【摘要】當前，人工智能作為引領本輪科技革命和產業變革的戰略性技術，已經具備改變人類生產生活方式乃至深刻影響世界的巨大潛力。構建包容、普惠的全球人工智能治理體系不僅事關全球公平問題，更會對全球發展、全球安全產生重要影響。然而當前全球人工智能治理的各類機制存在包容性和有效性不足的問題，并未形成全球人工智能治理的基本框架；在治理體系建設上，技術普惠愿景、多邊機制協同行動仍然受到技術集中壟斷、“脫鉤”對抗行為的干預，而不平等的既有國際格局也在根本上阻礙包容、普惠的全球治理體系的塑造。中國有必要在《全球人工智能治理倡議》引領下，進一步從理念倡導、議程設置、多邊合作、行動示范四個方向出發，推動包容、普惠的全球人工智能治理體系的形成。
【關鍵詞】人工智能 《全球人工智能治理倡議》 國際治理 國際格局
【中圖分類號】F49/TP18 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.09.003
【作者簡介】薛瀾，清華大學文科資深教授、蘇世民書院院長、人工智能國際治理研究院院長。研究方向為公共政策與公共管理、科技創新政策、危機管理及全球治理。主要著作有《中國科技發展與政策（1978-2018）》、《國家創新系統的演進與發展》（合著）、《科技全球化與中國發展》（合著）等。梁正，清華大學人工智能國際治理研究院副院長、公共管理學院教授。研究方向為新興技術治理、科技創新政策、研發全球化、標準與知識產權。主要著作有《科學、技術與創新經濟學》、《前沿人工智能：發展與治理》、《人工智能治理框架與實施路徑》（合著）等。
人工智能給人類社會發展帶來新機遇新挑戰，人工智能治理攸關全人類前途命運，是世界各國面臨的共同課題。人工智能因其技術特性和議題屬性引發一系列治理難點，包括各國缺乏治理實踐經驗與主導能力、國內議題與全球議題的傳導性加強、新舊技術治理范式間存在摩擦等。[1]有鑒于此，人工智能的有效治理無法依靠單一國家和地區或市場力量完成，需要全球范圍內的多利益攸關方秉持共商共建共享理念，共同構建包容、普惠的全球人工智能治理體系。
構建包容、普惠的全球人工智能治理體系的重要意義
當前，人工智能作為引領本輪科技革命和產業變革的戰略性技術，具備改變人類生產生活方式乃至深刻影響世界的巨大潛力。在此背景下，構建包容、普惠的全球人工智能治理體系不僅事關全球公平問題，更對全球發展、全球安全產生重要影響。
對全球公平的意義。構建包容、普惠的全球人工智能治理體系，是應對技術革命浪潮、維護全球公平正義的關鍵路徑。該體系通過多邊協作機制和資源共享模式，致力于平衡技術壟斷與普惠發展、協調倫理風險與創新突破、彌合數字鴻溝與能力差異，為不同發展階段的國家提供公平參與和共同受益的治理框架。其核心價值在于確保技術紅利由全人類共享，而非加劇既有不平等。
第一，包容、普惠的全球人工智能治理體系可促進發展中國家平等參與治理進程，打破技術壟斷。當前發達國家在人工智能技術研發和規則制定中占據主導地位，發展中國家面臨被邊緣化風險。包容性治理體系通過聯合國等多邊機制，強調尊重各國主權和自主發展權，支持發展中國家平等參與國際規則制定。例如，中國推動聯合國通過其倡導的加強人工智能能力建設國際合作決議，幫助多國提升技術能力，確保發展中國家共享治理話語權。這有助于打破技術壟斷，推動全球治理民主化。
第二，包容、普惠的全球人工智能治理體系可促進縮小全球數字鴻溝，實現技術普惠共享。技術鴻溝加劇了南北發展不平衡，一些國家因資金和技術短缺難以享受智能紅利。普惠性治理體系主張建立國際技術共享平臺，推動數據、算法等資源開放流動。中國提出《人工智能能力建設普惠計劃》，通過跨國實驗室和“一帶一路”數字合作，助力發展中國家在醫療、農業等領域應用人工智能技術，減少發展差距。這種資源共享模式為技術弱勢國家創造了跨越式發展機遇。
第三，包容、普惠的全球人工智能治理體系可促進各方協同應對倫理風險，維護全人類共同利益。算法偏見、數據安全等問題可能加劇社會不公平現象，需全球協同治理。包容性體系倡導多邊風險評估和倫理標準共建，例如，聯合國推動制定透明度審查機制、中國提出《全球人工智能治理倡議》，都強調算法非歧視原則。通過協同共治，可避免技術風險由弱勢群體單方面承擔，確保人工智能發展符合全人類共同價值觀。
對全球發展的意義。人工智能技術創新速度之快和應用范圍之廣令其有望成為全球經濟繁榮的重要驅動力量。[2]但是，人工智能促進經濟發展的核心問題在于人工智能的收益是集中壟斷，還是包容普惠。世界繁榮穩定不可能建立在貧者愈貧、富者愈富的基礎之上。[3]構建包容、普惠的全球人工智能治理體系不僅是實現全球公平發展的重要條件，也有利于促進人工智能技術和產業發展，更大程度釋放智能向善的巨大潛力。
第一，包容、普惠的全球人工智能治理體系是實現全球公平發展的基礎條件。和平、發展、公平、正義、民主、自由是全人類共同價值，公平正義是世界人民的共同理想。但在現實世界中，少數國家或國家集團憑借經濟、軍事等方面的優勢，借助國際舊秩序不合理的制度設計，以霸權主義、強權政治的舊思維壟斷國際事務，嚴重威脅世界和平穩定。[4]因此，針對當前不同國家間人工智能技術創新和實際應用水平存在巨大差異的“智能鴻溝”現象，構建包容、普惠的全球人工智能治理體系，確保人工智能技術紅利能夠惠及世界各國人民，縮小“智能鴻溝”，是避免人工智能成為“富國和富人的游戲”、[5]實現全球范圍內人工智能公平發展的重要條件。
第二，包容、普惠的全球人工智能治理體系是促進人工智能技術和產業發展的重要依托。從技術創新和擴散的一般邏輯來看，科技創新只有和工業化生產、市場轉化結合后才能帶來經濟回報，技術通過擴散實現市場的拓展不僅符合技術創新的生命周期邏輯，也是現代產業發展最重要的外部條件。[6]先發國家需要通過技術擴散獲得更多的市場份額、經濟回報和再創新優勢，后發國家則需要通過技術擴散實現自身的發展和追趕。構建包容、普惠的人工智能國際治理體系有利于促進全球范圍內的人工智能技術擴散，幫助更多國家參與人工智能的技術創新和產業應用，在推動世界各國互利共贏、充分共享人工智能發展成果的同時，促進人工智能技術和產業快速發展。
第三，包容、普惠的全球人工智能治理體系是釋放人工智能技術“智能向善”巨大潛力的重要保障。人工智能帶來的全球發展重大機遇不只體現在經濟利益上，也體現在其協助人類解決可持續發展問題的巨大潛力上。有研究測算，在聯合國提出的無貧窮、零饑餓、良好健康與福祉、優質教育、清潔能源、應對氣候變化等17個可持續發展目標的169個細分項目中，人工智能有望對其中的134個產生積極的賦能作用，其賦能項目占比接近80%。[7]但是，無論是直接利用人工智能為具體的可持續目標提供技術解決方案，還是通過人工智能評估可持續發展進程、優化可持續發展決策，都需要各類參與主體擁有接入和使用人工智能的基本能力。在此背景下，構建包容、普惠的全球人工智能治理體系，加快推進發展中國家人工智能能力建設，是充分發揮人工智能賦能全球經濟增長和可持續發展、促進“智能向善”的重要保障。
對全球安全的意義。人工智能的發展在個體、國家乃至人類層面，衍生出技術濫用惡用、技術故障、經濟社會受負面沖擊等潛在風險。由于人工智能及其衍生的相關風險具有不可計算、不受控制、易接觸、傳導廣泛等特征，因此沒有國家可以在人工智能帶來的全球性風險中獨善其身，只有構建包容、普惠的全球人工智能治理體系才能真正實現共同安全和有效治理。
第一，包容、普惠的全球人工智能治理體系有利于協調各利益攸關方共同防范人工智能濫用惡用風險。人工智能作為一種重要的通用性、基礎性工具，具備強大的自主學習和推理能力，一旦遭到誤用、濫用、惡用，將引發深度偽造、恐怖主義應用、技術軍事化等風險。對于技術落后國家來說，盡管人工智能未在其國內得以普及應用，但即使只有極少數個體和組織能夠獲取人工智能技術，人工智能低應用知識門檻的特性仍會導致相關國家面臨嚴重風險；對于技術領先國家來說，鑒于人工智能的濫用惡用風險具有極強的外部性，相關國家很難獨立于全球安全體系之外實現自身的安全保障。鑒于此，構建包容、普惠的全球人工智能治理體系，促進各利益相關方共同參與，可有效防范人工智能濫用惡用風險。
第二，包容、普惠的全球人工智能治理體系有利于各方對人工智能技術故障風險形成廣泛共識。人工智能技術透明性和可解釋性不足等特性導致其涌現機理仍處于“黑箱”狀態。受此影響，人工智能可能帶來的技術幻覺、算法歧視等技術故障風險尚未得到有效解決，而這些風險在關鍵領域很可能誤導人類，引發決策失誤甚至戰略誤判。一旦人工智能系統發展出自我保護和自我發展的能力，甚至脫離人類控制，則有可能對人類生存安全構成威脅。構建包容、普惠的全球人工智能治理體系，有利于各利益攸關方秉持共同安全理念，形成具有廣泛共識的人工智能治理框架和標準規范，不斷提升人工智能技術的安全性、可靠性、可控性，確保人工智能始終處于人類控制之下。
第三，包容、普惠的全球人工智能治理體系有利于各方攜手應對人工智能大規模應用給經濟社會穩定帶來的系統性風險。即使不考慮濫用惡用和技術故障風險，人工智能技術變革的持續推進亦會對經濟社會產生一系列顛覆性影響，引發勞動力結構調整、市場壟斷、環境破壞、隱私侵犯等系統性風險，最終對全球政治、經濟、社會、文化等領域的安全穩定構成沖擊。構建包容、普惠的全球人工智能治理體系有利于各利益攸關方共同尋找解決方案，在充分發揮人工智能潛力為人類帶來更大福祉的同時，減輕人工智能大規模應用可能產生的負面影響。
全球人工智能治理的進展與不足
隨著人工智能逐漸上升成為攸關全人類命運的重要課題，2023年前后，以聯合國、歐盟、中國、美國、英國等國際行為體的相關政策和策略性行動為標志，各國政府和國際組織在人工智能全球治理領域的參與程度和戰略部署明顯提升，人工智能國際治理呈現從多方主體向多邊主體演化的特征。[8]但是目前看，各類治理機制都或多或少存在包容性和有效性不足的問題，全球性的人工智能治理框架尚未成型。
全球人工智能治理的最新進展。綜合來看，以聯合國為代表的國際組織、以人工智能安全峰會、七國集團（G7）和二十國集團（G20）為代表的多邊機制、以中美為首的人工智能大國、以微軟、谷歌等為代表的跨國企業等各類國際行為體都在不同程度上參與和推動了全球人工智能治理。[9]在此背景下，全球人工智能治理取得了一系列重要進展。
第一，以中國為代表的負責任的人工智能大國正在為全球人工智能治理貢獻積極力量。鑒于人工智能產業的發展依賴巨額且長期的資本投入，目前人工智能先進技術基本掌握在少數人工智能大國手中，這些國家可以成為推動構建包容、普惠全球人工智能治理體系建設的重要力量。其中，中國作為負責任的大國，始終堅持“深度參與全球科技治理，貢獻中國智慧，著力推動構建人類命運共同體”，[10]不斷努力以能力建設推動人工智能技術包容、普惠發展。2023年10月，習近平主席宣布中國提出的《全球人工智能治理倡議》，為人工智能全球治理這一重大時代課題發出中國的引領強音；2024年7月，聯合國大會協商一致通過中國倡導的加強人工智能能力建設國際合作決議；2024年9月，中國提出《人工智能能力建設普惠計劃》，圍繞各方尤其是全球南方期待的人工智能基礎設施、產業賦能、人才培養、數據建設、安全治理等領域合作提出了“五大愿景”，并明確中方將采取“十項行動”，[11]為全球人工智能治理作出了重要貢獻。
第二，聯合國及其專門機構正在人工智能全球治理中發揮主渠道作用。作為目前最具代表性和權威性的政府間國際組織，聯合國是全球范圍內唯一有能力協調不同區域性人工智能治理愿景的政府間平臺，有責任和義務在人工智能全球治理上發揮關鍵作用。[12]事實上，聯合國系統也高度重視人工智能全球治理議題，通過一系列實際行動推動構建以聯合國為核心的治理體系。例如，2023年7月，聯合國安理會首次舉行人工智能與安全問題高級別公開會議，呼吁成立類似國際原子能機構的國際人工智能監管機構；同年10月聯合國正式成立了由33國專家組成的高級別人工智能咨詢機構（High-Level Advisory Body on AI）；2024年9月，聯合國“未來峰會”在其通過的《未來契約》附件——《全球數字契約》中將“加強人工智能國際治理，造福人類”作為五個主要目標之一，提出“確認需要采取平衡、包容和基于風險的方法治理人工智能，讓所有國家特別是發展中國家得到充分和平等代表，并讓所有利益攸關方有意義地參與”的治理方案。與此同時，包括教科文組織、國際電信聯盟、世界衛生組織等在內的聯合國專門機構還通過制定倫理準則、技術標準以及案例分享等多種方式為全球人工智能治理提供支持。
第三，其他各類政府間多雙邊機制正圍繞人工智能全球治理議題展開積極對話。總的來看，政府間全球人工智能治理機制總體可以分為兩類：一類是在傳統的政府間國際治理框架內補充人工智能領域這一新興議題，另一類是針對人工智能相關問題建立的新的政府間對話與合作機制。目前，兩類治理機制呈現同步推進的特征。在傳統機制方面，G20、G7、金磚國家合作機制、共建“一帶一路”等政府間合作機制均將人工智能作為重要議題。例如，2024年，金磚國家成立了“金磚國家未來網絡研究院人工智能研究組”和“中國-金磚國家人工智能發展與合作中心”，提出“要充分發揮研究組作用，進一步拓展人工智能合作，加強信息交流和技術合作，共同做好風險防范，形成具有廣泛共識的人工智能治理框架和標準規范，不斷提升人工智能技術的安全性、可靠性、可控性、公平性”，不斷為全球人工智能治理注入更多發展中國家的力量。在新建機制方面，人工智能安全峰會、歐洲《人工智能與人權、民主和法治框架公約》等同樣在最近一年取得了較快進展。
第四，以人工智能企業、科學家共同體等為代表的全球社區正積極投身全球人工智能國際治理體系建設。這些全球人工智能治理的利益攸關方通過全球性的共識宣言、報告論文和實踐舉措，協力共建促進人工智能特別是生成式人工智能治理的框架、原則、標準和措施落地。例如，2024年5月，包括智譜AI、OpenAI、谷歌、Meta等在內的全球16家企業于第二屆人工智能安全峰會期間簽署了前沿人工智能安全承諾（Frontier AI Safety Commitments）；以約書亞·本吉奧、姚期智為代表組成的科學共同體則通過“人工智能安全國際對話”（IDAIS）機制推動人工智能安全治理的信息溝通，于2024年3月和9月分別達成了《人工智能安全國際對話北京共識》和《人工智能安全國際對話威尼斯共識》。
全球人工智能治理體系缺陷。當前全球人工智能治理機制或多或少存在包容性和有效性不足的問題，與構建真正包容、普惠的全球人工智能治理體系仍有較大差距。
一是包容性不足。正如聯合國《以人為本的人工智能治理》報告中描述的，目前大多數國家正在沒有發言權的情況下被迫承受人工智能帶來的風險，絕大多數國家在人工智能全球治理中的代表性和發言權嚴重不足。即使在聯合國框架下，聯合國秘書長設立的人工智能高級別咨詢機構中，39位專家中有24位來自高收入國家，占比達61.5%，若再加上來自中國、巴西、南非、印度等中高收入國家和新興經濟體的11位專家，總占比接近90%。絕大多數中低收入和低收入國家對聯合國框架下人工智能國際治理的參與極為有限。而其他多邊治理框架下，美英等國主導的全球人工智能安全峰會中的領導人會議僅對“受邀國”開放，形成的《首爾宣言》僅有G7國家、新加坡、澳大利亞、韓國和歐盟簽署，其推動的國際人工智能安全研究所網絡目前也僅有發達國家正式參與。美西方國家著力打造陣營化的“小圈子”、試圖掌控人工智能全球治理主導權的行為，導致其推動的多邊治理體系較之聯合國框架更缺乏代表性。
二是有效性不足。當前各類人工智能國際治理機制主要以倫理規范、價值準則、行為守則、自律承諾、政策指南、監管指引、技術標準等不同形式的“軟法”為主，既缺乏具有法律約束力的規則規范和國際條約，也未發展出足夠豐富且能夠滿足不同需求的治理工具，[13]治理的有效性、確定性和執行力不足。同時，既有的人工智能國際治理機制尚未實現有效協同，導致人工智能全球治理呈現議題分散、機制重合、中心缺位的碎片化局面。特別是部分霸權國家出于提升自身在人工智能議題上國際話語權的目的，采取意識形態先行的全球治理策略和國際合作方式，帶來更大的分裂，導致人工智能治理被轉化為關聯意識形態、文化理念和地緣政治的議題，[14]進一步弱化了人工智能國際治理的有效性。
構建包容、普惠的全球人工智能治理體系的難點與挑戰
現有國際政治經濟環境下，要構建包容、普惠的全球人工智能治理體系，在技術擴散機制、國際行為體行動與國際秩序格局等方面仍面臨較為明顯的挑戰。具體表現在以下幾個方面。
技術普惠擴散的愿景與技術集中壟斷的態勢矛盾。作為信息技術的最新發展，人工智能技術被廣泛視為新一代通用技術（General-Purposed Technology），其同蒸汽機、電力設施等前代通用技術一樣，具有促進生產力發展、經濟社會轉型和可持續發展的廣泛前景。[15]但從時間節點來判斷，當前人工智能技術仍處于大規模擴散前的早期關鍵時點，其賦能作用有待技術的進一步完善普及和應用落地釋放。值此節點，技術普惠擴散的愿景同其集中壟斷的現實態勢形成鮮明對立，成為構建包容、普惠全球人工智能治理體系的首要挑戰。
人工智能技術的普惠性擴散承載著社會平等、經濟可持續發展的美好愿景。其首先體現在降低信息獲取成本，優化公共資源配置。例如，在醫療領域，人工智能驅動的醫療服務可以為醫療資源緊張或匱乏區域提供較高質量的醫療診斷與治療方案。其次體現在降低技術門檻，提高生產效率。人工智能技術的普惠分發有助于縮小數字鴻溝，幫助更多發展中國家和欠發達地區融入全球化、信息化進程，并實現自身的跨越式發展。這一愿景的實現高度依賴人工智能技術的易得可及與開放共享的程度，只有在全球范圍內建立一個包容、平等、合作的技術生態，才能真正釋放人工智能賦能發展的潛力。
然而，同技術普惠的美好愿景相對立的是，當前全球范圍內人工智能發展日益呈現高度集中、規模壟斷的趨勢。這一趨勢受多重因素疊加的影響。其一是當前的技術路線傾向于助長技術壟斷。在“大數據-大算力-大模型”的規模定律（Scaling Law）下，擁有更多數據、更多算力資源的公司能夠訓練出參數量更大、性能更為優越的模型，并以此拉大同其他公司的技術差距。人工智能技術的發展呈現出數據規模巨大、算力資源集中、模型技術壁壘加高的壟斷模式。其二是閉源的商業模式可能會強化技術控制和市場格局的集中化。在高額開發成本壓力下，人工智能模型主要以閉源模式實現技術分發與利用。閉源模式下企業掌握核心技術的控制權，并通過計費授權訪問的生態綁定增強其市場資源的集中度和競爭壁壘。這一路徑不僅一定程度上限制了人工智能技術的廣泛分發和傳播，也對多方主體參與創新、推動技術可信落地產生了一定影響。[16]其三是超級企業壟斷技術供給的風險突出。技術發展的規模定律與閉源商業模式結合，進一步放大超級企業或超級平臺的壟斷效應。DeepSeek開源模型發布以前，先進模型主要以閉源方式發布，以OpenAI為代表的少數科技巨頭相較于高校、科研機構已取得顯著的優勢地位。[17]超級企業的技術優勢實質性轉化為技術性權力，影響著全球技術分發與標準規則制定。[18]私營壟斷的數字產品供給模式也引發公共需求與商業利益間持續緊張，無法滿足社會對普惠性技術供給的廣泛期待，更易加劇社會資源分配不均與全球數字鴻溝。
多元機制的協同努力與“脫鉤”對抗的撕裂行為矛盾。在技術包容普惠的愿景下，基于多邊機制協同努力達成人工智能的技術共享、規則共建和發展合作已成為國際社會倡導的主流方向，并在近兩年時間內取得顯著進展。然而在合作共建的國際主基調之外，卻出現少數國家加高技術壁壘和挑起地緣政治沖突的“離調”。這一撕裂行為正在消解國際社會的共建成果，侵蝕國際合作的信任基礎。
2024年以來，國際組織、國家行動體在推動包容、普惠人工智能發展方面采取了一系列實際舉措。其中最具標志性的是2024年7月1日聯合國大會協商一致通過中國倡導的加強人工智能能力建設國際合作的決議，提倡通過國際合作幫助發展中國家強化人工智能能力建設，彌合全球數字鴻溝，實現人工智能包容普惠發展。140多個成員國聯署，充分表明國際社會已就人工智能技術的包容和普惠發展達成共識。在此共識基礎上，中國發布《人工智能能力建設普惠計劃》，同贊比亞使團共同推動人工智能能力建設國際合作之友小組落地，基于金磚國家合作機制擴展中國同金磚國家的人工智能發展合作，同老撾共建人工智能創新合作中心[19]。作為負責任的人工智能大國，中國積極推動更多發展中國家在人工智能發展中平等受益、共謀發展、共享成果。
2025年2月，在巴黎舉行的人工智能行動峰會上，包括中國、法國、印度、歐盟在內的60個國家和國際組織共同簽署了《關于發展包容、可持續的人工智能造福人類與地球的聲明》，再次強調基于人工智能能力建設縮小數字鴻溝、促進發展中國家平等發展的必要性和緊迫性。但也要看到，即使在“開放而不筑墻、互通而不脫鉤”的共同訴求與呼吁下，個別國家“脫鉤”“筑墻”、破壞國際合作的對抗性行為也層出不窮。巴黎人工智能行動峰會上，美英拒絕聯署聲明為合作共建的未來蒙上陰影。特別是近年來，美國意圖壟斷其在人工智能領域的領先地位，持續構建排他性小圈子，從“小院高墻”到“大院高墻”，接連針對無人機系統、智能網聯汽車、芯片制造等關鍵領域采取出口管制措施，發布《人工智能擴散出口管制框架》，人為制造人工智能全球供應鏈的“三六九等”，實質是以單邊霸權規則固化技術等級，以地緣政治博弈裹挾普惠愿景。由此，在少數國家的對抗行為影響下，人工智能領域深化國際合作的進程受到明顯干擾。
平等有序的多極化趨勢與既有不平等的國際格局矛盾。多極化是世界變化和歷史發展的基本趨勢。[20]根本上說，當前包容、普惠的全球人工智能治理體系建設的難點與挑戰集中反映著既有不平等的國際格局向著多極化方向演變的結構性障礙。長期以來，國際格局呈現不平等發展的態勢，并集中表現在資源財富分配與權力分配上的不均衡。發達國家在經濟全球化進程中享受過度紅利，進一步拉大同發展中國家在經濟發展、利益分配上的差距。與此同時，多極化的力量也逐漸萌芽壯大，“全球南方”的群體性崛起，客觀上推動國際體系的實力對比朝著均衡化方向發展，并促使國際格局加快向多極化方向演變。《2025年慕尼黑安全報告》開篇指出，世界“多極化”已成為不可否認的事實。[21]但全球治理體系并未充分反映國際格局同力量對比的變化，西方發達國家仍妄圖壟斷國際事務話語權，限制發展中國家的充分發展。[22]
現階段，科學技術進步已構成國際秩序變遷的直接動力，人工智能技術作為關鍵變革技術，正在重塑全球經濟、社會與文化結構。然而，在既有不平等分配與治理格局下，人工智能技術引發的變革并不會均衡地惠及所有國家和地區。發達國家憑借其技術優勢和資源積累，繼續在人工智能領域占據主導地位，不僅影響了人工智能技術資源的全球分布格局，還可能進一步加劇既有的不平等。當前在人工智能領域已經可以觀察到一些征兆。其一是全球技術紅利分配與國際勞動分工上的不平等。在人工智能技術應用和發展過程中，發達國家通過高端技術研發和創新獲取巨額經濟利益，而發展中國家則因缺乏技術能力和基礎設施而被迫參與低附加值的工作。當前人工智能技術背后的“隱形勞動”（Invisible Labor）問題突出，例如，數據標注和內容審核等工作雖然是人工智能系統運作的基礎，但其勞動價值卻未能得到充分認可和合理回報，而大量基礎、低廉的數據標注、內容審核工作為“全球南方”國家外包完成。[23]其二是勞動力替代與就業市場沖擊。自動化和智能化的普及將給勞動密集型產業和崗位帶來嚴重沖擊，而這些產業目前多分布在“全球南方”國家。聯合國貿易和發展會議新發布的《2025年技術與創新報告》顯示，在現有趨勢下，人工智能發展將進一步加劇全球南方國家的不平等，并顯著沖擊其就業市場。[24]
中國參與和構建包容、普惠的全球人工智能治理體系的對策建議
2025年4月，習近平總書記在二十屆中央政治局第二十次集體學習時強調：“人工智能可以是造福人類的國際公共產品。要廣泛開展人工智能國際合作，幫助全球南方國家加強技術能力建設，為彌合全球智能鴻溝作出中國貢獻。推動各方加強發展戰略、治理規則、技術標準的對接協調，早日形成具有廣泛共識的全球治理框架和標準規范。”習近平總書記的重要論述為我們解決當前全球人工智能體系建設的難點和問題指明了方向。中國作為負責任的人工智能大國，有必要從理念倡導、議程設置、多邊合作、行動示范四個方面出發，進一步參與和推動包容、普惠的全球人工智能治理體系建設。
堅持以《全球人工智能治理倡議》引領治理合作。在理念倡導上，中國應繼續在《全球人工智能治理倡議》指導下，一是堅持人類命運共同體理念的基本立場，將人工智能國際治理視為合作而非競爭的領域，廣泛同發達國家與發展中國家開展合作。倡導“以人為本”“智能向善”的基本原則，為人工智能技術發展劃定價值基線。二是堅持發展與安全并重的理念，認識到人工智能治理并非只有面向風險的安全考慮，也需貼合各國人民的發展需求促進技術和產業創新。積極推動人工智能全球創新發展，并推動共享型全球治理模式，確保發展中國家也能在人工智能發展帶來經濟社會顯著收益的過程中分享紅利。
圍繞包容普惠推動全球發展議程設置。在議程設置上，中國應當發揮更加積極的作用。具體而言，一是圍繞“加快落實人工智能能力建設”設置議程。繼續圍繞《人工智能能力建設普惠計劃》的愿景目標和行動計劃，在中國搭建的各類國際合作平臺，如世界人工智能大會上，號召更多國家參與人工智能領域的南北合作、南南合作和三方合作。借助DeepSeek等開源模型所具有的低成本優勢，探索利用開源技術為非洲、拉美以及東南亞國家等新興經濟體提供人工智能應用的解決方案，加速人工智能普惠進程。二是圍繞“人工智能技術標準和基礎設施互聯互通”設置議程。積極參與和推動數據采集、算法評估、模型訓練等人工智能國際標準的制定，倡導制定能夠反映全球不同國家和地區利益和需求的相關標準，促進人工智能技術標準和基礎設施的互聯互通并提高互操作性。三是圍繞“人工智能賦能可持續發展”設置議程。將人工智能能力建設同聯合國可持續發展目標、2030可持續發展議程以及《未來契約》框架掛鉤，強調人工智能發展治理合作對于賦能綠色發展、應對氣候變化、保護生物多樣性的巨大潛力，借助已有國際議程設置擴大相關方面對人工智能發展議題的關注度與討論度。
打造多層次、立體化的多雙邊合作機制。在多雙邊合作上，建議中國圍繞人工智能議題打造多層次、立體化的多雙邊機制，充分發揮多方主體協同參與治理的優勢，共同推動技術的包容普惠發展。具體而言，一是繼續支持聯合國發揮主渠道作用。聯合國及其附屬機構在推動全球人工智能包容、普惠發展上發揮著不可替代的作用，在聯大通過的加強人工智能國際合作的決議，以及人工智能能力建設國際合作之友小組建立基礎上，充分依托聯合國相關議程和活動推動人工智能能力建設工作，促進聯合國層面對包容、普惠理念的理解和認可。二是用好共建“一帶一路”、金磚國家合作機制等多邊合作平臺。利用區域性的多邊合作機制，加強與人工智能后發國家在數據跨境流動、算力基礎設施互聯互通、科學研究和人才交流等方面的合作，推動“全球南方”人工智能能力建設。三是維護“中歐數字領域高層對話”“中法戰略對話”等雙邊對話平臺。在加強同人工智能優勢國家與地區溝通對話基礎上，探討共同合作推動人工智能包容普惠發展、能力建設的可行方案。四是重視多利益相關方在全球治理中的重要作用。在政府層面的合作交往之外，開辟更廣闊的民間合作渠道，充分調動和發揮科學界、產業界在知識分享、應用推廣等方面的作用。
穩步推動多主題、針對性的務實合作。在具體行動上，建議中國加強同人工智能后發國家的務實合作，針對發展中國家在技術能力、基礎設施、應用場景等方面的多樣化需求、針對性地開展合作。一是繼續推動人工智能能力建設行動。將人工智能能力建設作為中國對外援助的重要內容，協助發展中國家建設數據中心、云計算平臺、5G網絡等基礎設施，為相關國家的人工智能應用提供硬件支持。二是推動技術研發和產業應用合作。通過共建人工智能聯合研究中心、設立雙邊人工智能合作基金、支持中國企業、高校、科研機構建立海外分支機構等舉措，以“項目化”的方式推動中國與發展中國家在技術研發和產業應用領域的務實合作。特別是聚焦醫療衛生、智慧教育、智慧農業等發展中國家普遍關注的人工智能具體應用場景，結合各國實際國情，打造一批中國人工智能技術出海落地、改善社會民生、促進“智能向善”的最佳實踐項目。三是共同推進人才培養和公民人工智能素質教育。堅持“授人以漁”的理念，加強人工智能能力建設中短期教育培訓，鼓勵中國高校與發展中國家開展人工智能聯合辦學、培養博士生等活動，助力發展中國家培養人工智能研發與應用人才，推廣人工智能科普和專業知識。
（本文系國家科技創新2030重大項目“新一代人工智能風險防范與治理手段研究”的階段性成果，項目編號：2023ZD0121700；清華大學公共管理學院博士后王凈宇、宋雨鑫對本文亦有貢獻）
注釋
[1][14]薛瀾、趙靜：《人工智能國際治理：基于技術特性與議題屬性的分析》，《國際經濟評論》，2024年第3期。
[2]J. Manyika and M. Spence, "The Coming AI Economic Revolution," Foreign Affairs, 2023, 102 (2).
[3]《習近平在二十國集團領導人第十九次峰會第一階段會議關于“抗擊饑餓與貧困”議題的講話》，2024年11月18日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202411/content_6988029.htm。
[4]張宇燕、徐秀君：《倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經濟全球化》，《求是》，2025年第4期。
[5]《習近平在二十國集團領導人第十九次峰會第二階段會議關于“全球治理機構改革”議題的講話（全文）》，2024年11月18日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202411/content_6988048.htm。
[6]張倩雨：《技術權力、技術生命周期與大國的技術政策選擇》，《外交評論（外交學院學報）》，2022年第1期。
[7]V. Azizpour et al., "The Role of Artificial Intelligence in Achieving the Sustainable Development Goals," Nature Communications, 2020, 11(233).
[8][13]賈開、俞晗之、薛瀾：《人工智能全球治理新階段的特征、赤字與改革方向》，《國際論壇》，2024年第3期。
[9]薛瀾、王凈宇：《人工智能發展的前沿趨勢、治理挑戰與應對策略》，《行政管理改革》，2024年第8期。
[10]《習近平：在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話》，2018年5月28日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-05/28/content_5294322.htm。
[11]《人工智能能力建設普惠計劃》，2024年9月27日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202409/t20240927_11498463.shtml。
[12]閻德學：《全球人工智能治理：聯合國的角色》，《國際問題研究》，2024年第4期。
[15]N. Crafts, "Artificial Intelligence as a General-Purpose Technology: An Historical Perspective," Oxford Review of Economy Policy, 2021, 37(3).
[16]鄭曉龍、李家彤：《人工智能時代的開源與閉源技術模式探討》，《中國科學院院刊》，2025年第3期。
[17]N. Ahmed; M. Wahed and N. C. Thompson, "The Growing Influence of Industry in AI Research," Science, 2023, 379(6635).
[18]梅立潤：《技術置換權力：人工智能時代的國家治理權力結構變化》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第1期。
[19]龐革平：《中國—老撾人工智能創新合作中心簽約》，《人民日報》，2025年2月25日，第17版。
[20]寰宇平：《攜手推動平等有序的世界多極化》，《人民日報》，2024年3月26日，第3版。
[21]MSC, Munich Security Report 2025: Multipolarization, February 2025, p. 9.
[22]劉卿：《倡導平等有序的世界多極化：理論基礎與實踐路徑》，《國際問題研究》，2024年第2期。
[23]P. Tubaro et al., "The Digital Labour of Artificial Intelligence in Latin America: A Comparison of Argentina, Brazil, and Venezuela," Globalizations, 2025.
[24]United Nations Conference on Trade and Development, Technology and Innovation Report 2025: Inclusive Artificial Intelligence for Development, 2025.
Building an Inclusive and Universal Global Artificial Intelligence Governance System: Realistic Challenges and Countermeasure Proposals
Xue Lan Liang Zheng
Abstract: At present, artificial intelligence, as a strategic technology leading the current round of sci-tech revolution and industrial transformation, has the great potential to change the way of human production and life and even profoundly affect the world. The construction of an inclusive and universal global AI governance system is not only a matter of global equity, but will also have an important impact on global development and global security. However, existing global AI governance mechanisms are not inclusive and effective enough, and have not formed a global framework; in the construction of the governance system, the vision of technological universality and the concerted action of multilateral mechanisms are still interfered by the centralized monopoly of technology and the "decoupling" confrontation initiative, and the unequal established international pattern is fundamentally hindering the development of an inclusive and inclusive AI governance system, which is a major obstacle to the development of the world. The established international pattern is fundamentally hindering the shaping of an inclusive and inclusive global governance system. Under the leadership of the Global AI Governance Initiative, China needs to further promote the formation of an inclusive and inclusive global AI governance system from the four directions of conceptual advocacy, agenda-setting, multilateral cooperation, and action demonstration.
Keywords: artificial intelligence, Global AI Governance Initiative, international governance, international pattern
責 編∕桂 琰 美 編∕梁麗琛
