【摘要】全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)，由技術(shù)演進(jìn)和國(guó)家間博弈兩種力量驅(qū)動(dòng)。當(dāng)下，新一輪人工智能技術(shù)發(fā)展浪潮推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間快速進(jìn)入數(shù)字智能時(shí)代，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，大國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間和人工智能領(lǐng)域的前沿技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理聚焦網(wǎng)絡(luò)空間安全、數(shù)字治理和人工智能治理三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。在技術(shù)演進(jìn)與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義實(shí)現(xiàn)全局性提升，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為國(guó)家層面網(wǎng)絡(luò)空間治理的應(yīng)有之義；大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)聚焦人工智能等前沿科技領(lǐng)域，給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程帶來(lái)更大的不確定性，推動(dòng)其進(jìn)入多重競(jìng)爭(zhēng)和不同治理模式并存的多元發(fā)展階段。
【關(guān)鍵詞】全球網(wǎng)絡(luò)空間治理 人工智能治理 數(shù)字治理 數(shù)智時(shí)代
【中圖分類號(hào)】TP393.09/D820 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.006
【作者簡(jiǎn)介】郎平，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員，國(guó)家安全研究室主任。研究方向?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)外交、區(qū)域貿(mào)易和平，主要著作有《區(qū)域貿(mào)易制度和平效應(yīng)的路徑分析：發(fā)展中國(guó)家的視角》、《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理與博弈》、《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際秩序的形成機(jī)制》（論文）等。
引言
網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)新興且仍在快速發(fā)展的人造技術(shù)空間。根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）的定義，網(wǎng)絡(luò)空間是指“由以下所有或部分要素創(chuàng)建或組成的物理或非物理的領(lǐng)域，這些要素包括計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及其軟件支持、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、內(nèi)容數(shù)據(jù)、流量數(shù)據(jù)以及用戶”。[1]隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)快速創(chuàng)新應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延逐步擴(kuò)大，由最初“人類使用互聯(lián)網(wǎng)而形成的活動(dòng)空間”泛化為“人類使用信息和數(shù)字技術(shù)而形成的活動(dòng)空間”。由此而出現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)空間治理”概念也隨之拓展和泛化，換言之，當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)空間治理在內(nèi)涵和外延上已經(jīng)與21世紀(jì)初有了顯著不同。
從概念上看，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理包含兩個(gè)維度：一是國(guó)家層面的網(wǎng)絡(luò)空間治理，二是全球?qū)用娴木W(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理。前者是指各國(guó)政府通過(guò)制定法律法規(guī)、技術(shù)和行政等多種手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)各方利益，對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理的過(guò)程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間的安全和有序發(fā)展；后者則源于網(wǎng)絡(luò)空間議題的跨國(guó)界屬性，各國(guó)政府、私營(yíng)部門、技術(shù)社群等多利益相關(guān)方共同參與網(wǎng)絡(luò)空間治理與國(guó)際合作進(jìn)程，其目標(biāo)是確保國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通、有效運(yùn)轉(zhuǎn)以及全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全和可持續(xù)發(fā)展。這兩個(gè)維度的網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程相互作用、相互影響，共同構(gòu)成當(dāng)下全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的整體圖景。
數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)邏輯
從發(fā)展進(jìn)程看，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程受兩種力量推動(dòng)：技術(shù)演進(jìn)和國(guó)家間博弈。一方面，網(wǎng)絡(luò)空間作為一個(gè)人造的技術(shù)空間，正處于快速創(chuàng)新應(yīng)用之中的信息和數(shù)字技術(shù)始終是推動(dòng)其治理進(jìn)程不斷演進(jìn)的核心力量，從互聯(lián)網(wǎng)到大數(shù)據(jù)、云計(jì)算再到人工智能，技術(shù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵不斷拓展。然而，新興技術(shù)既可以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，也會(huì)引發(fā)新的安全風(fēng)險(xiǎn)和治理需求，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)據(jù)治理、平臺(tái)治理、算法治理、人工智能治理成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要議題，并且隨著未來(lái)技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用將產(chǎn)生更多新的治理議題。另一方面，即使在多利益相關(guān)方參與的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中，國(guó)家行為體仍然是塑造未來(lái)國(guó)際秩序的主導(dǎo)力量，而大國(guó)博弈則是影響全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程的關(guān)鍵變量。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)空間成為國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域，大國(guó)之間關(guān)于技術(shù)主導(dǎo)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)利益以及國(guó)家安全的戰(zhàn)略對(duì)抗和競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈。大國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作態(tài)勢(shì)將決定網(wǎng)絡(luò)空間能否從治理走向秩序以及形成何種秩序。上述兩種力量相互交織疊加，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理邁向數(shù)字智能時(shí)代。
觀察數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演變，仍然可將技術(shù)演進(jìn)和國(guó)家間博弈作為邏輯起點(diǎn)。從技術(shù)演進(jìn)的視角看，得益于算力、算法和數(shù)據(jù)處理能力的提升，以ChatGPT為代表的生成式人工智能技術(shù)取得突破性進(jìn)展并引領(lǐng)新一輪人工智能發(fā)展浪潮。人工智能體、空間計(jì)算、電子醫(yī)療、人工智能驅(qū)動(dòng)的物聯(lián)網(wǎng)、后量子加密等技術(shù)趨勢(shì)將會(huì)為各行各業(yè)帶來(lái)深刻變革。美國(guó)未來(lái)今日戰(zhàn)略集團(tuán)《2025前沿科技趨勢(shì)報(bào)告》指出，人工智能只是一場(chǎng)更大變革的一部分，其與先進(jìn)傳感器和生物技術(shù)在不斷發(fā)展的過(guò)程中悄然前行并逐漸融合，催生了能夠感知、學(xué)習(xí)、適應(yīng)和進(jìn)化的系統(tǒng)——“生命智能”；科技融合大勢(shì)已至，這些技術(shù)的相互作用和交叉將產(chǎn)生復(fù)合效應(yīng)，推動(dòng)世界進(jìn)入一個(gè)新的變革階段。[2]由此，網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)入人工智能引領(lǐng)的數(shù)智時(shí)代，數(shù)字技術(shù)在充分賦能各行各業(yè)的同時(shí)，也使得網(wǎng)絡(luò)空間的安全風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，治理赤字不斷加劇。
如果說(shuō)技術(shù)演進(jìn)是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理演進(jìn)的基礎(chǔ)邏輯，那么國(guó)家間博弈則是促使全球網(wǎng)絡(luò)空間由治理走向秩序，即網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定的直接推動(dòng)力。隨著網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)基礎(chǔ)逐漸由互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)的融合發(fā)展，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理——治理什么、在哪兒治理——被時(shí)代賦予了新的內(nèi)涵。如果以技術(shù)邏輯的不同發(fā)展階段為參照系，以國(guó)際規(guī)則制定為目標(biāo)的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理主要聚焦網(wǎng)絡(luò)空間安全、數(shù)字治理以及人工智能治理三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。[3]其中，網(wǎng)絡(luò)空間安全是“舊議題”，其最具權(quán)威性和代表性的進(jìn)程主要是在聯(lián)合國(guó)框架下推進(jìn)，而數(shù)字治理和人工智能治理是“新議題”，仍然處于規(guī)則提出和興起的早期階段，目前主要依托傳統(tǒng)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制和平臺(tái)。無(wú)論是舊議題還是新議題，都是構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序不可或缺的重要組成部分。
數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的重點(diǎn)領(lǐng)域
網(wǎng)絡(luò)空間安全。在網(wǎng)絡(luò)空間安全層面，國(guó)際規(guī)則的談判進(jìn)程主要在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和制定網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范兩個(gè)軌道上推進(jìn)。2024年12月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以一致同意的方式通過(guò)了具有法律約束力的《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》。該公約將于2025年在越南首都河內(nèi)舉辦簽署儀式，并將在第40個(gè)簽署國(guó)批準(zhǔn)后90天生效。其是網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域首個(gè)由聯(lián)合國(guó)主持制定的公約，不僅對(duì)強(qiáng)化國(guó)際合作、預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪具有重要意義，也對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法發(fā)展具有重要的指標(biāo)性意義。[4]相較于網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域的重要進(jìn)展，聯(lián)合國(guó)框架下的網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范談判進(jìn)程則逐漸進(jìn)入平臺(tái)期。自2004年聯(lián)合國(guó)大會(huì)成立第一個(gè)信息安全政府專家組（UNGGE）以來(lái)，至今六屆政府專家組（UNGGE）共達(dá)成四份共識(shí)報(bào)告，特別是2015年達(dá)成的11項(xiàng)“自愿的非約束性國(guó)家負(fù)責(zé)任行為規(guī)范、規(guī)則和原則”，被視為聯(lián)合國(guó)框架下該進(jìn)程取得的最大成果。其后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2018年成立信息安全開(kāi)放式工作組（OEWG），截至2024年12月，新一輪信息安全開(kāi)放式工作組已舉行九次實(shí)質(zhì)性會(huì)議，在建立信任和能力建設(shè)領(lǐng)域，決定構(gòu)建成員（國(guó)）間專門的溝通聯(lián)絡(luò)簿“聯(lián)絡(luò)點(diǎn)名錄”（PoC），并且建立“合作與能力建設(shè)全球門戶”來(lái)增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)韌性。隨著本屆信息安全開(kāi)放式工作組的授權(quán)將于2025年12月到期，聯(lián)合國(guó)將如何就網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題開(kāi)展“定期的機(jī)構(gòu)對(duì)話”尚未明確，新常設(shè)機(jī)制的設(shè)計(jì)仍有待觀察。
數(shù)字治理。在數(shù)字治理領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是當(dāng)下最受關(guān)注的兩個(gè)議題。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)深刻變化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐漸成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，而原有工業(yè)時(shí)代建立的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則已經(jīng)無(wú)法完全適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，構(gòu)建國(guó)際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則也因而被諸多國(guó)家和二十國(guó)集團(tuán)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、世界貿(mào)易組織等國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)提上日程。根據(jù)中國(guó)信息通信研究院的報(bào)告，在雙邊及區(qū)域?qū)用妫刂?023年，全球涵蓋數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則專章的自貿(mào)協(xié)定和數(shù)字經(jīng)貿(mào)專門協(xié)定總量已達(dá)125項(xiàng)，[5]其中較有影響力的協(xié)定包括《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）以及《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。2024年7月，世界貿(mào)易組織電子商務(wù)談判在歷經(jīng)5年的艱苦談判歷程后發(fā)布首個(gè)諸邊協(xié)定的穩(wěn)定案文，在促進(jìn)貿(mào)易便利化和提升企業(yè)和消費(fèi)者信任等方面取得重要進(jìn)展，也推動(dòng)國(guó)際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)入新的發(fā)展階段。相較之下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和計(jì)算設(shè)施本地化等數(shù)字自由化議題的態(tài)勢(shì)要復(fù)雜許多，由于這些議題更多關(guān)系所在國(guó)公民的個(gè)人隱私保護(hù)以及國(guó)家安全，一方面，各國(guó)在數(shù)據(jù)治理中平衡發(fā)展和安全的做法不盡相同，另一方面，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各異，各國(guó)的政策立場(chǎng)仍處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。如美國(guó)繼2023年在世貿(mào)組織談判中撤回其跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)后轉(zhuǎn)向加強(qiáng)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)管控，中國(guó)在2024年出臺(tái)《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，以更大力度促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。
人工智能治理。自2022年末生成式人工智能取得重大突破以來(lái)，人工智能治理迅速成為全球多邊治理機(jī)制和平臺(tái)中最受熱議的話題。2023年7月，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯在安理會(huì)就人工智能舉行的首場(chǎng)公開(kāi)辯論會(huì)上表示，聯(lián)合國(guó)是為人工智能制定全球標(biāo)準(zhǔn)與治理手段的“理想場(chǎng)所”，并歡迎會(huì)員國(guó)提出建立新的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)來(lái)治理人工智能。[6]2024年9月，在聯(lián)合國(guó)未來(lái)峰會(huì)上，約130位國(guó)家元首和政府首腦通過(guò)了《未來(lái)契約》及其附件《全球數(shù)字契約》和《子孫后代宣言》，將“加強(qiáng)人工智能國(guó)際治理，造福人類”視為五大目標(biāo)之一，提出人工智能治理需要采取平衡、包容和基于風(fēng)險(xiǎn)的方法，并承諾建立具體的實(shí)施機(jī)制。聯(lián)合國(guó)大會(huì)還相繼通過(guò)《加強(qiáng)人工智能能力建設(shè)國(guó)際合作》和《抓住安全、可靠和值得信賴的人工智能系統(tǒng)帶來(lái)的機(jī)遇，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展》等多項(xiàng)決議，呼吁各國(guó)加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對(duì)人工智能帶來(lái)的挑戰(zhàn)。2023年11月，英國(guó)舉辦首屆全球人工智能安全峰會(huì)，推動(dòng)簽署全球首份人工智能治理國(guó)際性聲明《布萊切利宣言》，并由此開(kāi)啟全球人工智能治理的“布萊切利進(jìn)程”——2024年首爾和2025年巴黎峰會(huì)。此外，二十國(guó)集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、七國(guó)集團(tuán)、金磚國(guó)家、世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)以及電氣電子工程師學(xué)會(huì)（IEEE）等國(guó)際組織及平臺(tái)紛紛聚焦人工智能治理，發(fā)表相關(guān)聲明或文件，提出負(fù)責(zé)任開(kāi)發(fā)人工智能以及加強(qiáng)國(guó)際合作的倡議。
數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的特點(diǎn)
在技術(shù)演進(jìn)與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數(shù)智時(shí)代網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延有了極大拓展，網(wǎng)絡(luò)空間治理的復(fù)雜性更甚以往。技術(shù)快速創(chuàng)新突破不僅催生出新的治理領(lǐng)域和治理議題，也會(huì)擴(kuò)大國(guó)家治理能力和治理需求之間的差距；從國(guó)家間博弈的視角看，世界多極化趨勢(shì)加速演進(jìn)，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序面臨重塑的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，科技競(jìng)爭(zhēng)特別是人工智能等前沿技術(shù)領(lǐng)域，成為數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在此背景下，數(shù)智時(shí)代的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理呈現(xiàn)如下新特點(diǎn)。
網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)基礎(chǔ)不斷擴(kuò)容，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義得到全局性提升。數(shù)智時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間的底層技術(shù)基礎(chǔ)由互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向人工智能引領(lǐng)的數(shù)字生態(tài)體系，互聯(lián)網(wǎng)作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)高速發(fā)展，而算力、算法和數(shù)據(jù)的發(fā)展又進(jìn)一步激發(fā)了人工智能技術(shù)的新發(fā)展浪潮，展現(xiàn)出賦能國(guó)家經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)等各行各業(yè)的強(qiáng)大潛力。[7]如亨利·基辛格在其著作《人工智能時(shí)代與人類未來(lái)》中所說(shuō)：“人工智能不是一個(gè)行業(yè)，更不是單一的產(chǎn)品。用戰(zhàn)略術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，它甚至不是一個(gè)‘領(lǐng)域’；它是科學(xué)研究、教育、制造、物流、運(yùn)輸、國(guó)防等眾多行業(yè)及人類生活各個(gè)方面的賦能者。縱觀歷史，人類并非沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)技術(shù)變革。然而，從根本上改變我們這個(gè)社會(huì)的社會(huì)架構(gòu)和政治架構(gòu)的技術(shù)卻屈指可數(shù)……但人工智能有望在人類體驗(yàn)的所有領(lǐng)域帶來(lái)變革。”[8]如果說(shuō)最初的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)于國(guó)家而言僅限于通信領(lǐng)域的變革，那么，隨著數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的推進(jìn)，其已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間。數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)關(guān)乎國(guó)家的科技、經(jīng)濟(jì)、軍事等綜合國(guó)力的全面提升。
然而，數(shù)智技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)也更加復(fù)雜多變，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、人工智能安全相互聯(lián)動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)交織共生，對(duì)國(guó)家安全的全局性和戰(zhàn)略性影響日益顯著。首先，網(wǎng)絡(luò)攻擊手段快速更新迭代，逐漸轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)加持下的勒索軟件、數(shù)據(jù)泄露、高級(jí)持續(xù)性威脅、漏洞和供應(yīng)鏈攻擊等，給國(guó)家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2025年3月，美國(guó)著名網(wǎng)絡(luò)安全公司賽門鐵克稱，隨著生成式人工智能代理的崛起，這類代理已經(jīng)能夠執(zhí)行主動(dòng)任務(wù)，如與網(wǎng)頁(yè)交互，這一能力的增強(qiáng)在給合法用戶帶來(lái)便利的同時(shí)，也可能賦予攻擊者更強(qiáng)的破壞能力。[9]其次，數(shù)據(jù)已成為新型生產(chǎn)要素和國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)安全同樣事關(guān)國(guó)家主權(quán)、發(fā)展和安全。近年來(lái)，數(shù)據(jù)泄漏事件頻發(fā)，竊取重要數(shù)據(jù)已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要目標(biāo)；數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)污染或“數(shù)據(jù)投毒”等問(wèn)題不僅會(huì)干擾和阻礙人工智能的發(fā)展，加劇人工智能的算法歧視或倫理風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性后果。據(jù)奇安信報(bào)告稱，2024年全球公開(kāi)報(bào)道的重大數(shù)據(jù)安全事件中，數(shù)據(jù)泄露事件170起，占比高達(dá)84.6%，共造成至少471.6億條數(shù)據(jù)泄露，較2023年的103.8億條增長(zhǎng)354.3%。[10]再者，作為一項(xiàng)通用使能技術(shù)，隨著人工智能技術(shù)向政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各領(lǐng)域的不斷滲透和擴(kuò)展，其所帶來(lái)的系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)將可能出現(xiàn)在技術(shù)應(yīng)用的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，而技術(shù)的智能性和不可解釋性還會(huì)加劇人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的倫理性風(fēng)險(xiǎn)，特別是一旦通用人工智能技術(shù)成為現(xiàn)實(shí)并被非法濫用，甚至可能危及人類的生存安全。
在國(guó)家層面，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的應(yīng)有之義。如同人類社會(huì)歷史上蒸汽機(jī)、電力等重大技術(shù)變革的出現(xiàn)和應(yīng)用一般，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為核心特征的信息革命正在深刻重塑全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，這一方面表現(xiàn)為社會(huì)生產(chǎn)率和生產(chǎn)力的全面提升，另一方面也表現(xiàn)為其能有效賦能安全風(fēng)險(xiǎn)的治理和監(jiān)管，通過(guò)社會(huì)治理范式的轉(zhuǎn)型推動(dòng)形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。在早期的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中，國(guó)家治理者需要處理好信息化和網(wǎng)絡(luò)安全之間的關(guān)系，即在推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)信息化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全能力，防范網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展和安全是網(wǎng)絡(luò)空間治理的“一體兩面”，可以同時(shí)推進(jìn)。數(shù)據(jù)治理議題則有所不同，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，只有有效流動(dòng)才能夠激活其價(jià)值。然而，數(shù)據(jù)具有“一體三性”的特質(zhì)，即同時(shí)事關(guān)企業(yè)創(chuàng)新、個(gè)人信息保護(hù)以及國(guó)家安全，而這三個(gè)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)之間存在內(nèi)在張力，不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益最大化，即如果完全釋放數(shù)據(jù)流動(dòng)的創(chuàng)新價(jià)值，將難以兼顧個(gè)人信息和國(guó)家機(jī)密的絕對(duì)安全，因而必須在發(fā)展和安全之間尋求平衡。人工智能治理亦是如此，作為一項(xiàng)全面賦能國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的技術(shù)，世界各國(guó)都希望抓住人工智能技術(shù)帶來(lái)的歷史機(jī)遇，既要推動(dòng)其盡可能快速創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)用，又要防范其帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，鑒于此，治理者必須處理好創(chuàng)新和監(jiān)管之間的關(guān)系。
網(wǎng)絡(luò)空間治理統(tǒng)籌發(fā)展和安全的內(nèi)在需求決定國(guó)家治理政策動(dòng)態(tài)調(diào)整的必然性，然而，由于國(guó)情不同、利益考量各異等因素，不同國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展和安全的表現(xiàn)也會(huì)有所不同。例如，美國(guó)作為國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的締造者和數(shù)字領(lǐng)域的“領(lǐng)頭羊”，之所以最初堅(jiān)持跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)，更多是意在幫助美國(guó)科技企業(yè)更便利地進(jìn)入全球市場(chǎng)并使數(shù)據(jù)流回美國(guó)，從而將美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性權(quán)力。2023年，美國(guó)商務(wù)部在世貿(mào)組織談判中宣布撤回其跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)管控，則是因跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)可能會(huì)為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供追趕的便利，反而將危及美國(guó)的安全。歐盟一貫重視公民隱私保護(hù)和規(guī)范性權(quán)力，此前憑借《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》引領(lǐng)了全球數(shù)據(jù)規(guī)則的制定，并且在2024年出臺(tái)全球首部全面監(jiān)管人工智能的法案——歐盟《人工智能法》。然而，面對(duì)全球人工智能技術(shù)發(fā)展的浪潮，2025年2月，在法國(guó)巴黎舉辦的全球人工智能行動(dòng)峰會(huì)上，歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席維爾庫(kù)寧表示已開(kāi)始著手簡(jiǎn)化人工智能監(jiān)管規(guī)則，以便為技術(shù)創(chuàng)新松綁。中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整也主要是遵循統(tǒng)籌發(fā)展和安全的邏輯，2024年3月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，該規(guī)定出臺(tái)的主要目的是在保障數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益和促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)之間尋求平衡，是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的新背景下，對(duì)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定作出調(diào)整。
大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)聚焦人工智能等前沿科技領(lǐng)域，給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理格局帶來(lái)更大不確定性。美國(guó)作為國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地以及網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”，將人工智能視為數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域。2025年1月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布啟動(dòng)一項(xiàng)名為“星際之門”（Stargate）的龐大人工智能（AI）基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，預(yù)計(jì)未來(lái)4年內(nèi)投資5000億美金，以鞏固美國(guó)在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。2025年1月，中國(guó)人工智能企業(yè)“深度求索”（DeepSeek）發(fā)布DeepSeek-R1模型。該大模型成本僅為同類型模型的二十分之一，性能卻與OpenAI頭部大模型相當(dāng)。這一成果引發(fā)美西方各界高度關(guān)注，部分觀點(diǎn)認(rèn)為DeepSeek的出現(xiàn)是美國(guó)人工智能的“斯普特尼克時(shí)刻”，中國(guó)正在成為開(kāi)源人工智能的全球領(lǐng)先者，并將重塑全球人工智能競(jìng)爭(zhēng)格局。在這場(chǎng)日益白熱化的全球競(jìng)賽中，歐盟也不甘落后。2025年2月巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)期間，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào)，“希望歐洲成為人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先大陸之一”，并官宣了歐盟版的“星際之門”——“InvestAI”計(jì)劃，為歐盟的人工智能發(fā)展籌集2000億歐元，計(jì)劃建設(shè)四個(gè)“人工智能超級(jí)工廠”。美國(guó)副總統(tǒng)萬(wàn)斯出席巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)并發(fā)表演講，他認(rèn)為人工智能不是一個(gè)抽象的政策問(wèn)題，而是一場(chǎng)高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)和地緣政治競(jìng)賽，是可以幫助美國(guó)獲得經(jīng)濟(jì)和地緣政治優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略資產(chǎn)。
當(dāng)今世界，以人工智能為核心的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)競(jìng)賽已經(jīng)開(kāi)啟，全球人工智能監(jiān)管可能會(huì)經(jīng)歷重大調(diào)整，并對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯下，適度放松人工智能領(lǐng)域監(jiān)管或?qū)⒊蔀槿蛉斯ぶ悄苤卫淼闹匾呦颉Ｃ绹?guó)特朗普政府已經(jīng)明確表示將引領(lǐng)人工智能創(chuàng)新，抵制該領(lǐng)域的過(guò)度監(jiān)管，保障言論自由，將人工智能驅(qū)動(dòng)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)作為政策的優(yōu)先目標(biāo)；盡管歐盟以全球人工智能治理為抓手，試圖獲取更大的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，但是在人工智能發(fā)展浪潮所蘊(yùn)含的巨大現(xiàn)實(shí)利益面前，創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)話題在巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)上被熱議，而安全治理議題則被邊緣化，歐盟《人工智能法》很可能加大對(duì)本土企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)力度，而繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)國(guó)外企業(yè)的監(jiān)管。其次，各國(guó)在人工智能國(guó)際規(guī)則制定議題上存在顯著的立場(chǎng)差異，將進(jìn)一步削弱全球人工智能治理的集體行動(dòng)力。作為網(wǎng)絡(luò)空間的“領(lǐng)頭羊”，美國(guó)的立場(chǎng)將在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生示范和溢出效應(yīng)。美國(guó)拜登政府的科技政策更強(qiáng)調(diào)兼顧技術(shù)創(chuàng)新與安全監(jiān)管之間的平衡，相較而言，特朗普政府基于人工智能驅(qū)動(dòng)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)邏輯則不希望全球人工智能治理束縛美國(guó)的“手腳”，美英拒絕簽署2025巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)宣言就是上述邏輯的體現(xiàn)。從國(guó)家間博弈的視角看，當(dāng)本已占據(jù)優(yōu)勢(shì)的一方轉(zhuǎn)向更加積極的競(jìng)爭(zhēng)策略，那么棋局中的其他行為體也必然會(huì)不斷強(qiáng)化自身的競(jìng)爭(zhēng)力，以確保實(shí)力差距不被進(jìn)一步拉大。再次，基于當(dāng)下科技融合發(fā)展的大勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、算力等各領(lǐng)域的發(fā)展相互聯(lián)動(dòng)，全球人工智能領(lǐng)域的監(jiān)管態(tài)勢(shì)將不可避免地?cái)U(kuò)散至網(wǎng)絡(luò)空間治理的其他領(lǐng)域，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)入多重競(jìng)爭(zhēng)和不同治理模式并存的多元發(fā)展階段。
結(jié)語(yǔ)
數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間既蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展機(jī)遇，也伴隨著諸多不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。從技術(shù)演進(jìn)的視角看，當(dāng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用滲透至國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，網(wǎng)絡(luò)空間的概念已經(jīng)基本等同于現(xiàn)實(shí)空間，而處于快速創(chuàng)新和發(fā)展之中的數(shù)字技術(shù)將會(huì)給國(guó)家諸多領(lǐng)域帶來(lái)全局性的重塑。如何在網(wǎng)絡(luò)空間治理中處理好發(fā)展和安全的關(guān)系成為考驗(yàn)國(guó)家治理能力的重要挑戰(zhàn)，也使得全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的內(nèi)涵處于不斷發(fā)展變化之中。從國(guó)家間博弈的視角看，地緣政治因素對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的滲透和影響正不斷強(qiáng)化，特別是當(dāng)人工智能技術(shù)成為影響全球權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位和社會(huì)轉(zhuǎn)型的決定性力量時(shí)，大國(guó)間不斷加劇的競(jìng)爭(zhēng)和博弈態(tài)勢(shì)將會(huì)給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)帶來(lái)更大的不確定性。如果說(shuō)全球治理本身是一種通過(guò)各方行為體平等協(xié)商進(jìn)行權(quán)責(zé)分配的集體行動(dòng)，那么數(shù)智時(shí)代在網(wǎng)絡(luò)空間治理形成全球?qū)用娴墓沧R(shí)將更加困難，但聚焦防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)和避免國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)失控的大國(guó)協(xié)調(diào)仍將發(fā)揮重要作用。
（本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程重大項(xiàng)目“人類命運(yùn)共同體的歷史文化根基研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2023YZD049）
注釋
[1]UN, "ITU Toolkit for Cybercrime Legislation," http://www.itu.int/cybersecurity.
[2]《未來(lái)今日戰(zhàn)略集團(tuán)：〈 2025 前沿科技趨勢(shì)千頁(yè)報(bào)告〉》，2025年3月12日，https://www.163.com/dy/article/JQFOPOVU051193U6.html。
[3]全球互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程最早源于技術(shù)層的治理，以互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）為代表的技術(shù)社群基于多利益相關(guān)方的治理模式，圍繞互聯(lián)網(wǎng)域名與IP地址分配形成了有序的治理框架，由于技術(shù)層面的互聯(lián)互通規(guī)則本質(zhì)上約束的并不是國(guó)家行為體，因而不在本文的討論范圍內(nèi)。
[4]葉偉、姜博謙：《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約開(kāi)啟網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則新篇章》，《中國(guó)信息安全》，2024年第8期。
[5]中國(guó)信通院：《全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則年度觀察報(bào)告（2024年）》，2024年9月，http://www.caict.ac.cn/english/research/whitepapers/202411/P020241129523268827657.pdf。
[6]《秘書(shū)長(zhǎng)：聯(lián)合國(guó)是為人工智能制定全球標(biāo)準(zhǔn)與治理手段的“理想場(chǎng)所”》，2023年7月18日，https://news.un.org/zh/story/2023/07/1119877。
[7]《美國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略（2023版）》，2023年5月15日，https://cn-sec.com/wp-content/uploads/2023/05/usasec2023.pdf。
[8]亨利·基辛格、埃里克·施密特、丹尼爾·胡滕洛赫爾：《人工智能時(shí)代與人類未來(lái)》，胡利平、風(fēng)君譯，北京：中信出版集團(tuán)，2023年，第15～16頁(yè)。
[9]Gintaras Radauskas, "Threat Hunters Successfully Use OpenAI's Operator for Phishing Attack," 13 March 2025, https://cybernews.com/news/openai-operator-phishing-experiment-symantec/.
[10]奇安信：《2024中國(guó)政企機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)研究報(bào)告》，2025年3月11日。
The Evolution and Characteristics of Global Cyberspace Governance
in the Digital Intelligence Era
Lang Ping
Abstract: The evolution of global cyberspace governance is driven by two forces: technological evolution and competition between countries. Currently, the new wave of AI technology development is pushing cyberspace to rapidly enter the digital intelligence era. The great changes unseen in a century in the world are accelerating their pace and major powers are intensifying their competition in the cutting-edge technologies of cyberspace and AI. Global cyberspace governance focuses on three key areas: cyberspace security, digital governance, and AI governance. Under the mixed logic of intertwined technological evolution and geopolitical competition, the strategic significance of the digital intelligence era's cyberspace for national economic development and security has been comprehensively enhanced. Coordinated development and security have become an inherent part of national-level cyberspace governance. The competition among major powers focuses on frontier technologies such as AI, bringing greater uncertainty to the process of global cyberspace governance and pushing it into a multi-level competition and coexistence of different governance models in a diversified development stage.
Keywords: global cyberspace governance, AI governance, digital governance, digital intelligence era
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕梁麗琛
