摘 要:權力的運行，可以分為授權、用權和制權三個環節。授權是基礎，用權是關鍵，制權是保障，三者相對獨立而又內在統一。為實現權力運行的有機銜接閉環，防范新型腐敗和隱性腐敗，需要健全授權用權制權相統一的制度機制，確保權力自始至終在法治的軌道上運行。健全授權用權制權相統一的制度機制，應該以權力法定為基礎，清晰科學統一授權；以公開透明為抓手，促進用權程序公正；以監督制約為核心，強化制權實際效能。
關鍵詞:授權用權制權相統一 反腐敗 規范權力運行
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
2025年6月30日，習近平總書記在中央政治局第二十一次集體學習上指出：“反腐敗必須規范權力運行。要健全授權用權制權相統一、清晰透明可追溯的制度機制，注重查找權力運行漏洞、補齊制度短板。”[1]腐敗的本質是權力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權力配置不科學、使用不規范、監督不到位有關。[2]黨的十八大以來，我們黨高度重視制度建設，堅持以法治思維和法治方式規范權力，形成了一整套比較完善的反腐敗法規制度體系。當前，中國式現代化建設任務十分繁重，我們黨面臨的執政環境異常復雜，自我革命這根弦必須繃得更緊，新征程上的反腐敗斗爭，必須在鏟除腐敗滋生的土壤和條件上持續發力、縱深推進，進一步健全授權用權制權相統一的制度機制，把制度的籠子扎得更緊更牢。
準確把握授權用權制權相統一的科學內涵
權力是一個復雜多維的概念，在不同的學科中有著不同的內涵。在政治學和社會學領域，權力主要有三種類型，一是作為影響和改變他人意志的支配能力，二是作為一種帶有強制性的社會互動關系，三是作為塑造和規訓他人身體與思想的力量。[3]在法學領域，有人認為法律權力是法律主體改變法律地位的資格。[4]結合權力的各種理論學說，可以把權力定義為：個體或集體通過說服、教育、強制等方式，支配、影響他人行動或思想，變更資源或利益分配的能力，具有工具性、單向性、動態性和不對稱性。權力的運行，可以分為授權、用權和制權三個環節。
授權是指授予權力，旨在明確權力的來源、劃定權力的邊界。我國是人民民主專政國家，中國共產黨是執政黨，是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊，公權力都來自黨和人民的授予。對于不同的主體，分別授予立法權力、行政權力、監察權力、審判權力、檢察權力、軍事權力等不同的權力。授予權力的方式，主要是通過法律法規和文件制度明確各類主體的職權，“法無授權不可為”，是現代法治國家的基本原則之一。
用權是指使用權力，旨在規范權力的運行程序，防止權力的亂作為、不作為、慢作為和假作為。權力是一柄雙刃劍，使用得當可以造福國家和人民，使用不好則可能造成各種危害。為充分發揮權力的正面效果、降低權力的負面影響，最佳方式是依法用權，讓權力在法治的軌道上運行。這需要針對不同權力的特點設計不同的運行程序，如行政機關進行重大決策遵循決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定和決策公布等程序，法院行使審判權力遵循審判獨立、中立、回避、公開、辯論、裁決等訴訟程序。
制權是指控制權力，旨在制約、監督、防范權力的不當使用。英國歷史學家阿克頓曾指出：“所有的權力都有腐敗的傾向，絕對的權力絕對導致腐敗。”[5]為避免權力的這一傾向，最有效的方法是建立對權力的制約和監督機制，在制度上實現“不能腐”。制約和監督，是權力主體之間的兩種控制關系。制約關系是雙向的，是權力主體之間相互約束牽制的關系，具有制約關系的權力主體共同參與到特定權力過程之中；監督關系是非對稱性的，監督者通常不直接參與被監督者的權力行使過程，只能對權力過程進行中止或事后追究。
授權、用權和制權，是相對獨立又內在統一的關系。授權是權力運行的基礎，解決權力“從哪來、有哪些”的問題；用權是權力運行的關鍵，解決權力“怎么用”的問題；制權是權力運行的保障，解決權力“到哪去”的問題。所以，授權、用權和制權各自有不同的功能、相互獨立。實踐中，授權、用權和制權的主體也相對獨立。例如，決策機關往往是授權主體，執行機關是用權主體，監察機關是制權主體。同時，授權、用權和制權在根本上是內在統一的，三者都屬于權力運行鏈條上不可或缺的組成部分，相互影響、相互作用。權力來源是統一的，公權力最終來源于黨和人民的授予。三者都需要法治化的制度機制，實現制度化、規范化、常態化和長效化。授權用權制權相統一的制度機制，就是基于三者內在統一的本質屬性，整合授權、用權和制權三大環節，確保權力自始至終在法治的軌道上運行。
深刻認識健全授權用權制權相統一的制度機制的實踐必然性
黨和國家已經形成授權用權制權相統一的制度機制，由于新形勢下反腐敗斗爭的發展要求和權力運行的內在特性，為深入推進國家治理體系和治理能力現代化，需要不斷健全授權用權制權相統一的制度機制，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。
實現權力運行的有機銜接閉環
權力的運行是一個完整的鏈條，授權、用權、制權缺一不可，三者共同構成權力的“生命周期”閉環。如果沒有授權，用權就會失去依據；如果沒有規范用權，制權就會無的放矢；如果缺乏有效制權，授權和用權就會失控。授權和用權之間是一種線性的銜接遞進關系，制權雖然排在權力運行鏈條的最后，但與前兩者之間是一種辯證統一關系：先有授權和用權，然后才有制權，制權是為了揚棄授權和用權中消極的、不利的一面，促進授權和用權中積極的、有利的另一面。理想的權力運行鏈條，應該是“授權清晰明確、用權透明規范、制權有力有效”的良性閉環。
在實踐中，由于權力的彌散性、動態性、多樣性、不對稱性等特點，授權、用權、制權的功能影響有所區別。作為權力運行的基礎和源頭，授權的功能影響最大：授權如果不清晰不科學，可能會為權力的濫用埋下伏筆、種下惡因。作為權力運行的關鍵環節和“實操”階段，用權一直最受關注。由于權力的使用方式多種多樣、使用場景紛繁復雜、作用對象特點不一，用權靈活多變、容易“異化”，脫離授權的目標宗旨。制權的獨立性較強，實踐中可能與授權、用權脫節。另外，制權在一定程度上可能會影響授權和用權的高效運行。鑒于授權、用權、制權之間可能會存在一些脫節和矛盾，就更有必要健全授權用權制權相統一的制度機制，讓權力的運行更為順暢，形成有機的銜接閉環，更好地服務于黨、國家和人民的利益。
防范新型腐敗和隱性腐敗
經過新時代以來堅持不懈的強力反腐，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但形勢依然嚴峻復雜。腐敗的手段越發隱形變異、翻新升級：濫用權力的方式，從原來的“利用職權為他人直接辦事”，演變為“隱藏于幕后”“借助職務影響力”間接為他人謀利；接受利益輸送的方式，由“在職時辦事收財”等，演變為“在職時辦事離職后收財”“以市場化和民事化的手段變相斂財”等，腐敗形式和手段更加具有偽裝性、欺騙性、迷惑性。[6]相較于傳統腐敗，新型腐敗和隱性腐敗危害更大、影響更深、破壞更強。
新型腐敗和隱性腐敗之所以發生，一方面是由于個人原因，如腐敗分子喪失理想信念，權力觀嚴重扭曲，變得更加“狡猾小心”；另一方面，與授權過于集中、用權不夠規范、制權力度不足等原因也有一定關系，使得腐敗有機可乘。授權過于集中，可能會使一些領導干部唯我獨尊、為所欲為，容易成為拉攏、圍獵、腐蝕的對象。用權不夠規范，使得權力尋租、暗箱操作的空間較大。制權力度不足，會助長一些領導干部的特權意識和僥幸心理，進而變換花樣、鋌而走險。腐敗是多種因素交互作用的結果，反腐敗斗爭也應該一體推進、系統開展。健全授權用權制權相統一的制度機制，杜絕權力設租尋租，是打贏反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰、總體戰的必然要求。
以系統思維不斷健全授權用權制權相統一的制度機制
健全授權用權制權相統一的制度機制，是一個龐大的系統工程，需要統籌兼顧、把握重點、整體謀劃。授權、用權、制權是該制度機制的三大組成環節，“相統一”是指授權、用權、制權相互之間的統一，因此，可以從授權、用權、制權著手，以系統思維不斷健全授權用權制權相統一的制度機制。
以權力法定為基礎，清晰科學統一授權
習近平總書記指出：“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。”[7]法規制度，既包括國家法律法規制度，也包括黨內法規制度。沒有法規制度依據的公權力，都是非法權力。應該深入貫徹權力法定原則，在法律法規的基礎上梳理各級各類公權力機構的職責，編制權力清單目錄，讓權力內容更為清晰，建立權力運行可查詢的反饋機制。同時，應當重視黨內法規制度，明確界定各級黨組織的職責權力。
授權應該與用權相統一，在編制權力清單的同時，對權力的使用方式、運行程序作出明確、具體、清晰、嚴密的設定，為用權奠定良好的基礎。授權應該與制權相統一。制權有兩種方式：權力制約和權力監督。制約的特點在于分解權力，各權力主體同步運行、相互約束牽制、防止任何一方濫用權力；監督的特點是事后性，被監督者可以擁有完整事權，但是要接受監督者的檢查和問責。授權與權力制約的統一，體現為分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗等，把集中于一個人的權力分解為多人行使，把重點崗位的權力分解到多個崗位，把集中于某一層級的權力分解到多個層級。[8]授權與權力監督的統一，體現為權責對等原則，授權條款或清單應匹配相應的責任條款或清單，有權必有責、有多大的權力就應有多大的責任，相關主體通過問責追責的方式監督權力。
以公開透明為抓手，促進用權程序公正
用權最為靈活多變，也相對最容易脫離授權的初心使命，逃避制權的制約監督。為健全用權與授權、制權相統一的制度機制，應該注重完善用權的公開機制。陽光是最好的防腐劑，用權的公開透明，既便于檢驗授權是否科學明確，也利于針對權力的監督制約。不同權力有不同的使用方式，公開的內容也不盡相同。應該針對不同權力的使用特點，分別確定各領域的公開事項。對于立法權力，公開原則應在立法的起草、審議、通過和法律公布的全過程中得到體現。[9]對于行政權力，涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，都應當主動公開。對于審判權力，立案信息、審判流程、庭審活動、司法聽證、裁判文書、執行信息都應實現充分公開。
用權公開包括結果公開和過程公開。過程公開可以倒逼程序公正，使得權力的使用更透明清晰、更便于監督，只有公正的程序才能巋然不動、屹立于世。同時，程序公正能夠最大程度地實現結果公正，最終實現全面的、整體的公正。應重點健全用權的程序機制，除了過程公開以外，還應基于參與、中立、理性、效率等價值理念塑造程序機制。參與價值要求受權力影響的人充分參與權力的使用過程，其人格尊嚴和自主意志得到尊重。中立價值指，面對有利害沖突的各方，行使裁決權力的人應該處于中立地位。理性價值要求權力主體“以事實為根據、以法律為準繩”，以理性的方式得出結果、說服受眾。效率價值要求程序應該在不影響公正的前提下及時進行和結束，遲到的正義也是不正義。程序公正適用于所有類型的權力，即使是緊急狀態下的自由裁量權也不例外。[10]公開機制和程序公正機制，可以讓暗箱操作和權力任性寸步難行。用權程序應該充分利用大數據、云計算、人工智能等信息技術手段，完善權力運行過程的記錄、留痕、歸檔、儲存機制，建立起權力運行可追溯的反饋機制。
以監督制約為核心，強化制權實際效能
作為制權的兩種方式，監督和制約分別有著不同的適用場景。監督的適用場景最為廣泛而全面，可以適用于一切公權力。監督的方式類型也最為多樣，包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等等。制權與授權、用權相統一的關鍵，在于監督如何與授權、用權有機銜接。對于授權而言，權力延伸到哪里，監督就應跟進到哪里，權力越大、監督力量就越強、監督網絡就越密。對于用權而言，監督需要靈活調整，既保障權力得到充分行使、發揮治理效能，又保證權力在合法合規的軌道上有效運行。例如，在應急管理領域，緊急權力的充分行使是很有必要的，對此可以通過設置“日落條款”（自動失效條款）等方式靈活監督。制約主要適用于集體行動場景，如集體決策、監察、司法等等，需要根據民主集中制原則，合理設置權力之間的制約方案。
制權與授權、用權相統一，不意味著平均用力，而是要針對不同主體、不同領域、不同時期、不同地域有所側重。對于領導干部這一“關鍵少數”，特別是“一把手”，尤其要加強監督。對各級“一把手”來說，自上而下的監督最有效，這不意味著其他監督方式就不重要，同級監督也需要加強。習近平總書記指出：“破解同級監督難題，關鍵在黨委常委會。”[11]對于權力集中、資金密集、資源富集領域，應該織密強化立體式、全方位監督網絡，推動完善審計、巡視、紀檢、司法等聯動監督機制。對于普遍發生、長期存在的“老大難”問題或突出問題，如行業性、系統性、地域性腐敗和“蠅貪蟻腐”問題，可以集中各種監督力量在特定時期內專項整治，以超常規舉措推動解決這些特殊問題。值得注意的是，制權不應打消授權和用權的能動性創新性，對于干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤等，應當適用容錯糾錯機制，以鼓勵干部運用權力大膽創新、擔當作為。制權的最終目的是確保權力服務于公共利益，貫徹以人民為中心的發展思想，維護黨、國家和人民的利益。
【本文作者為中國人民大學紀檢監察學院教授、當代政黨研究平臺研究員；本文系中國人民大學研究生教育教學改革重點項目“紀檢監察學科研究生課程體系與課堂教學模式探索”（項目編號：2024A003）研究成果】
注釋略
責編：董惠敏／美編：石 玉