作者：普蓂喆（中國農業科學院農業經濟與發展研究所）；李登旺（中國社會科學院農村發展研究所）
我國耕地資源稀缺，隨著城鄉居民消費結構升級，糧食結構性矛盾突出，部分重要農產品供給不足，然而耕地“非農化”“非糧化”現象仍然存在。黨的二十屆三中全會提出“健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系”，強調在耕地利用上，優先保障直接關系生存安全、國家安全的基本農作物生產需要。保障耕地用于種植基本農作物是一項系統性工作，一端是糧食和重要農產品穩定安全供給，一端是耕地用途管控，具有較高復雜性。健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系不是另起爐灶，而是對現有政策的再聚焦、再整合、再優化。
再聚焦：從主要農作物到基本農作物
基本農作物是對過去主要農作物的再聚焦，體現了關系國家戰略安全、人民美好生活需要的重要農產品范圍從側重原料端大宗農產品到兼顧消費端食物的演化過程。
主要農作物對應過去的重要農產品概念，符合當時國家發展和戰略保障的需要。農作物和農產品在農業生產中是前后對應關系，前者是耕作對象，后者是最終產物。根據2001年原農業部發布施行的《主要農作物范圍規定》，主要農作物包括稻、小麥、玉米、棉花、大豆、油菜、馬鈴薯七類，各省（自治區、直轄市）可確定其他1至2種農作物為主要農作物。2015年修訂的種子法把范圍縮小到稻、小麥、玉米、棉花、大豆五類，且取消了地方確定主要農作物的權限。而重要農產品概念在2020年前指的是關系國計民生和國家安全的大宗農產品，側重基礎原料屬性。如2019年中央一號文件“實施重要農產品保障戰略”部分明確涉及的農產品有稻谷、小麥、玉米、棉花、油料、糖料、天然橡膠七類大宗農產品。可見，主要農作物是重要農產品向生產環節反推的結果，其概念直接對應了當時的重要農產品概念。
隨著居民食物消費更加多元，重要農產品的內涵逐漸向兼顧消費端食物擴展。如2020年中央一號文件中，除糧食外，還重點提及生豬、奶業、禽類、牛羊等。2023年、2024年中央農村工作會議均強調抓好糧食和重要農產品生產。因此，現階段的重要農產品概念實際上兼顧了多元化食物。
基本農作物對應了重要農產品內涵的演化，一方面更突出關乎人民生存、基礎性農產品的重要性，另一方面也支撐構建多元化食物供給的生產體系?；巨r作物是指為了滿足人們基本生產生活需要而大面積栽培的農作物。國家層面的基本農作物主要包括糧食、油料、棉花、糖料、蔬菜、飼草飼料等基礎性、戰略性農作物品種。從內容來看，基本農作物的品類增加了以往主要農作物中沒有的蔬菜、飼料飼草，凸顯這兩類作物在保障食物消費中的重要性。從政策執行角度來看，強調基本農作物也為后續落實構建多元化食物供給體系提供了抓手。
再整合：銜接好現有產業和土地政策
健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系要做好與現有政策的銜接，不僅有助于穩定政策框架和市場預期，而且有利于節約體系建設和管理成本。
銜接現有糧食和重要農產品產業發展目標。明確重要農產品保供目標是開展基本農作物生產及耕地種植用途管控的基礎。全國種植業、畜牧業、飼草產業等產業發展規劃已設定未來各類重要農產品的生產目標。應充分整合上述目標，形成糧食和重要農產品穩產保供目標體系。根據保供目標反推基本農作物品類及生產目標、耕地需求。
銜接現有糧食和重要農產品生產布局的各層次政策。分解基本農作物生產目標，開展耕地用途管控，應注意充分銜接現有全國性種植布局規劃。比如，銜接糧食生產功能區和重要農產品生產保護區、其他農產品產業發展規劃等生產布局政策；銜接糧改飼等全國性生產結構調整政策；銜接地方生產布局政策，如地方“菜籃子”市長負責制、特色農產品等關系本地居民基本生活和產業發展的布局規劃。
銜接耕地種植用途管控的相關制度。耕地種植用途管控制度需調整適應基本農作物的生產要求。根據自然資源部耕地認定標準，耕地可種植的農作物包括利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼草飼料等，以及零星間作種植的果樹、桑樹或其他樹木?；巨r作物的提出和執行可能突破現行耕地認定標準，需要充分銜接耕地標準制定、用途管控等政策。
再優化：在現有政策體系上創新優化
保障耕地用于種植基本農作物，應在以往主要農作物布局規劃、耕地種植用途管控等基礎上，進一步創新優化。
明確基本農作物名錄及其執行辦法?；巨r作物名錄制定工作已經啟動，建議名錄制定時應注重平急結合，既要堅持底線思維，著眼急時糧食和重要農產品穩產保供，確保在極端情況下能吃得飽、挺得過；又要平急有別，在平時把穩產保供與產量調控分開治理。執行辦法應明確在耕地利用上的優先序是凸顯該作物在確保安全上的重要性，不等于該種農作物的生產面積占比最大；明確名錄應根據需要動態調整，以及動態調整的條件、時間、程序等。
基本農作物布局要遵循自然和經濟規律。以往耕地用途管控在城市周邊、丘陵山區問題較多，主要原因是一些地方違背資源條件、經濟規律，因此，布局基本農作物要注意吸取以往的經驗教訓。在確保國家層面重點品種后，根據地方資源稟賦、氣候條件、種植制度、區位條件規劃區域性品種。城市周邊布局易腐易損耗品種，部分丘陵山區布局符合經濟規律的經濟作物，可以避免耕地撂荒。此外，要堅持底線思維，避免把時興作物、跟風品種劃入基本農作物。
整合健全耕地種植用途監測管理體系。整合現有耕地質量監測、土地利用現狀調查、農作物種植面積統計等數據資源，建立統一的耕地種植用途監測體系。建立耕地種植用途常態化填報機制和衛片監督機制，及時掌握耕地種植用途變化情況。強化監測結果的應用，利用監測數據加強對耕地“非農化”“非糧化”行為的執法監督，將監測結果作為調整農業產業結構、優化耕地利用布局的重要依據，為政府決策提供科學依據。
