摘 要:當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市空間結構優化進入存量提質增效階段，亟須推動專業力量下沉，激活多方參與，將城市空間治理“最后一公里”變為“最美一公里”，探索具有中國特色的參與式城市規劃新路徑。通過制度創新構建專業力量服務基層的常態化機制，以精準需求響應、切實權利保障、長效能力培育彰顯人民性，以縱貫橫聯協同、全周期服務提升治理效能，破解“大城市病”治理難題，實現從技術革新到治理現代化轉型。
關鍵詞:人民城市 基層治理現代化 新型城鎮化 空間治理 社區規劃
【中圖分類號】D630.1 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”[1]當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。在這一階段，城市工作的核心轉向以人為本、全面提升發展質量，應通過空間要素高效配置與功能體系統籌優化，化解“大城市病”，推進城市高質量發展。[2]
面對城鎮化轉型期城市基層空間治理的復雜挑戰，亟須通過推動專業力量下沉、調動多方主體參與，將城市空間治理的“最后一公里”轉化為“最美一公里”，走出一條具有中國特色的參與式城市規劃新路徑。構建基層治理支持體系，以空間治理為載體，以多方協同共治為手段，將中國式現代化的制度優勢轉化為可感可及的民生溫度，使空間變革承載可持續的社會活力，在治理轉型中生動詮釋“秩序與活力共生”的東方治理智慧，為全球城市治理貢獻中國方案。
城市基層空間治理面臨的挑戰
2025年7月召開的中央城市工作會議提出，“大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效”，并將優化城市空間結構作為建設宜居城市的任務之一。[3]當前，在新型城鎮化發展進程中，我國城市空間治理面臨需求深刻變化、制度供給不足與規劃實施斷層等難題。
需求深刻變化。隨著我國經濟社會快速發展、市民需求結構深刻變化，傳統城市治理模式面臨多重挑戰。一方面，經濟發展水平的大幅提升疊加人口高流動，使得市民對環境品質、服務精細化和家園認同感的需求顯著提升，但傳統“精英藍圖式規劃”難以匹配多樣化、個性化的民生訴求。例如，老舊小區改造中，有限空間需兼顧老年助餐、青年健身、兒童活動等各類需求，標準化設計不僅難以精準響應，還可能導致資源錯配，影響居民獲得感。另一方面，存量更新面對著產權格局碎片化、權益主體多樣化、歷史遺留問題交織等挑戰，這些挑戰推高協商成本與決策周期。政府單方投入難以為繼，易引發“短期煥新—長期失管”循環，市場與社會力量參與渠道不暢、專業人才斷層和政策工具缺失，導致更新內生動力不足，形成“高成本協商—低效能運維—弱可持續性”的治理難題。
制度供給不足。當前，城市規劃建設領域的制度設計與發展需求之間存在一定差距，主要體現在工程化導向與全周期服務銜接不足、公眾參與有待深入等方面。在工程化導向方面，基層規劃建設存在“重工程建設、輕長效治理”的傾向，精細化設計支持和長期陪伴式服務相對欠缺，需要構建覆蓋“策劃—規劃—建設—運營—維護”全周期的制度框架，通過專項資金保障、在地化技術服務機制等政策創新，來解決“建管斷鏈”問題。在公眾參與方面，現有機制在程序合規方面尚有提升空間，實踐中存在失效現象，程序運作不夠完善，介入時機偏后置，制度實施效果有待加強，影響公眾參與治理的效果。
規劃實施斷層。“市—區—街道”行政體系在部分基層地區呈現出“責任下沉—權限上收”的狀況，空間治理領域“規劃—實施”存在一定的縱向斷層。上位規劃的技術剛性，在適配基層動態需求方面存在提升空間，資源配置有時會成為部門“條塊分割”與屬地“責任兜底”的沖突點，對政策落地的“最后一公里”造成一定阻礙?，F有的規劃理論難以有效應對復雜的治理實踐，需要構建“黨建引領—技術賦能—社會協同”的社區規劃路徑，探索具有中國特色的現代化空間生產模式。
專業力量賦能城市基層空間治理的創新實踐
面對基層空間治理挑戰，我國多個城市自2010年代中后期起結合自身特點推出一系列創新舉措，通過規范引導專業團隊扎根基層，提供持續陪伴式服務，探索形成多層次、差異化的基層空間治理支持體系。根據職責定位與介入形式差異，主要呈現為規劃統籌型、社區協動型、項目介入型、事件參與型四類。各類型通過精準的角色定位與功能側重，共同推動城市基層空間治理效能提升。
規劃統籌型。聚焦區縣、街鎮層級，對接上位規劃與地方實施，履行技術審查、實施推進與監督評估，其典型例子有北京的責任規劃師、廣州的總規劃師、深圳的總建筑師等。規劃統籌型基層治理專業力量，要求從業者具備城市規劃、建筑學、景觀學等專業背景及實踐經驗。
社區協動型。扎根街鎮、村社層級，動員多方主體參與，組織需求調研、問題診斷、方案協商及實施監督。規劃師在此類模式中主要作為社區參與的動員者和組織者，而較少直接承擔具體的項目設計和實施任務。典型案例包括北京清河街道的社區規劃師、上海嘉定區的社區愿景師、成都成華區的“眾創組”等等。這類實踐通常還需要社會學、社會工作等專業支撐，以強化社會互動效能。
項目介入型。以持續性項目為載體提供長期在地服務，團隊深入了解地方需求，保障實施連貫性。這方面代表性的實踐，包括以上海市楊浦區同濟大學團隊為代表的高校/設計機構團隊，以武漢市武昌區“社區更新聯合體”為代表的專業化社會組織或其組合等。其重要價值在于，破解碎片化更新與社區能力脫節的矛盾。
事件參與型。以公共事件（競賽、創投）為觸媒撬動參與，建立專業團隊與社區雙向互選機制，孵化在地團隊和培育持續服務能力。這方面的典型案例，包括深圳市“小而美”空間設計競賽、成都市溫江區“社區生活空間創意設計方案征集”活動等。這類治理參與能形成“事件驅動—實施賦能—能力沉淀”閉環，將短期活動轉化為長效治理動能，實現社會力量激活與社區內生發展的有機統一。
實踐中，北京、上海、重慶、成都等城市進行諸多有益探索，在堅持政府主導與激發市場社會活力之間尋求動態平衡，為推進基層治理體系和治理能力現代化提供經驗與參考。
北京市將責任規劃師作為推動社區有機更新的有效途徑。《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》首次以法定形式確立制度框架，經過三年試點積累經驗后，于2019年出臺實施細則，2021年實現全市覆蓋。目前，全市已形成由300余支專業團隊、1100余名責任規劃師構成的基層服務網絡，通過“調研—設計—實施—維護”全周期服務模式，深度參與社區更新與治理。各區結合區域特色創新機制設計：海淀區依托高校資源密集優勢，建立“1+1+N”校地協作機制；朝陽區引入國際先進理念，創新“中外雙師制”，聯合開展規劃設計；密云區聚焦生態保護需求，組建專業化生態規劃師隊伍。這些實踐為特大城市基層治理提供了有益參考。[4]
上海市、重慶市以及成都市立足本地發展目標，探索差異化路徑，豐富了基層治理的專業支持體系。上海市將社區規劃師深度融入15分鐘生活圈建設，聚焦居民生活品質提升，規劃師通過“轉譯者”和“整合者”的雙重角色——既精準傳遞居民需求、對接政府規劃與技術規范，又協調多方主體制定實施方案，通過線上線下相結合的方式推動多主體對話合作，有效破解基層治理斷層問題。重慶市自2022年啟動“三師進社區”行動以來，已組織2500余名規劃師、建筑師和工程師等服務力量，覆蓋2000余個社區，為基層提供專業技術支撐。成都市自2010年創設鄉村規劃師以來，累計招募11批500余人次，實現鄉鎮全覆蓋；在城市社區治理領域，成華區創新構建“三級隊伍—五步流程—三項機制”模式，通過“社區動力·千人眾創”等特色活動，帶動4000余名社區達人參與500多個共建項目，形成“專業規劃+群眾參與”的基層治理新模式。這些城市的實踐探索，從不同維度完善基層治理的專業制度體系，推動基層治理能力的系統性提升。
專業力量下沉推動城市基層空間治理范式創新
以專業力量下沉賦能城市基層空間治理的創新實踐，可以通過價值重構、制度創新與品質提升三大維度，推動空間生產從“物本邏輯”轉向“人本哲學”，為人民城市建設提供可操作的治理新范式。
價值重構：彰顯空間生產的人民主體性
人民城市理念強調“人民城市人民建、人民城市為人民”，將人民置于城市建設發展的核心地位，確立人民作為城市創造者、治理者與評判者的主體地位。這要求空間生產超越“物本邏輯”，轉向以“人民福祉”為終極目標、以“人民能動性”為動力的“人本哲學”，通過推動專業力量下沉基層，以精準化服務破解治理難題，有力地彰顯基層治理的人民性。
需求響應精準化。專業力量不僅是需求識別者，更是“需求診斷—空間轉譯—政策適配”機制的推動者。例如，基于全面社區體檢，面向不同老舊小區改造項目形成差異化的民生需求清單；利用社區畫像與熱力圖識別“一老一小”高頻需求，轉化為社區服務設施配置指標，實現公共服務靶向投送。
空間權利實質化。相關專業人士以獨立第三方身份行使專業監督權，推動抽象空間權利轉化為實質保障。例如，上海市楊浦區“三師三顧問”制度，社區規劃師列席街鎮重大決策會議，全程參與治理，這拓展了空間正義的內涵，從資源分配的“結果公平”深化至公眾參與的“過程賦權”。
主體能力長效化。規劃師等專業力量還可以空間為“治理能力孵化器”，通過參與式設計（如社區花園共建）、議事規則培訓等實踐，培育居民從“被動受益者”向“能動治理者”轉變，實現“事件性參與—規則制定能力—治理主體自覺”的躍遷，推動基層治理從“輸血式幫扶”邁向“造血式成長”，生動踐行“人民城市人民建”。
制度創新：構建秩序與活力共生的治理新生態
在地化的專業服務體系，通過重構“行政體系—專業力量—基層社會”互動關系，構建黨建引領多方協作的治理格局，有效貫通國家政策與民生意愿的雙向通道，實現“自上而下統籌”與“自下而上創新”的辯證統一。
縱貫橫聯激活協同共治。在縱向貫通上，北京的“市級專班—區級總師—街鎮團隊”三級協作體系，能夠有效彌合政策統籌與屬地實踐的縫隙。在橫向協作中，通過促進規劃、建筑、社會工作等多專業融合，并聯動政府、市場、社會等多方主體，實現從單一規劃服務向資源整合與社區激活雙向通道的轉變，北京和珠海等地的歷史街區保護實踐即是例證。
全周期服務提升治理效能。通過扎根式陪伴，突破碎片化項目制局限，構建“需求感知—方案共制—實施監督—運維反饋”閉環。比如，北京市清河街道規范社區規劃流程，組織居民共建共管社區花園；福建省閩清縣試點“村鎮責任規劃師雙師制”，通過一線專家、本地規劃師組合，結合“季度履職+年度評估”機制，將碎片化更新整合為系統性治理。
品質提升：效能躍遷的技術路徑
專業力量深入下沉參與基層治理，從空間、技術、文化等不同維度，對基層治理形成專業補充，系統性提升基層人居環境品質與社會治理效能，滿足人民對美好生活的向往。
場所精微營造?？臻g維度上，可以采用“針灸式更新”策略，通過小微項目撬動片區復興。比如，北京小微尺度城市公共空間更新行動，孵化數百個試點項目，在老舊社區嵌入共享會客廳、適老健身角等復合模塊，激活空間潛能；上海市徐匯區串聯小微空間形成慢行網絡，以“15分鐘生活圈”整合零散更新，提升空間網絡品質；成都“5811青龍記憶”項目激活閑置空間，聯動開展街區更新、文化傳承、社會運營和智慧治理，實現“空間修補—功能織補—關系修復”協同推進。
數字精準賦能。技術維度上，依托數據驅動與智慧工具，提升問題識別、行為感知與使用評價的科學性。例如，北京市朝陽區“社區規劃工具箱”，集成多源數據體檢、AR參與式設計及元宇宙平臺；重慶市民主村社區“云上民主村”平臺，打通數據支撐、成效評估與協商溝通鏈條，使技術理性切實轉化為公眾參與的驅動力。
文化活態傳承。文化維度上，超越符號復刻，注重“記憶載體—生活場景—共同體意識”的活態傳承。例如，北京市天橋街道通過小微更新和“天橋Walk+”數字平臺，推動遺產街區文商旅融合與社區認同重建；重慶市文化村家屬區改造，將舊設施（配電房、籃球場）轉化為富有故事性的新空間（建設茶館、復合活動場），在保留場所記憶的同時激發社區新活力。
總結與展望
基層治理創新，不僅是提升城市品質的精細化實踐，而且是通過制度創新構建專業力量服務基層的常態化機制，是現代化的空間治理實踐創新。這一創新實踐的核心要義，集中體現于三個維度：在價值維度，構建以“人民主體”為核心的空間生產范式，將“人民城市人民建”理念具象化為可操作的實踐準則，確保治理成果由人民共享；在制度維度，創新“黨建引領—專業下沉—多方協同”的治理生態，推動“有為政府—有效市場—有序社會”有機協同，有效破解基層治理中縱向斷層與橫向分割的結構性矛盾；在路徑維度，通過場所精微營造、數字精準賦能、文化活態復興等多重手段，將空間更新升維為治理效能可持續躍遷的載體。
這些實踐標志著我國基層治理從技術工具革新，向治理體系與能力現代化的深刻轉型。實踐中，需重點關注三個方面：角色職能方面，第三方定位模糊易導致專業獨立性弱化、行政指令依賴從而制約監督效能，需通過制度賦權明確監督權與專業異議權；能力建設方面，加強社區規劃跨學科知識體系與協作平臺、職業認證體系建設，促進人才專業化發展；可持續發展方面，構建長效激勵機制，建立以公共價值為導向、以居民獲得感為核心的治理效能綜合評估與價值認定機制，拓展多渠道資金支持，以此增強制度韌性。
【本文作者為清華大學建筑學院教授，中國城市規劃學會住房與社區規劃專委會秘書長】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉