摘 要:在國際格局發生深刻變化、涉國家爭端解決機制面臨重大改革契機、通過調解解決爭端在全球范圍引起重視的背景下，中國攜手多國共同創立國際調解院。這是落實中國特色大國外交、推動平等有序的世界多極化、為全球治理貢獻中國智慧的又一重大舉措。國際調解院的建立，有助于化解爭端，彌補現有國際爭端解決機制的不足，促進國際合作與和平發展，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展，促進世界多極化和國際關系民主化。
關鍵詞:國際調解院 國際爭端解決 全球治理
【中圖分類號】G02 【文獻標識碼】A
2025年5月30日，33個國家在中國香港正式簽署《國際調解院公約》，標志著一個嶄新的國際組織宣告成立。2023年底召開的中央外事工作會議首次提出，“倡導平等有序的世界多極化”。中國牽頭發起成立國際調解院，正是落實這一重要主張、推動國際社會走向良法善治、完善國際爭端解決機制的重大創新之舉。作為全球首個專門通過調解解決國際爭端的政府間法律組織，國際調解院著眼于以調解定分止爭，其成立不僅有力回應了各國求和平、促穩定、謀發展的共同關切，也填補了國際爭端解決機制在調解領域的制度空白，為完善全球治理提供重要的法治公共產品。
國際調解院成立的時代背景
全球治理迫切需要打破西方中心主義
當今世界正在經歷百年未有之大變局。經濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升，世界進入動蕩變革期。當前全球治理失靈的根源，在于西方中心思維下的全球治理模式存在固有缺陷。傳統全球治理體系脫胎于二戰后的國際治理框架，主要以西方國家的意識形態與治理經驗為基礎，并表現出對非西方治理模式的絕對排斥。近年來，國際格局變革的態勢明顯，一些非西方國家在內部治理方面績效突出，在參與全球治理過程中也更加活躍，相反西方國家則遭遇了內外部治理的重重困境，這種現象引起西方國家高度不安。全球治理涉及到不同治理主體間的有效協作，但是國家主體間協作卻遭遇到嚴重的意識形態壁壘。西方國家并未認識到對現有全球治理模式進行變革必要性，反而視之為對西方中心主義的嚴峻挑戰，進而對異己者采取各種遏制和打壓手段，這已嚴重阻礙了全球治理體系的有效運行。
面對愈演愈烈的全球性問題與挑戰，國際社會迫切需要從理念上超越西方中心主義，打破以西方國家為主導的治理模式，從制度供給層面進行創新，推動治理過程的民主化。因此，中國倡導建立國際調解院，不僅是出于國際爭端解決本身的需要，也是擴大發展中國家和新興市場國家全球話語權、推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展的必要之舉。
國際爭端解決機制亟待補充完善
現有國家間爭端解決機制如國際法院（ICJ），以及專門處理海洋爭端的國際海洋法法庭（ITLOS）和專門處理國家間貿易爭端的世界貿易組織爭端解決機制（WTO-DSB），近年來均暴露出諸多弊端，不能滿足有效化解國際爭端、維護正常國際秩序的現實需要，正處于改革或改革討論之中。國際法院自1946年成立以來，共受理國家間法律爭端約180余件，在實踐中發揮了重要作用，但也存在國家可選擇性接受管轄、程序效率低下、發展中國家代表性不足、西方中心主義等問題。由于權力不對稱，大國可通過政治經濟手段規避責任，如國際法院裁定美國支持尼加拉瓜反政府武裝違反國際法，但美國拒絕執行裁決。為改革國際法院，2022年“海牙國際司法改革倡議”提出執行機制改革方案，2023年“布倫特蘭報告”建議設立環境爭端專門法庭。國際海洋法法庭同樣存在歐美法官占比過高、規則解釋分歧、執行機制薄弱、新興領域空白等問題，亟待改革。爭端解決機制曾被視為世界貿易組織“皇冠上的明珠”，但由于美國阻擾上訴機構成員選任，自2019年12月以來一直處于癱瘓狀態，無法對貿易爭端作出最終裁決，且短期內難以恢復。截至2024年12月，世界貿易組織上訴機構有31起案件的上訴程序正在等待中，在任命新成員之前無法進一步推進。國際經貿領域的另一重要機制——解決外國投資者與東道國間投資爭端的國際投資仲裁機制，正遭受“合法性”危機，在裁決公正性和一致性、仲裁員選任和道德標準、平衡公私利益、糾錯機制等方面飽受詬病。目前，聯合國國際貿易法委員會第三工作組正在主持相關改革，但能否成功尚未可知。
以上這些司法或準司法方式的爭端解決機制，大多由西方國家主導建立，體現了西方法律文化中的 “access to justice”概念，強調“利用司法”或“接近正義”。[1]這既是其優勢所在，也是其問題根源。隨著時代發展，國際爭端日趨敏感、復雜，往往不能用簡單的“是非對錯”加以精確判斷，對抗式的法律解決越來越難以勝任這一任務，國際爭端解決的法律路徑需要“多元化”和“多樣性”。[2]國際調解院的創建構想，正是在這一背景下所提出，反映了從對抗轉向對話協商、從單一價值走向多樣文化、從嚴格程序走向靈活多變的時代理念，能夠為爭端解決敞開更加多樣化的大門，增加友好解決爭端的可能性。
通過調解解決爭端已在全球范圍引起重視
相比司法和仲裁，調解在許多方面具有獨特的優勢。調解不單純以合同、條約或法律為依據確定法律權利義務和責任，更會考慮當事方的文化背景、商業習慣和時間成本等法外利益。當事方更容易相互理解，在調解前后保持友好關系，其非對抗性有利于追求長遠利益。由于調解是自愿的，調解的結果也是可預測和接受的，不易出現對于司法和仲裁而言“老大難”的執行問題。調解還有成本較低、程序快捷、當事方掌控等一系列優勢。
除了本身的優勢，調解機制是否可行，還受到基礎背景和國際形勢的影響，當前正是建立國際調解院的良好時機。一方面，國際社會對于更具創新性和效率的爭端解決機制的需求不斷上升，對調解的重視和寄望前所未有。越來越多的爭端解決機構，包括巴黎國際商會仲裁院等仲裁機構，都開始制定調解規則和提供調解服務。另一方面，調解雖然具有獨特的優勢，但一直以來也面臨和解協議不具有法律約束力的執行難題。相比之下，國際仲裁裁決有《承認和執行外國仲裁裁決公約》以及《解決國家與他國國民投資爭端公約》提供執行保障，國際爭端當事方更愿意選擇仲裁，而不是缺乏終局性的調解。慶幸的是，歷經數年研究和討論，聯合國國際貿易法委員會于2018年出臺了《新加坡調解公約》，開始破解國際調解的約束力難題。目前，《新加坡調解公約》已有18個批準國和58個簽署國，表現出較高的受歡迎程度。另外，雖然以調解為主的爭端解決機制被倡導已久，但總體而言實踐較少，一個重要原因是國際社會欠缺官方權威性的國際調解組織或機構。國際調解院的成立，無疑極大地填補了這一制度空白。
國際調解院成立的全球意義
彌補現有國際爭端解決機制的不足
現有國際爭端解決機制，主要建立在英美普通法訴訟制度的基礎上。在西方的文化中，向來是非此即彼，贏家通吃，因此他們習慣于以法院裁決的方式，解決國際沖突。這種對抗式的爭端解決方式，往往耗時長久且成本高昂。如國際法院程序平均耗時3—5年，WTO爭端解決程序平均耗時1.5—3年，投資仲裁平均耗時3—4年。訴訟中涉及的律師費、仲裁員/法官費用、機構費用、專家證人費用等動輒數百至數千萬美元，有的甚至過億，這對于許多發展中國家以及中小企業而言是不小的負擔。
與西方的訴訟文化不同，中國傳統文化講究中庸之道，追求平衡與和諧，這在國際爭端解決中有極大的用武之地。新成立的國際調解院，是一個由各方共同協商建立的，以條約為基礎的政府間國際組織，致力于以和平友好的方式解決爭議、處理分歧，通過調解發展國家間友好關系與合作，體現了“和為貴”與互利共贏的東方古老智慧，也蘊含著以國際法為基礎的現代法治精神。根據《國際調解院公約》，調解院開展調解工作的基本原則是尊重主權和領土完整、平等、不干涉各國內政，確保爭議解決中的意思自治和方式的自由選擇，以善意和合作精神尋求友好解決國際爭議，確保公正、中立、公平的環境，充分發揮調解耗費時間和費用低、程序相對靈活等優勢，促進通過調解靈活高效地和平解決爭議。因此，國際調解院致力于以友好的方式化解爭議、處理分歧，為和平解決國際爭端提供新平臺，這在很大程度上彌補了現有爭端解決方式的不足，是對現有機構和爭端解決方式的有益補充。
促進全球治理結構更加合理
全球性問題層出不窮，越來越多有識之士開始反思全球治理失靈的結構與理念根源。當前的全球治理失靈，本質上源于西方中心的意識形態與思維模式。全球性問題危及人類的生存與發展，是超越意識形態的，相應的全球治理規則也應當圍繞解決問題來設置。近年來，新興市場國家和發展中國家致力于呼吁和推動更加有利于世界經濟可持續發展的新型國際關系，2008年國際金融危機更是加速了國際權力結構轉型，原有的等級化多邊主義架構發生變化。例如，就貸款、外國援助和外國直接投資而言，中國、印度、巴西、南非等金磚國家正在成為國際經濟中重要的行為體，出現了南方國家主導的多邊金融機構，如新開發銀行（NDB）和亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）。多極化時代正在真正到來，已成為世界經濟發展的一個基本趨勢。[3]促進國際合作與和平發展，推動全球治理結構更加合理，進而實現良法善治，促進世界和平發展，是世界大多數國家的共同愿望。為更好地解決全球性問題，積極應對當前的國際秩序變革，發起建立國際調解院，在現有機制以外開展國際爭端解決機制的創新，符合當前全球治理格局的演變態勢，有助于優化全球治理結構，助力全球化法治建設。
推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系
全球化的發展需要國際關系理論的創新，新的全球化理念需要妥善處理國家間關系，推動建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。在追求包容性發展的過程中，各國不僅需要確保本國發展的包容性，還應避免自身發展對他國造成不利影響。這意味著既要兼顧國內語境下的包容性增長，也要在全球化背景下推動包容性發展。為此，全球治理需重點關注不同國家歷史文化傳統、現實國情、發展道路的多樣性，注重不同發展水平國家之間的平衡，以確保國際治理體系能夠反映不同主體的利益和訴求，尊重各國根據自身國情選擇的發展模式，照顧“弱者”的利益，縮小不同國家之間的發展差距，從而公平合理地讓最大多數人共享世界發展成果。
與西方國家更傾向于以“零和博弈”的對抗性思維處理國際事務、強調自身利益優先的做法不同，中國始終秉持合作共贏的理念，主張以對話取代對抗、以共享取代獨占，充分尊重國際關系中各方的利益和價值訴求，致力于推動構建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。在世界百年未有之大變局背景下，中國發揮負責任大國的作用，以積極作為的姿態倡導建立國際調解院，為全世界提供更受歡迎的公共產品，對于維護多邊主義、構建新型國際關系有著十分重要的意義，體現了大國擔當。
國際調解院未來工作展望
堅持開放包容，吸引更多成員加入
倡導建立國際調解院，是完善我國外交總體布局，積極建設覆蓋全球的伙伴關系網絡，推動構建新型國際關系的重要舉措。從最初僅有10余個談判成員到簽署公約時的33個成員，國際調解院的成立過程很好地體現了中國提出的共商、共建、共享的全球治理理念。在《國際調解院公約》創始成員國基礎上，調解院可參考亞投行的經驗，以開放的心態盡可能團結更多志同道合的國家，共同參與到國際調解院的事業之中。盡管成員增加可能加劇調解院的管理協調難度，但是，更多國家的參與不僅意味著機構全球代表性的增強，也意味著更廣泛的利益覆蓋。例如，小島嶼國家的加入，可推動海洋環境、氣候變化等新興領域爭端的調解。受理案件的增加，特別是成功案例的積累，可以產生示范效應，彰顯調解院工作的有效性，進而獲得更高的國際認可度。為此，調解院可考慮引入“框架協議”模式，推動成員國預先簽署“同意調解”的通用條款。還可通過增設觀察員、采取更加靈活的會費機制、適當降低準入門檻、提供能力建設甚至專項基金支持，吸引更多國家尤其是發展中國家的參與。通過包容性機制設計，將更多國家納入“合作共贏”的爭端解決框架，逐步替代對抗性路徑，促進爭端解決理念的轉型。
堅持理念與制度創新，彰顯調解制度優勢
國際調解院要在全球爭端解決機制中脫穎而出，需要理念和制度創新。國際調解院是全球首個專司調解的政府間國際組織，注定將引領爭端解決的機制革命，應不斷探索各種制度創新，將共商、共建、共享的全球治理理念融入友好、靈活、經濟、便捷的調解理念之中，將調解的靈活性、合作性、文化包容性轉化為核心競爭力。具體而言，在現有國家間爭端、投資爭端、商事爭端三分基礎上，調解院可以考慮進一步采取分層調解機制，針對簡單爭端（如貿易小額糾紛）設置快速通道，簡化流程；針對復雜問題（如領土爭議）引入“技術專家組+多輪磋商”模式，展開深度調解。此外，調解院應充分注重規則的包容性和適應性。例如，在調解員來源方面，可考慮按地區、法系、宗教背景建立專家庫；在文化多樣性方面，應充分尊重不同法律傳統（如伊斯蘭法、非洲習慣法）；在工作語言方面，可考慮提供中文、英文以外的多語種工作文件；在科技賦能方面，可考慮開發支持多語言、加密通信的虛擬調解室，設立數字化調解平臺，降低跨國協調成本，通過區塊鏈技術確保調解證據及和解協議的不可篡改性。
加強與現有機制的銜接配合，堅持兼容并蓄
國際調解院的成立，不是對現有爭端解決機制的破壞或挑戰，而是要發揮各自所長，力求與現有的爭端解決機制形成互補。為此，國際調解院可加強與各類相關機構的銜接配合。在與其他國際爭端解決機構合作中，應堅持分工協作原則，強調調解優先和退出銜接，鼓勵爭端方在訴訟/仲裁前嘗試調解，若調解失敗，可無縫轉入仲裁或司法程序，且調解中已達成的共識可作為后續程序的參考。還可以與現有爭端解決機構建立共享法律專家、區域問題顧問等合作機制，提升調解的專業性。為避免機制重疊或沖突，可通過編撰《國際爭端解決指南》，建立“爭端解決路線圖”，明確調解、仲裁、訴訟的適用場景與轉換條件。在地區合作方面，可考慮與非盟、東盟等區域組織協作，通過區域調解中心分流案件，也可考慮在中國香港、新加坡等國際仲裁中心設立調解院分支機構，形成調解和仲裁的地理協同。在與各國國內司法機構合作方面，可考慮建立或強化和解協議在成員國的國內司法確認。在國內合作方面，可加強與貿促會、亞投行等機構或組織的協同，更好地服務中國企業“走出去”和共建“一帶一路”的實際需要。
【本文作者為武漢大學國際法研究所教授、國際法治研究院副院長；本文系教育部基地重大項目“ 我國海外經濟利益保護的法理探索與制度創新研究”（項目編號：22JJD820007）階段性成果】
注釋略
責編：周素麗／美編：石 玉