完善市場準入制度，優化新業態新領域市場準入環境，及時修訂發布《市場準入負面清單（2025年版）》，是深入貫徹黨的二十屆三中全會精神、加快構建高水平社會主義市場經濟體制的標志性舉措。《市場準入負面清單（2025年版）》要求市場準入負面清單之外領域，無論是國有企業、民營企業，還是大企業、中小企業，各類經營主體皆可依法平等進入；嚴禁各級政府部門在清單之外違規設立準入許可、違規增設準入條件、違規設置準入障礙，從而將“剩余決定權”賦予經營主體，推動企業在公平競爭中優勝劣汰、實現高質量發展。《中華人民共和國民營經濟促進法》第二章第十條規定：“國家實行全國統一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領域，包括民營經濟組織在內的各類經濟組織可以依法平等進入。”通過立法形式，加快推動實施“非禁即入”管理模式，進一步彰顯了我國構建全國統一大市場、破除各類市場準入壁壘的堅定決心。
“非禁即入”的內涵及重要意義
我國從2018年起全面實施市場準入負面清單。所謂“負面清單”，指以清單形式明確列出禁止投資或經政府許可后可以投資的行業、領域及業務，在負面清單之外的領域，無論內資還是外資企業、國企還是民營企業、大企業還是中小企業，都享有同等待遇，可依法平等進入，從而實現“非禁即入”。從多年的實踐來看，“非禁即入”這種管理模式，能夠最大限度縮短企業進入市場的時間，降低企業在市場準入環節的制度性交易成本，是一項讓企業有獲得感的標志性改革舉措。同時，“負面清單”所呈現的“非禁即入”管理方式，切實推動了我國政府職能轉變，大幅簡化了準入流程，進一步減少了行政干預，通過持續破除市場準入壁壘，有效提升了市場準入效能。
“非禁即入”的內涵是“只要不屬于法律法規明確禁止、限制的領域，各類經營主體即可依法平等進入，無需額外審批”。“非禁即入”本質上體現的是“放得活”的政策導向，是負面清單管理模式的核心要求，旨在通過完善開放透明、公平穩定的規則，更好發揮市場機制作用，充分釋放各類經營主體活力，從而為扎實推動經濟高質量發展提供動能支撐。
立足當前、展望未來，切實推動“非禁即入”落地生根，有利于鼓勵社會資本尤其是民間投資積極性，能夠促進科技創新與產業良性競爭。例如，只要某一新興行業或壟斷行業的競爭性環節未被列入市場準入負面清單或已從清單去掉，那么投資者無須申請準入許可，僅需完成經營主體登記注冊等常規程序即可進入，由此增強了塑造新動能新優勢的活力與后勁。近年來，為了打通“非禁即入”的堵點卡點，國家發展改革委等有關部門積極破除市場準入壁壘尤其是隱性壁壘，已累計公開通報了7期115個違背市場準入負面清單典型案例，切實保障了各類經營主體的平等準入權利。從2025年4月開始，國家發展改革委、商務部、市場監管總局會同有關部門聯合開展市場準入壁壘清理整治行動，目的就是進一步大力破除市場準入壁壘，健全線索歸集、核實整改、案例通報等長效機制，為堅持和落實“兩個毫不動搖”、構建全國統一大市場提供更加有力的支撐。
“全國一張清單”管理模式確保“非禁即入”
實行全國統一的市場準入負面清單制度是完善市場基礎制度的題中之義和重要抓手，《全國統一大市場建設指引（試行）》明確要求各地區、各部門嚴格落實“全國一張清單”管理模式。首先是“一單盡列”和確保“單外無單”。所有由法律、行政法規、國務院決定、地方性法規所設定的市場準入管理措施，以及地方政府規章依法設定的臨時性市場準入管理措施，還有全國層面準入類清單目錄和產業政策、投資政策、環境政策、國土空間規劃等涉及市場準入的內容，都要納入市場準入負面清單的管理框架。同時，持續清理清單之外違規設立準入許可、違規增設準入條件以及自行制定的準入類清單，禁止在實施特許經營、指定經營、檢測認證等過程中違規設置準入障礙。更為重要的是強化清單公開透明，讓經營主體的預期更穩、信心更足。市場準入負面清單相關事項內容、主管部門等向社會公開，技術標準、許可要求、辦理流程、辦理時限也都要公開，讓廣大經營主體更加明確“可以做什么、不能做什么”，從而敢于投資、放心投資。
總體來講，市場準入負面清單管理模式不僅是“一張清單”本身，也是包括保障各類經營主體在清單之外領域享有平等進入權利的完整制度體系。該制度體系包括市場準入負面清單的制定、發布、調整、實施以及準入后監管、效能評估等多個環節，各環節之間密切相關、相互配合，共同構成了有機整體，從而為營造更加公平、更有活力的市場環境提供了有力保障。
為確保市場準入負面清單是一張有用的“活清單”，對企業而言真正能夠管用、好用，市場準入負面清單制度設置了動態調整機制。根據法律法規的“立改廢釋”、市場化改革的深入推進，尤其是緊密結合全國統一大市場建設進程等情況，及時對市場準入負面清單內容作出修改調整。按照動態調整機制的設計，對市場準入負面清單進行科學、及時、合法的動態修訂，持續放寬重點領域市場準入限制，符合國內外經濟形勢發展變化的客觀需要，更好滿足各類經營主體期盼訴求，持續推動市場準入制度改革不斷走深走實。從2018年全面實施市場準入負面清單制度以來，我國先后4次對清單進行動態調整。2025年版的事項數量較2018年版縮減約30%，從151項縮減至106項，總體上不斷放寬準入門檻，進一步降低市場準入環節的交易成本。
近年來，持續優化“負面清單”管理事項，推動改革紅利持續釋放。例如，養老、醫療、金融、交通、能源等多個領域一批準入限制得到有效放寬，使得經營主體尤其是民營企業有更大空間去“施展拳腳”、追“新”逐“綠”，從而更好服務美好生活。同時，在對充分競爭或可競爭性領域實施“寬進嚴管”、大幅減少準入限制的同時，對于涉及國家安全、國民經濟命脈和重大生產力布局、戰略性資源開發、重大公共利益的關鍵領域和環節，因時因勢依法設定準入限制，確保國家安全與公共利益不受侵害。總之，市場準入負面清單通過依法施策、因類施策、精準施策，既激發了市場創新活力，又有序維護了市場秩序，在市場準入環節推動實現發展與安全的有機統一。
值得關注的是，2025年版修訂工作以目標和問題為導向，堅持“定位準確、合法有效、統一規范、能短則短”的原則，在保持2022年版主體框架不變、確保清單穩定性和連續性的基礎上，進一步有序放寬市場準入限制，依法規范重點領域準入要求，優化結構層次和相關內容。這次調整中，一些全國性措施或直接刪除或部分放開，諸多地方性措施也被取消，有助于推動經營主體進入更多領域，獲得更多公平競爭機會。例如，經與主管部門協調一致，在新型電信業務、電視劇制作、藥品經營、林木種子進口、公章刻制等領域取消了一批全國性管理措施。又如，推動有關地方放開交通物流、貨運代理、貨運信息服務、車輛租賃服務、生產性廢舊金屬收購等領域設立的地方性管理措施。同時，依據相關法律、行政法規，將無人駕駛航空器運營、電子煙等新型煙草制品生產批發零售等新業態新領域納入負面清單，并對部分社會民生等領域的管理措施進行完善調整。
強化持續提升市場準入效能的制度保障
當前及未來一段時期，百年變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，我國發展所面臨的外部環境不利影響有所加深。鮮明的時代特征對構建高水平社會主義市場經濟體制提出了更高要求，必須進一步釋放我國超大規模市場優勢，把國內市場這種戰略資源用活、用好和用到位。建設和完善全國統一的市場準入負面清單制度體系，作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要舉措，必須向著更加完備、更加成熟、更加定型的制度創新與改革方向持續發力、久久為功，持續激發廣大經營主體特別是民營企業的內生動力和創新活力，為中國經濟高質量發展注入更強動能。
強化市場準入負面清單制度的系統性和權威性。秉承市場準入制度設計的“初心”，嚴守負面清單定位，強化相關主體責任，有效避免在市場準入環節不同政策措施之間可能產生的沖突，確保市場準入規則的統一性與完備性，才能為各類經營主體投資興業提供更加廣闊的舞臺和更加公平的市場競爭環境。進一步完善市場準入負面清單管理制度，關鍵在于強化規則、政策、措施之間的銜接，例如強化與外商投資準入負面清單和跨境服務貿易負面清單等其他準入規定、登記注冊環節以及放寬準入試點措施之間的協同銜接，進一步健全市場準入制度體系。
提煉推廣先進經驗，督促各部門各地區切實提升市場準入效能和治理水平。各地方須定期自查與全國統一的市場準入負面清單制度不符的規定，形成例行工作機制，嚴格落實“全國一張清單”管理模式，確保市場準入負面清單管理的嚴肅性。下一步，要總結梳理自市場準入負面清單制度實施以來，地方推廣實施的有效做法和先進經驗，依托市場準入效能評估，加大宣傳推廣力度，提升各地各部門落實全國統一的市場準入制度的能動性和執行力，以評促改、以評促建。
著力優化營商環境，健全與市場準入制度相配套的監管體系。加快構建以信用為基礎的新型監管機制，做到市場準入管理措施放開與相應事中事后監管政策同步優化、同步落實，切實維護市場公平公正秩序，建立健全破除市場準入壁壘的長效機制。加力優化營商環境，針對痛點和難點持續開展清理整治，切實拓寬投訴舉報的渠道、提高投訴處理實效，及時回應各類經營主體和人民群眾的訴求和呼聲，提升準入和準營環節的服務質量與時效性，從而增強企業和群眾的改革獲得感，為進一步完善市場準入制度營造良好的社會氛圍。
積極引導各類經營主體更加自覺和主動使用市場準入負面清單維護自身合法權益。完善市場準入制度，及時修訂和發布新版市場準入負面清單的同時，要引導和鼓勵經營主體通過自覺使用新版清單，從而提升清單的權威性和統一性。及時反饋自身在市場準入和準營環節碰到的各類壁壘，參與排查違背統一市場準入制度的行為，從而提升市場準入效能，降低制度性交易成本，促進創新活力和動能充分迸發，推動各類經營主體高質量發展，夯實做強國內大循環的基礎，推動我國經濟行穩致遠。
（作者系國家發展改革委經濟研究所副所長、研究員）