服務設施，并引導市場規律發揮作用。還可借由空間實體城市規模的大小，與中心城市主城區的遠近，制定產業發展規劃，適應工業郊區化和住房郊區化的趨勢，研究如何讓主城區周邊的實體小城市提供更為廉價的住房，滿足中低收入人口的居住需求。
有了空間上實體城市的界定，我們可以真正地了解到未來哪些地區存在發展潛力，哪些地區需要政策支持，哪些地方可以加大軌道交通建設，哪些地方可以承載更多的要素和資源。當然，更重要的是，伴隨著城市化的發展，未來可以此為依據，對行政區劃進行合理調整，最終建立符合中國實際，而又穩定、安全和利于經濟社會發展的城市與區域治理方式。對地理空間上的實體城市進行界定，也可以為未來一系列涉及國家行政區劃治理的改革打好基礎。
（作者為國家發改委城市和小城鎮中心原首席經濟學家）
