【摘要】干部隊伍年輕化是二十世紀八十年代初期為了避免因為動亂造成干部隊伍整體斷層現象而提出的，其能夠優化干部隊伍結構，增強干部隊伍生機活力，提高治國理政效能。中國特色社會主義進入新時代，在黨政領導干部選拔任用和公務員公開遴選過程中適當規定候選人的年齡具有一定的積極意義，但若由此變成唯年齡論，過分強調年輕化，則會對黨和國家的事業產生很多不利影響。因此，在選賢任能的過程中，我們必須科學、妥當地把握年齡要求問題。
【關鍵詞】黨員干部 職務晉升 年輕化
【中圖分類號】D263 【文獻標識碼】A
公務員尤其是黨政領導干部隊伍建設直接關系到黨和國家方針政策的貫徹落實，為此，不僅要多舉措吸納優秀人才進入公務員隊伍，還要構建科學的管理模式，激發其工作積極性。目前，《中華人民共和國公務員法》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公務員公開遴選辦法(試行)》等法律法規，已經對公務員的職務晉升和崗位調整等作出了較為明確和細致的規定。這些法律法規的出臺和不斷完善，對于確保公務員職務晉升以及崗位調整的規范性、科學性、公正性以及激發公務員隊伍活力等都發揮了積極的作用。但與此同時，我們也必須看到，在公務員管理實踐中，有一種廣受詬病的現象不僅沒有得到有效遏制，反而有愈演愈烈的趨勢。這就是在干部的選拔任用以及公務員遴選的操作過程中，人為設置年齡界限，對任職年齡層層加碼，從而出現了“干部年輕化”向“干部青年化”演變的趨勢。比如，在選拔任用干部時，晉升副科級要求年齡為35歲以下，晉升科級要求年齡為40歲以下，晉升副處級要求年齡為45歲以下，晉升正處要求年齡為50歲以下，等等。此外，在某些地方的公務員遴選工作中，除了將候選人的年齡限制在35歲以下之外，還有更為苛刻的年齡要求。在干部的選拔任用和公務員遴選過程中，年齡的硬性限制實際上都不是相關法律法規的要求，而是依照長期干部管理實踐形成的“慣例”。隨著來自公務員隊伍尤其是基層公務員隊伍中的不同聲音越來越多，一些問題值得我們進一步思考：這種慣例是否科學？是否存在問題？是否需要改進？這需要我們進行全面審視。
干部選拔任用和公務員遴選中限定年齡的政策起源及其合理性分析
我國自改革開放以來，一直都在努力實現“干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化”。早在1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上就提出，所謂德，最主要的，就是堅持社會主義道路和黨的領導。在這個前提下，干部隊伍要年輕化、知識化、專業化。1981年6月，黨的十一屆六中全會通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，提出要在堅持革命化的前提下，逐步實現各級領導人員的年輕化、知識化、專業化。1982年9月，黨的十二大則明確把“實現干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化”寫入黨章。1992年春，鄧小平同志在南方談話中進一步指出：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。對這個問題要清醒，要注意培養人，要按照‘革命化、年輕化、知識化、專業化’的標準，選拔德才兼備的人進班子。”這一關于我國干部隊伍建設的“四化”方針也被明確寫入《黨政領導干部選拔任用工作條例》，沿用至今。
從改革開放之初我國面臨的重大任務以及當時的干部隊伍狀況來看，“四化”方針是極其正確的，對推進改革開放以及促進黨和國家的各項事業發展起到了非常重要的作用。這是因為，二十世紀七十年代末和八十年代初，文化大革命剛剛結束，一大批老干部被平反并重返領導崗位，他們為國家重回正確發展軌道作出了重大貢獻。但與此同時，干部隊伍年齡老化問題也愈發突出：1982年機構改革前，國務院各部委領導班子的平均年齡約為63歲，省區市的黨政領導班子平均年齡也在62歲左右，50歲以下的省部級領導干部僅有15%。正是在這一特殊背景下，鄧小平同志提出了干部隊伍的“四化”方針，從中央到地方分別選拔了一大批50歲和40歲左右的領導干部，初步完成了新老領導干部交接班的歷史任務。
直到今天，保持干部隊伍的適度年輕化也同樣具有重要的現實意義。主要表現在以下幾個方面：
第一，這是我國干部培養和晉升體系的要求。《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規定，黨政領導干部應當逐級提拔。提拔擔任黨政領導職務的，應當具備下列基本資格：提任縣處級領導職務的，應當具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經歷；提任縣處級以上領導職務的，一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷；提任縣處級以上領導職務，由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上；由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上。雖然對特別優秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任職資格規定或者越級提拔擔任領導職務，但必須從嚴掌握，其中包括：任職試用期未滿或者提拔任職不滿一年的，不得破格提拔；不得在任職年限上連續破格；不得越兩級提拔；等等。按照常規，一位年輕的科員要晉升到部級干部，至少要經過八個臺階，當其擔任處級、局級和部級干部時已分別接近40歲、50歲和60歲。這就要求在年輕干部的選拔任用方面必須作出更有針對性的制度安排，只有這樣才能使年輕干部保持活力。
第二，這是我國建設新時代中國特色社會主義的要求。當前，我國所處的國內外環境極為復雜多變，中國特色社會主義建設事業正經受重大考驗。為了排除一切干擾，完成“兩個一百年”奮斗目標，黨和政府需要完成的工作必然是艱巨復雜的，面臨的任務也是全新的。因此，我們的干部隊伍不僅要政治堅定、在知識水平和專業素養上勝任工作要求，還必須要有能力承擔繁重復雜的工作任務，不斷掌握各種新的知識和技能，尤其是與互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈、新媒體等相關的新知識和新技能。相較而言，年輕干部具有較為明顯的優勢。一方面，年輕干部精力旺盛，具有持續作戰能力，因此更能承擔繁重的工作任務。另一方面，年輕干部掌握的知識較新、學習能力也相對更強，在學習新知識、新技能以及理解新生事物等方面具有一定的優勢。因此，在急劇變革的時期，大膽啟用年輕干部不僅有助于更新領導班子的知識結構，還有利于領導班子解放思想、開拓工作思路、創新工作方法。
第三，這是不拘一格選拔人才和激發干部隊伍活力的要求。與企業員工相比，公務員隊伍穩定性強、離職率低，工資福利也更為固定，再加上績效優劣短時間很難通過考核加以區分。因此，如果僅按照常規的領導干部選拔任用方式來管理這支隊伍，容易陷入官僚組織論資排輩的窠臼。只有按照預定的組織程序和清晰的資格條件，大膽而快速地提拔一批優秀的年輕干部，才能夠增強整個隊伍的活力。通過榜樣的力量產生強烈示范作用，激勵那些有能力的年輕人保持奮斗的動力，在工作中敢于擔當、勇于作為，能夠在黨政部門中形成勇挑重擔、積極向上的組織文化。
過分強調年輕化存在的問題及產生的消極影響
盡管我們充分肯定干部年輕化所具有的歷史意義和現實價值，但這并不意味著年輕化是干部隊伍建設必須持續不斷追求的目標。首先，最初的干部年輕化政策是針對文化大革命結束后國家和省部級高層領導的年齡偏大問題而制定的干部選拔方針，因此是有其特定假設的，即現在的干部年輕化政策實際上是假定未來所有的黨政領導干部都有機會被提拔到高層領導崗位上去的。為此，要求所有候選人在各職務等級上擔任領導職務時必須有最高年齡限制，一旦超過特定的年齡，就很難保證其在到達高層職務時年齡比較合適。但事實上，并非所有的干部都能夠成為高層領導干部，也不是所有的干部都能持續處于接班梯隊之中。因此，一刀切式的年齡遞減要求不僅缺乏科學性和合理性，而且會影響黨員干部在較長職業生涯周期中的飽滿工作狀態和充分努力水平。其次，正如錦標賽理論揭示的那樣，對候選人能夠產生足夠激勵的錦標賽設計的必要條件是：相對公平、客觀和可信的評價標準或評價系統，如果評價系統本身存在偏差或者主觀性太強，即存在較強的“噪音”因素，那么就無法保證最終獲勝者是大家公認的最優者。黨政機關和地方政府的工作性質決定了工作績效并不是那么容易衡量的，因此過快晉升的年輕干部難以服眾。最后，從人力資源管理的角度來說，年齡僅是決定一個人能否勝任本職工作以及取得良好工作績效的影響因素之一，而一個人的年齡和其掌握的知識、技能、經驗以及身體狀況之間并不存在某種簡單的線性關系。在絕大多數情況下，年齡與工作績效之間的聯系很難得到科學研究的驗證和支持。因此，如果將年齡作為人員甄選或干部選拔的一個硬性要求，在人力資源語境下會被視作選人用人方面的年齡歧視。
近些年來，過分強調年輕化的傾向已經在干部隊伍建設方面產生了明顯的不良影響，主要表現在以下幾個方面：第一，造成了人力資源惰化、沉淀和浪費等問題。對公務員來說，職務晉升是最實際也最直接的激勵手段，因此，一旦感覺到未來晉升無望，一些人就會放松對自身的要求，不思進取、得過且過。過分強調干部年輕化的結果就是，越來越多的公務員尤其是黨政領導干部甚至在本人的職業發展早期階段就放棄努力，等待退休。事實上，對于在中央各部委以及省市機關等行政級別較高單位工作的公務員來說，在特定年齡之前晉升到特定職務上的機會還稍微大一些，但對于在縣級及以下級別單位工作的公務員來說，要在相應年齡內完成相應的職務晉升，是非常困難的。可以想象，硬性強調年齡限制，會形成一種事實上的年齡歧視，粗暴地剝奪了一些在思想觀念、專業知識、工作經驗和工作能力等方面條件不錯的干部向上流動的機會，這種做法很容易造成為了激勵少數人而打擊大多數人的不利局面，最終導致一些公務員對前途不抱希望，或者變得萎靡不振，不擔責任，出工不出力；或者利用職權謀取私利，不務正業干私活；甚至變成專門給領導找茬兒的“刺兒頭”。由于黨政機關對公務員有效激勵的手段較少，加之公務員隊伍的退出機制并不順暢，這就導致一些工作效率低、工作效果差的公務員甚至黨政領導干部在體制內一層一層地沉淀下來，進而造成人力資源浪費問題。
第二，制約年輕干部的正常履職和管理工作。政府管理的事務龐雜，需要各級領導干部根據個人或領導班子的知識和經驗加以分析判斷，找到解決方案。如果領導干部缺乏足夠的工作經驗，就很容易造成決策失誤，進而使工作陷入被動。這種情況在一些以遠超同齡人的速度進入較高級別的領導崗位的年輕干部身上更容易出現。過快的提拔不僅會使有些領導干部因缺乏勝任本職工作所需的知識和經驗而造成決策或工作失誤，還有可能導致他們志得意滿、自視甚高，缺乏危機意識，甚至變得專斷、強勢，最終因“無知者無畏”給黨和國家的事業造成損失。比如，我國的公務員考錄制度在提高公務員整體素質的同時，也在學歷和年齡的限制下產生了一大批從學校畢業直接進入黨政機關工作的年輕人，這些人普遍缺乏基層經驗。甚至當上一級黨政機關從基層單位遴選公務員時，同樣存在由于過度強調年齡限制而使部分被遴選的公務員欠缺基層經驗的問題。過快提拔年輕干部產生的另外一個問題是，很多年輕干部需要在日常工作中管理資歷比自己老的同志，這些老同志在工作經驗和能力等各方面可能并不比這些年輕干部差，僅是因為年齡受限才無法得到進一步晉升。還有一些老同志甚至原本就是這些年輕干部的直接上級。在這種情況下，年輕干部在日常管理工作中要妥善處理與這些年資更長的下級之間的關系，首先必須要有足夠的自信，其次還必須要具備一定的悟性，掌握一些管理的藝術，否則，就很容易造成年輕上級因難以服眾而不敢管的局面，甚至可能出現上下級的對立和沖突。特別是當年輕的正職與年齡較大的副職共事時，一旦年輕的正職缺少足夠的能力和經驗，同時又缺乏與副職相處的藝術時，極易導致領導班子的不團結。
第三，在各級領導干部中滋生急功近利的浮躁之風。過分強調年輕化還會導致公務員隊伍中產生年齡恐慌或者過高的“提拔緊迫感”，即擔心自己如果不能在每一個晉升階梯的“窗口期”順利得到提拔，未來便會晉升無望。剛進入基層的公務員，本應將時間用在全面熟悉工作、建立工作聯系、積累工作經驗，尤其是潛心研究如何把工作做得更好等方面，但是一些基層公務員對自己的職業發展有較高的期望，一旦發現自己在本單位中晉升受阻，便會考慮通過公務員遴選等其他途徑進入更高行政級別的黨政機關。這樣，其就很難安心本職工作。而那些在本職工作中投入時間多、承擔任務重、作出貢獻大的基層公務員，反而由于沒有足夠的時間去備考而在遴選中失去機會。此外，各級黨政領導干部在提拔方面同樣具有極強的緊迫感。個別領導干部為了引起上級的重視，獲得更多的被提拔的機會，并不是扎扎實實地去做一些有利于組織長遠發展的基礎性工作，而是力圖通過一些華而不實的“創新”，甚至制造虛假政績，來引起上級或社會的關注。還有個別領導干部為了獲得提拔，尤其是為了搭上晉升的“末班車”，把大量的時間和精力都用在了“跑官”甚至“買官”上。更有甚者，還出現整個家族依托自己在體制內的關系網，促成家族成員迅速得到提拔重用的情況，由此便出現群眾口中的所謂“火箭式”干部（提升速度明顯快過同齡人，但實際卻沒有任何突出的表現和非凡的成績）。這種現象不僅污染了社會風氣，也影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象。
在選賢任能中正確把握年齡要求
在黨政領導干部選拔任用和公務員公開遴選過程中適當規定候選人的年齡具有一定的積極意義，但若由此變成唯年齡論，尤其是持續不斷地過分強調年輕化，則會對黨和國家的事業產生很多不利影響。因此，在選賢任能的過程中，我們必須科學、妥當地把握年齡要求問題。
第一，在基本原則上，要尊重黨政領導干部成長的基本規律，努力使絕大多數人長時間保持干事熱情。不可否認，晉升是一種非常重要的員工激勵手段。理論和實踐都表明，員工在獲得晉升之前的一段時間里，個人的努力水平往往能夠達到最大值，而一旦晉升結果確定，無論是晉升成功者，還是晉升失敗者，在短時間內都會存在努力程度下降的傾向。因此，晉升決策的時點選擇非常重要，如果從發出晉升信號到最終作出晉升決策的間隔時間太長，候選人難以長期保持較高的努力程度，往往大部分是在接近晉升決策點的時候才會付出更多的努力。反之，如果從發出晉升信號到最終作出晉升決策的間隔時間太短，則候選人往往只會在晉升之前的這段時間內保持高生產率，不利于激發候選人的努力水平。此外，根據經濟學的晉升錦標賽理論，在候選人之間的初始水平差距不大，而晉升之后的收益較大，且選拔候選人的評價系統本身較為公平的情況下，候選人為獲得晉升而付出的努力往往是最大的。由此可以看出，過分強調年輕化的做法會阻礙干部隊伍工作積極性的激發。
鑒于此，應當對這種單純強調干部年輕化的做法進行必要的修正和完善，一方面要繼續確保按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》選拔出黨和國家各級高層領導崗位上的領導者，另一方面還要真正激發廣大公務員以及各級領導干部的工作積極性，鼓勵他們在職業生涯發展周期的較長時間內保持高昂的工作熱情，為黨和國家作出更大的貢獻。
第二，在管理實踐中，要用科學的人力資源規劃尤其是規范的黨政領導干部繼任計劃替代簡單而籠統的干部年輕化要求。通過以上的分析，筆者建議在干部選拔任用的管理實踐中，要適當區分公務員的兩種不同職業生涯發展情況。一方面，針對黨和國家的高層領導崗位要制定單獨的繼任計劃或接班計劃，按照現有的層層遞減的金字塔式年齡結構，做好相應的人力資源規劃，培養和選拔任用一批有潛力的候選人，并通過有計劃的崗位輪換、培訓開發等一系列手段，確保未來的高層領導職務承擔者不僅有較為適合的年齡，而且具備豐富的知識、技能和經驗，尤其是足夠的基層工作經驗。另一方面，針對絕大多數不太可能一直被晉升到高層領導崗位上的公務員或黨政領導干部，設計相應的晉升規劃，其中最重要的一點是跳出現有的層層遞減的金字塔式年齡結構的約束，根據工作職能領域中每一個管理層級的實際工作內容和工作特征，設定科學合理的任職資格條件，保證其保持比較充足的工作動力。只有這樣，才能既確保能力水平突出、政治立場堅定、基礎經驗扎實的年輕干部得到快速的提拔和任用，也能確保各級領導干部保持努力工作的狀態，充分挖掘干部隊伍的潛力，防止人力資本過早地出現惰化。
在實際工作中，很多崗位對工作經驗的要求很高，往往是工作經驗越豐富的任職者越有可能取得良好的工作績效。我國政府采取從中央到地方的多層級管理體制，管轄的事務范圍大且類型多，如果各級領導干部沒有足夠的基層工作經驗，很難在現實中有所作為，特別是處于基層工作一線的縣鄉兩級政府，需要面對大量的群眾，直面轉型期的各種復雜矛盾。比如，鄉鎮一級政府對于整個國家的經濟發展以及社會穩定等具有極其重要的作用，鄉鎮一級的領導干部要想把國家的大政方針真正落實到日常管理中，就需要對當地的經濟發展情況、社會風俗習慣等有著深入細致的了解。因此，如果一味強調年齡限制，很可能會導致很多長期在基層工作、對鄉鎮和農村非常熟悉的領導干部無法被提拔。當然，為了防止在晉升中因不對年紀較大的領導干部進行限制而重新出現論資排輩和領導干部老齡化等問題，組織部門可以在不同職能類型以及不同行政級別的領導干部或領導班子的平均年齡方面設置一定的指導線，盡可能實現領導班子老、中、青相結合的合理年齡結構分布。
第三，筆者建議進一步制訂和完善除公務員遴選之外的干部交流政策，尤其是擴大上下級之間以及基層單位之間干部交流的廣度和深度。這種干部交流既可以是以培養和提拔干部為目的，也可以是以改進工作質量為目的，甚至可以同時達成兩種目的。比如，上級機關的年輕干部有時候需要到基層去接受鍛煉、增長經驗，尤其是了解基層的實際工作狀況和工作方式。此外，下級單位或基層單位的很多工作也需要來自上級機關中資歷較深干部的指導與幫助。上級機關的有些工作，尤其是一些持續時間較長的項目性工作或重大政策的出臺，不僅需要來自下級單位或基層單位的年輕干部的參與，也需要有基層工作經驗的老同志的智力支持。基于上述情形，在不改變干部原有隸屬關系的情況下，通過擴大上下級單位之間的干部交流，尤其是工作年限較長、在本領域中有豐富工作經驗的資深干部的交流，不僅有利于各項工作的開展，而且有利于充分挖掘干部的能量，發揮其長處。同時，這種做法有利于破除“官本位”意識，不刻意強調干部的年齡大小與行政級別晉升之間的關系，在不以升職為目的的情況下同樣達到選賢任能的目的。
（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）
【參考文獻】
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③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。
④習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，新華社，2021年7月1日。
⑤《哪些干部能被“火線提拔”？看看他們就知道了》，人民網，2020年2月29日。
⑥王寧：《干部選拔任用堅持以德為先》，光明網，2019年4月30日。
⑦《新時代干部如何選？新舊選任條例最全對比解讀》，人民網，2019年3月21日。
責編/孫渴 美編/王夢雅
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