“為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項目建設(shè)的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。”
在今年的政府工作報告中，“發(fā)行超長期特別國債”這一部署備受各界關(guān)注。什么是超長期特別國債？為何從今年開始要發(fā)行超長期特別國債？發(fā)行超長期特別國債會對水利領(lǐng)域產(chǎn)生哪些影響？帶著這些問題，記者日前采訪了中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、水利部發(fā)展研究中心相關(guān)專家。
什么是超長期特別國債？
對于國債，社會各界并不陌生，作為國家為了籌集財政資金而發(fā)行的一種政府債券，國債具有最高的信用度，被公認(rèn)為是最安全的投資工具。相較于普通國債，超長期特別國債的不同之處，主要體現(xiàn)在“超長期”和“特別”這兩個關(guān)鍵詞上。
“超長期”指的是期限。在債券市場上，一般認(rèn)為發(fā)行期限在10年以上的債券為超長期債券。和普通國債相比，超長期債券能緩解中短期償債壓力，以時間換空間，增強(qiáng)對長期限項目的資金保障能力。
“特別”則指的是資金用途。特別國債是為特定目標(biāo)發(fā)行的、具有明確用途的國債，資金需要專款專用。2023年四季度中央財政增發(fā)的1萬億元國債，就作為特別國債管理，專項用于支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力。
縱觀我國國債發(fā)行歷史，超長期特別國債并不是第一次發(fā)行。水利部發(fā)展研究中心發(fā)展研究戰(zhàn)略處副處長羅琳告訴記者，為應(yīng)對特殊時期挑戰(zhàn)和風(fēng)險，我國曾推出過三次首發(fā)特別國債，分別為1998年用于補(bǔ)充四大銀行注冊資本、2007年用于購買外匯并成立中投公司、2020年抗疫特別國債用于公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出。
為何我國要從今年開始連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債呢？這與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢密不可分。政府工作報告中指出，今年我國發(fā)展面臨的環(huán)境仍是戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存，有利條件強(qiáng)于不利因素；積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效。在這個大背景下，出臺超長期特別國債政策，有著特殊的考慮和意義。
“從出臺背景看，這是應(yīng)對國際環(huán)境深刻變化、牢牢把握發(fā)展主動權(quán)的必然要求，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、扎實推動高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。”3月6日，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在十四屆全國人大二次會議經(jīng)濟(jì)主題記者會上表示。鄭柵潔介紹，超長期特別國債聚焦強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興進(jìn)程中的大事難事，初步考慮，將重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。
“這些領(lǐng)域潛在建設(shè)需求巨大、投入周期長，但是現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求。”中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所體制政策研究室主任、研究員吳有紅告訴記者，“超長期特別國債可以為上述重點領(lǐng)域提供更為穩(wěn)定的資金來源，加快補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的短板弱項，促進(jìn)形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，為長期高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。”
“連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，可將資金精準(zhǔn)直達(dá)區(qū)縣，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，通過杠桿效應(yīng)發(fā)揮其對于穩(wěn)基建、穩(wěn)投資、促發(fā)展的重要作用。”羅琳說。
發(fā)行超長期特別國債，是黨中央、國務(wù)院著眼強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興戰(zhàn)略全局作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，既可以帶來真金白銀，拉動當(dāng)前的投資和消費，提振市場預(yù)期和信心，又能打下長期高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，可謂既利當(dāng)前、又惠長遠(yuǎn)。
水利領(lǐng)域?qū)⒂瓉砟男┬聶C(jī)遇？
黨中央、國務(wù)院高度重視水利建設(shè)。近年來，我國水利建設(shè)全面提速，有力提升了我國水旱災(zāi)害防御能力、水資源節(jié)約集約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、江河湖泊生態(tài)保護(hù)治理能力，為國家防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全提供有力的支撐和保障。
“水利領(lǐng)域全面提升‘四個能力’的重點工作，與發(fā)行超長期特別國債的重點支持方向是高度契合的。”吳有紅說，“未來幾年，通過加大超長期特別國債資金投入，將加快補(bǔ)齊水利領(lǐng)域短板弱項，全面提升‘四個能力’，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的水安全保障。”
大規(guī)模水利建設(shè)意味著大量的資金投入。水利工程公益性強(qiáng)，特別是重大水利工程具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力較弱等特點，常遭遇投融資“堵點”。2022年、2023年，全國完成水利建設(shè)投資兩次邁上1萬億元臺階，這背后是水利部門創(chuàng)新思路積極拓寬水利投融資渠道。2023年，全國落實地方政府專項債券、金融信貸和社會資本5451億元，占落實水利投資的44.5%，由財政資金、金融信貸、社會資本共同發(fā)力的水利投融資格局初步形成。
“充分利用超長期特別國債這一增量政策工具，將在增發(fā)國債、地方政府專項債券等現(xiàn)有資金渠道基礎(chǔ)上，擴(kuò)大水利領(lǐng)域財政資金來源，為重大水利項目實施提供有力的資金保障。”吳有紅認(rèn)為，未來幾年連續(xù)發(fā)行超長期特別國債，將給水利領(lǐng)域帶來一系列機(jī)遇。
羅琳持相同的觀點。她表示，超長期特別國債與常規(guī)銀行長期貸款、發(fā)行地方政府專項債和引進(jìn)社會資本等融資工具相比，具有償還周期長、中央財政貼息、資金專款專用等優(yōu)勢。“其使用管理方式與重大水利工程投資規(guī)模大、初期財務(wù)收益低、投資回收期長的特點更為契合，對于緩解重大水利工程建設(shè)資金壓力，保障重大水利工程有序推進(jìn)具有重要作用。”羅琳說。
水利部門如何緊抓機(jī)遇？
面對這一重大政策機(jī)遇，水利部門該采取哪些措施來抓住機(jī)遇呢？
吳有紅建議建立完善的超長期特別國債工作機(jī)制：“可以借鑒增發(fā)國債工作經(jīng)驗，成立水利部、流域管理機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門共同參與的工作機(jī)制，上下聯(lián)動、協(xié)同配合，切實加強(qiáng)對水利領(lǐng)域超長期特別國債工作的組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌做好項目建設(shè)要素保障，協(xié)同推進(jìn)項目實施要件辦理，為后續(xù)充分爭取和利用超長期特別國債資金奠定堅實基礎(chǔ)。”
抓好項目前期工作同樣至關(guān)重要。吳有紅說：“要指導(dǎo)地方水利部門科學(xué)謀劃做好重大水利項目儲備，切實提高前期工作質(zhì)量，加快推進(jìn)項目立項等前期手續(xù)辦理，提高項目成熟度。”羅琳也建議圍繞全面實施國家“江河戰(zhàn)略”，推動實施國家水網(wǎng)重大工程，有序完善項目前期工作，為重大水利工程利用超長期特別國債做好項目儲備。
專家們還指出，應(yīng)借助各方力量形成工作合力來推進(jìn)水利項目爭取超長期特別國債。“建議積極向國家發(fā)展改革、財政等部門爭取，科學(xué)合理制定推進(jìn)項目利用超長期特別國債的實施方案，研究配套政策出臺實施，用好超長期特別國債支持長周期重大水利工程項目投資。”羅琳說。
吳有紅建議地方水利部門可以借用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作為“外腦”，提升超長期特別國債項目謀劃的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和可行性；做好水利系統(tǒng)超長期特別國債項目謀劃和申報業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)有關(guān)方面正確把握超長期特別國債政策、資金投向和申報要求等。