摘 要:我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，城市工作重心發(fā)生轉變。科技日益嵌入經濟、社會和文化等多領域，不斷沖擊傳統(tǒng)城市治理的體制機制，新技術加速新應用，疊加城市流動人口多、高層建筑密集、經濟產業(yè)集聚等特征，容易形成新的“風險綜合體”并暗藏安全隱患，給城市治理帶來新問題新挑戰(zhàn)。我們應深刻洞察形勢變化，以更加開闊的視野因時因勢應變，不斷創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，補齊城市韌性短板，應對新問題新挑戰(zhàn)，推動城市高效能治理。
關鍵詞:城市治理 風險防控 韌性城市 高效能治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
城市是經濟社會發(fā)展和人民生產生活的重要載體，也是現代文明和社會進步的重要標志，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。2025年7月，習近平總書記在中央城市工作會議上發(fā)表重要講話，明確“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市的內涵，部署包括著力優(yōu)化現代化城市體系在內的7項重點任務，科學回答做好新時代新征程城市工作的重大理論和實踐問題，[1]為我們走出一條中國特色城市現代化新路子提供根本遵循。
城市高效能治理的內在要求
中央城市工作會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。我們應深刻洞察形勢變化，以更加開闊的視野因時因勢應變，不斷創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，補齊城市韌性短板，應對新問題新挑戰(zhàn)，推動城市高效能治理。
城市治理要堅持以人民為中心。秉持人民城市人民建、人民城市為人民的發(fā)展理念，要深刻把握以人民為本、以人民為先和以人民為主的三重內涵，關注人民群眾的現實問題，摸清群眾需求底數，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為高品質城市建設的出發(fā)點和落腳點，保障人民群眾美好生活的客觀條件，提升人民群眾美好生活的主觀感受。
城市治理要堅持系統(tǒng)觀念。運用系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法將城市視為一個有機生命體，統(tǒng)籌城市發(fā)展戰(zhàn)略，謀劃創(chuàng)新城市、宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設。建立健全政府統(tǒng)籌協(xié)調、企業(yè)社會協(xié)同合作、指揮順暢、運行高效的城市治理體系，全面提升城市治理能力和發(fā)展動力，彰顯城市的活力、魅力和溫度，增強人民獲得感、幸福感、安全感。
城市治理要堅持因城分類施策。統(tǒng)籌推進不同能級城市協(xié)調發(fā)展，確保城市發(fā)展兼顧不同群體需求及承受能力，依據人口、產業(yè)等實際需要，差異化規(guī)劃城市建設，形成大中小城市融合發(fā)展的格局。利用好差異化的生態(tài)資源，整體提升城市功能，使城市更健康、更安全、更宜居。著眼于提高城市對人口和經濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。
城市高效能治理面臨的新問題新挑戰(zhàn)
當前，城市新風險具有整體涌現、復雜關聯、多重疊加、擴散放大與不確定性等特征，給城市治理帶來新挑戰(zhàn)。
數智治理存在短板弱項
數據壁壘仍待突破。《2024城市全域數字化轉型暨第十四屆智慧城市發(fā)展水平評估報告》顯示，全國參評的104個城市全域數字化轉型整體處于應用驅動階段，面臨數據融通、場景適配、制度保障等多重共性挑戰(zhàn)，包括數據流通基礎設施、數據孤島以及城市級平臺運營效率不高等問題。[2]各類政務信息化系統(tǒng)數量龐雜、融合程度和對接深度仍普遍不足，出于安全因素等考慮，政務數據與市場化平臺的實時交互仍存在短板。
技術應用場景單一。數字技術向民生領域深入已經成為必然趨勢，但當前城市大模型應用多集中于交通疏導、政務服務等基礎領域，對適老化服務、應急管理等復雜場景覆蓋不足。以用戶為中心的場景開發(fā)不足，圍繞企業(yè)和群眾“關鍵小事”的場景設計不全面。且更多考慮項目的可行性和建設的便利性，與市民高頻急難需求不完全契合，有的應用場景存在市民“有獲得無好感、有體驗無溫度”的情況。存在數字場景建設碎片化問題，以出門就醫(yī)為例，此需求涉及交通、醫(yī)院、就餐、住宿等多個環(huán)節(jié)，還缺乏“一條龍”“一站式”應用場景設計，用戶中心思維需繼續(xù)深化。
網絡攻擊及數據安全問題。中國信通院監(jiān)測顯示，物聯網安全問題頻發(fā)，物聯網設備成為重點被攻擊對象，安全事件占據80%以上。[3]人口數據間斷整合，存在真空點，人口數據庫的建設涉及對公民私人數據的采集和利用，大數據帶來便利的同時，也面臨公民隱私保護等實踐與法理問題。
人口變化帶來多重壓力
老齡化與少子化壓力。隨著城鎮(zhèn)化速度整體放緩，城市人口老齡化趨勢對城市養(yǎng)老服務等各類設施的布局優(yōu)化提出更高要求。少子化將導致城市幼兒托育、基礎教育等服務設施的供需關系發(fā)生變化，設施供應不足與低效閑置并存的結構性失衡問題值得關注。此外，到2035年中等收入群體數量預計在4億人的基礎上再翻一倍，[4]居民消費將轉向更多樣的精神文化消費，對城市文化體育設施和公共服務的水平提出新要求。
流動人口服務與管理有待完善。第七次全國人口普查數據表明，全國流動人口規(guī)模達3.76億，[5]跨省流動與省內流動數量龐大。然而，實現流動人口公共服務均等化任重道遠，同一城市內教育醫(yī)療等資源分配不均問題亟待解決，如外來務工人員子女入學、異地醫(yī)療結算覆蓋率。
源頭防控能力有待提升
近年來地方黨委、政府堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，將矛盾糾紛預防在源頭、化解在萌芽、解決在前端，群眾滿意度、參與度持續(xù)提升，黨群干群關系更加融洽，基層社會治理水平和服務群眾能力顯著提升。2019年以來，北京建立起以12345市民服務熱線為主渠道的“接訴即辦”機制，以及對市民訴求“快速響應、高效辦理、及時反饋、主動治理”的接訴即辦公共服務體系，以實現對市民和企業(yè)訴求的全周期閉環(huán)管理。[6]
與此同時，部分基層社會治理體制職責不清晰，基層黨組織功能不突出，政府職能邊界模糊，社會組織參與能力有待增強，群眾自治意識缺乏等問題，依然不同程度地存在。面對日益增多的社會矛盾觸點，應加強風險源頭防控，不斷提升基層預防與化解糾紛能力，讓基層成為疏導社會矛盾的“茬口”。
風險結構深刻調整
當前，城市風險結構已逐漸從傳統(tǒng)的治安風險，擴展至基礎設施更新方面的風險，如地下空間安全、超高層建筑消防、地下管網老化等復合風險。同時，城市逐漸實現治理精度迭代，物聯網感知設備、城市信息模型（CIM）平臺等數字基建投入呈指數級增長。此外，公民對基本公共服務均等化的訴求倒逼供給體系擴容，都不斷增加城市治理成本。
科技日益嵌入經濟、社會和文化等多領域，不斷沖擊傳統(tǒng)城市治理的體制機制，政府部門職責和責任邊界也面臨新挑戰(zhàn)和新要求。新技術加速新應用，疊加城市流動人口多、高層建筑密集、經濟產業(yè)集聚等特征，容易形成新的“風險綜合體”并暗藏安全隱患。極限運動體驗、水上沖浪、室內冰雪運動、空中滑翔等各種新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造出新的經濟增長點。“零工經濟”“數字經濟”“平臺經濟”導致勞動方式急劇變化，部分行業(yè)出現“短工化”趨勢，而基于成本考慮，用工方可能不愿投入足夠的資金開展安全培訓，使得相關領域安全事故預防面臨新挑戰(zhàn)。新興領域的事故處置難度較大，簡單依賴經驗積累形成的傳統(tǒng)處置預案和手段難以完全適應社會發(fā)展；同時，新風險與城市交通、能源、建筑等系統(tǒng)彼此交織，需警惕因處置不當衍生次生風險。如何通過治理體系結構性改革，將剛性成本轉化為發(fā)展效能，是城市治理面臨的關鍵問題。
城市高效能治理的實踐進路
城市的進步和發(fā)展離不開卓有成效的治理，不僅要推動基礎設施等硬件要素的迭代升級，更要探索治理工具等軟件元素的創(chuàng)新發(fā)展。[7]面對城市治理新風險新挑戰(zhàn)，有必要構建全域協(xié)同的數智化治理體系、拓展技術應用場景賦能“AI+民生”，創(chuàng)新人口服務管理機制，增強城市風險防控精準度，建好風險防控的權責體系、防控一體的全周期機制，全過程提升城市基礎設施系統(tǒng)韌性，推動城市高效能治理。
構建全域協(xié)同的數智化治理體系。其一，持續(xù)推動信息網絡基礎升級。鼓勵并支持教育、民政、規(guī)劃、衛(wèi)健等掌握重要人口數據的部門建成業(yè)務前置庫，夯實數據基礎；實現市（區(qū)）、街道、社區(qū)政務網絡全覆蓋，依托城市大腦，結合基礎庫、專題庫數據，持續(xù)開展數據融合治理。其二，推進數據立法與標準統(tǒng)一。制定數據分級分類標準，清理并規(guī)范各類政務服務數據，構建體系目錄，全面建設數據資源分級分類、內容按需共享的信息資源共享體系。其三，明確數據權屬與使用邊界，建立政府主導、企業(yè)參與的數據交易平臺。夯實數據要素市場化基礎，針對政府職能部門、數據基礎設施服務商、企業(yè)開展數據資源調查，強化數據資產管理。其四，加強數據供需對接機制，以應用為驅動，加強對國家、省、市政務數據的利用，在政務服務、便民利企等方面推動部門間數據共享應用與業(yè)務協(xié)同，實現數據資源共享發(fā)布和供需對接的關聯匹配。
拓展技術應用場景賦能“AI+民生”。持續(xù)推動技術向善，豐富拓展應用場景，一方面，探索人工智能（AI）技術與城市治理的深度融合。在企業(yè)服務方面，通過數字化監(jiān)管等項目助力產業(yè)高質量發(fā)展；在城市管理領域，結合城市大腦等多源數據，實現市容環(huán)境巡查和國土監(jiān)測；在公共安全層面，利用AI技術實現違規(guī)預警和安全監(jiān)控；在居民服務領域，通過搭建AI智慧項目，提升居民生活便利性。另一方面，聚焦AI賦能民生的重點場景。在城市試點“AI+社區(qū)治理”項目進程中，重點開發(fā)獨居老人健康監(jiān)測、兒童安全預警等系統(tǒng)，以實現獨居老人異常行為迅速識別、及時響應。推進政府引領數據共享框架建設，在確保數據安全的基礎上促進開放交流；通過引入區(qū)塊鏈技術提升數據交流的透明度和信任度，利用人工智能對大規(guī)模數據進行智能化分析處理，從而精準滿足社區(qū)居民的各項服務需求。同時，鼓勵居民、企業(yè)、社會組織等不同社會力量積極參與到社區(qū)“智治”中，形成上下協(xié)同、內外聯動的綜合治理體系。
創(chuàng)新人口服務管理機制。一是明確人口數據來源和標準。建立分層分級治理體系，明確各層級責任主體與各部門管理內容，推進公共數據資源、公共數據資產全量歸集，盤清數據資產，有序推動公共數據價值流通，推動更豐富的數據應用場景落地。二是建立動態(tài)資源調配模型。建立網格化縱橫聯動機制，促進人口數據動態(tài)更新；運用人口大數據預測學位、床位需求，在市域內試點“公共服務資源跨區(qū)調劑”機制。三是完善流動人口權益保障。以市區(qū)兩級互通機制，促進人口數據回流基層，建立基層所需高頻數據回流清單，并形成數據回流目錄，推動經城市大數據平臺統(tǒng)一整理分析后的城市人口數據向基層回流，實現城市人口數據治理從采集到使用統(tǒng)籌管理的閉環(huán)。四是完善重點人群生活服務。在產業(yè)園區(qū)、重點片區(qū)、軌道交通沿線、流動人口聚集區(qū)等人口重點導入區(qū)域加大供應租賃住房的建設力度，優(yōu)化多層次租賃住房供應結構，持續(xù)增加保障性租賃住房。通過共建共享的方式，多渠道增加特殊群體養(yǎng)護設施和床位，加強對特殊群體的關愛保障。
增強城市風險防控精準度。當前，城市風險防控正從“經驗驅動”轉向“數據驅動”，從“單點治理”轉向“系統(tǒng)治理”。應堅持規(guī)劃引領，科學計算人口承載力和資源承載力，合理進行資源配置，實現從被動應對到主動防控的范式革新。用數字技術提升城市風險預警和防控水平，繪制城市社會風險預警圖，對各類風險進行動態(tài)跟蹤和監(jiān)測，推動城市從“脆弱承壓”向“彈性適應”轉型。堅持問題導向，排除安全隱患，高質量開展城市更新，健全風險防控、同步維修、共同巡檢等機制，提升居民的生活質量和居住安全水平。新技術新業(yè)態(tài)帶來的風險具有潛在、即時突變等特點，傳統(tǒng)方法難以識別和感知，未來可運用AI與物理模型融合、邊緣計算與端側智能結合、數字孿生與元宇宙聯動，對城市復合風險演化作出判斷，更準確地定位風險區(qū)域并進行預警，進而實現災害預警的實時本地化處理。提高新技術新業(yè)態(tài)風險感知能力，精準識別風險領域和誘因，做到精準發(fā)現和快速定位、快速融合資源，實現“事前預防—事中處置—事后溯源”的全鏈條管理，不斷提高城市安全風險快速響應能力和綜合治理水平。
提升城市基礎設施系統(tǒng)韌性。韌性城市是指城市面臨災害和風險時，具備耐受、適應和快速恢復能力，是城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。基礎設施系統(tǒng)韌性是城市底板，完善公共安全設施建設，定期檢查應急避難場所、應急通道和消防設施，提升避難場地的承載力。將城市基礎設施改造與區(qū)域發(fā)展緊密結合，增強韌性項目的綜合經濟社會效益。完善“平急兩用”基礎設施建設，明確改造標準和功能定位，實現“一點多用”，充分利用城市資源，打造安全城市。完善人防設施建設，貫徹“以建為主”的原則，做到“應建必建、應建盡建”，保障人防設施符合人口規(guī)模比例。韌性建設一方面是“補短板”，彌補突發(fā)公共危機事件中暴露出的不足，增強城市抵御各類風險的能力；另一方面是“上水平”，提高常態(tài)化治理水平。對此，一是“適度超前”布局智能基礎設施，提高災害事故監(jiān)測感知能力。依托城市大腦，利用無人機、智能網聯汽車等智慧感知設備，逐步構建起全域覆蓋的災害事故監(jiān)測預警網絡。二是加強城市基礎設施系統(tǒng)的韌性管理，大力部署智能、分布式新型基礎設施，將韌性理念貫穿于城市規(guī)劃、設計、建設、管理和運維全過程。三是注重科技安全、社會安全與經濟安全的平衡與協(xié)調。合理規(guī)劃危化品、儲能站等布局，嚴格控制區(qū)域風險等級及風險容量，加快形成有效防控重大安全風險的空間格局和生產生活方式布局等。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授；本文系國家社科基金項目“數智驅動‘高效辦成一件事’的實現機制及優(yōu)化路徑研究”（項目編號：24BZZ075）階段性成果；武漢大學政治與公共管理學院博士研究生王舒寧對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：李 懿／美編：石 玉