摘 要:作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，縣域治理以資源統合與要素耦合為核心，為推進城市治理現代化提供堅實抓手。通過規則整合、制度聯通與平臺化重構，縣域把分散的資源、要素轉化為整體合力，提升治理績效并形成城鄉互動的正向循環。面向未來，應進一步明確縣域的戰略樞紐定位，以制度供給與政策賦權保障其在財力、用地、編制、數據等方面的統籌權限，充分發揮縣域治理在承載國家戰略需求、統籌城鄉資源要素、提升城市治理效能中的關鍵作用。
關鍵詞:縣域治理 城市治理現代化 新型城鎮化 城鄉融合發展
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
縣域作為我國治理體系中承上啟下的關鍵層級，既是地方治理體系的“中層治理”單元，又是推動城鄉融合發展的戰略樞紐。習近平總書記強調：“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。”[1]這一重要論述將縣城鮮明地定位為新型城鎮化建設的重要載體，凸顯縣域治理在國家治理體系和治理能力現代化中的獨特價值。2025年7月召開的中央城市工作會議提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，不僅為新時代縣域治理指明發展方向，也進一步明確縣域在城市治理體系中的功能定位。
縣域在城市治理中的功能定位
習近平總書記強調，“準確把握縣域治理特點和規律”。多層級治理源于20世紀90年代對歐盟區域治理實踐的研究。借鑒其理論分析工具，可以為研究我國縣域治理提供有益的分析視角，有助于準確把握我國縣域治理特點和規律。其要義在于：其一，我國治理結構呈多層級分布，中央—?。ㄊ校?mdash;縣—鄉鎮按照職能分工有序高效運行；其二，治理過程呈多主體參與，政府、市場、社會組織與公眾協同發力；其三，治理方式走向協同網絡化，實現標準、資金以及數據等跨層級、跨部門、跨地域聯動與聯合調度。據此，多層級治理為縣域“承上啟下”的功能定位、公共服務統籌與要素雙向流動，提供清晰的分析框架與制度路徑，并服務于城市治理現代化的推進。
政策系統中的中介轉換器
縣域位于省市與鄉鎮之間，是貫通宏觀目標與基層實踐的關鍵樞紐，也是把國家戰略轉化為可感可及的公共服務，并將基層經驗上升為制度創新的中介轉換器。
向上反饋與校準?？h域貼近基層社會，與民生需求、要素流動與服務供給“同頻”。通過統計監測、項目評估與專題報送，縣域將基層問題、試點成效與實踐情況反饋至省市和中央，為頂層設計提供經驗校驗與政策修正依據，體現“自下而上”的實踐邏輯。
向下細化與落地?？h域把上級政策轉譯為可執行的制度清單和項目組合，通過空間規劃、財力統籌、標準協同與績效考核，將目標任務具體化、機制化，完成“自上而下”的目標轉化。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對公共服務供給、基礎設施聯通、人口與產業承載等方面，提出縣域層級的操作要點，強化縣域在政策傳導鏈條中的主責地位[2]。
橫向整合與協同?？h域是同層級內的“資源與主體整合者”，通過資金、土地、信息與編制等要素的一體統籌，組織社會公眾、社會組織和經營主體等多主體參與，推動教育、醫療、社保、住房等跨部門協同供給。在區域一體化場景下，縣域依托“一網通辦”、數據共享、統一標準等機制，跨越行政邊界，實現流程與規則的協同。例如，在安徽省阜陽市臨泉縣政務服務中心長三角“跨省通辦”專窗，截至2025年4月，103個事項實現長三角“一網通辦”[3]。
空間結構中的要素流動平臺
“縣城是區域城鎮體系的核心，是城鎮體系中最具輻射力和帶動力的片區，它對于帶動整個縣域城鎮化的發展具有龍頭帶動作用。”[4]在這一重要定位下，縣城以空間節點屬性和要素鏈接功能為支點，承擔著產業承接、人口集聚與城鄉雙向流動的三重任務，逐步演化為推動城鄉融合與新型城鎮化進程的關鍵平臺。
承接城市產業外溢。習近平總書記指出：“培育發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。”[5]縣域依托工業園區、商貿集散中心和物流網絡承接城市產業鏈轉移，吸納資本與要素，通過產業、財政和公共服務的耦合不斷放大輻射效應。
服務鄉村人口集聚。2025年中央城市工作會議提出，“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，強調“促進大中小城市和小城鎮協調發展”。這為縣域人口集聚與公共服務配置提供明確路徑?？h城提供就業、教育、醫療、養老等綜合功能，[6]承載“就近就地城鎮化”，推動農業轉移人口就近市民化，形成“人隨服務走、人隨產業走”的空間選擇。
引導城鄉雙向流動?？h城將城市資源向鄉村延伸，同時把鄉村要素對接進城市網絡，通過規則與平臺實現“循環—融通”。例如，在長三角一體化示范區，浙江省嘉興市嘉善縣以“一網通辦”、數據共享、服務同城化為抓手，跨越行政邊界實現流程與標準協同，顯著降低要素跨域流動成本，體現縣域作為區域協同空間節點的功能增益。
制度網絡中的協同治理組織者
縣域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”。[7]在多層級治理的網絡式圖景中，縣域不再是單純的“執行端”，而是以協同、動員和創新為支點的治理中樞：向上承接戰略、向下統籌實施、橫向整合部門與社會力量，把方向性政策轉化為可執行、可評估、可迭代的制度能力。進一步全面深化改革，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需要縣域有效發揮協同作用，將制度優勢轉化為治理效能。
跨層級協同。以縣為基本統籌單元，縣級層面把上位目標細化為從目標到執行的全鏈條，運行“任務型專班、事項清單、責任分工矩陣和聯席會商”相結合的機制，明確牽頭、協作、支持、監督等角色及其權責邊界。配套協同預算和績效合約，以問題臺賬、時限清單、紅黃牌預警與月度復盤等工具，壓實“縣—鄉—村”責任，提升聯合辦理比例與按期達成率，縮短政策轉譯與落地時滯。
平臺化動員?？h域依托“一網統管”構建政務中臺、業務中臺、數據中臺與統一指揮樞紐，通過流程再造，重塑跨部門協同環節，以標準化作業指南固化關鍵流程。通過數據目錄和數據接口，實現同源共享、分級授權與全程留痕。用事件閉環機制貫通接訴即辦、網格協同和應急聯動，并打造“社會服務樞紐”，把公益組織與經營主體納入統一的準入、競標與績效考核體系。以聯合辦理比例、平均辦理時長、閉環率、數據完整性與一致性為硬指標，同時強化隱私保護、合規審查和網絡安全，防止“數據孤島”和“平臺空轉”。
制度性創新。建立政策實驗室，推行小范圍試點、評估與滾動修訂相銜接的迭代式制度學習。以證據為基礎的政策制定、成本效果分析與成本收益分析，支撐規則優化。推進清單化監管、負面清單、揭榜掛帥和容錯糾錯等機制，鼓勵基層探索，把有效做法標準化為可復制的“制度工具箱”，并通過規范性文件與技術標準向更大范圍推廣。以規則修訂周期、覆蓋程度、被采納與推廣次數等指標衡量成效，結合第三方獨立評估與信息公開，抑制指標異化和形式主義，形成以制度學習和政策落實為導向的自適應治理邏輯。
縣域治理效能的實現機制
當新型城鎮化進入“以縣城為重要載體”的階段，治理重心已由單一項目推進轉向跨層級的體系能力重塑。因而，考察縣域治理，關鍵不在于“做了什么”，而在于“如何能做成”——揭示其得以穩定運行、可復制推廣的制度邏輯與操作機制。在多層級治理結構中，縣域治理效能的實現有賴于以下三大機制。
以“機制建構”為軸心的政策轉譯與制度嵌套
在層級治理結構中，縣域不是單純的執行端，而是承上啟下的制度中介。其關鍵能力在于以“機制建構”為軸心，將上級戰略性、原則性的政策目標，轉譯為可被基層直接調用的規則與流程，并把這些制度安排嵌入財政、組織、數字與績效等子系統，形成可持續運行的制度網絡。浙江省杭州市桐廬縣的緊密型縣域醫共體建設，生動展現“機制建構”的實踐路徑。
政策轉譯：把戰略目標轉換為可執行的“工具語法”。政策轉譯是縣域發揮制度中介功能的起點。上級政策若停留在宣示層面，就難以落實到人、財、事、責等具體環節，必須由縣域將宏觀目標逐步轉化為規范、流程和清單。桐廬的做法，主要體現在三方面。其一，人事制度的組織性轉譯。圍繞“緊密型縣域醫共體”改革，桐廬確立“縣聘鄉管村用”的統籌模式，由牽頭醫院統一招錄、調配與考核，打通縣、鄉、村的人才梯度與崗位流動，實現人力資源的一體化配置。其二，服務與設施的場景化轉譯。桐廬將“醫養協同”具體化為“家院一體”養老模式，明確未來社區配建老年食堂與照護中心，并與基層醫療機構的功能升級同步推進，用“清單化建設+標準化配置”把協同落到場景。其三，指標數據的流程化轉譯。依據醫改要求，桐廬將遠程會診、慢病管理、簽約服務等納入年度任務與考核指標，使數字化不再是附屬工具，而是貫穿診療、公共衛生與支付銜接的硬約束。通過上述轉譯，抽象目標被拆解、編碼，并落實為崗位制度、資源規則和操作流程，從而可執行、可評估、可問責。
機制嵌套：把“工具包”升級為多制度協同的“操作系統”。工具若彼此孤立，容易產生碎片化與一次性效應?？h域的關鍵任務，是將前述工具嵌入到多個子系統中，形成穩定的制度聯動。在制度落實落地中，桐廬形成“三組嵌套”。其一，財政與要素嵌套。將民生資金與重點任務強綁定，并與編制管理、崗位結構聯動，做到“錢隨事走、人隨機制走”，為基層站點規范化、人才培養與設備更新提供持續供給。其二，服務與組織嵌套。以牽頭醫院為中樞，構建“醫、防、管、養”一體化供給鏈條，縣、鄉、村三級醫療衛生與養老服務網絡互聯互補，通過統一標準、統一路徑、統一轉診，把協同變為日常。其三，數字與績效嵌套。把遠程會診、結果互認、慢病管理等數字化應用寫入業務流程，并與醫共體績效、基層履約、基金支付聯動，將“數據即考核、數據即資源”落到制度層面，促成從數據采集到資源分配、從業務閉環到責任閉環的全流程運行。由此，縣域把一次性政策固化為可復制的制度結構，形成財政激勵、組織協同、數字驅動與績效約束的有機耦合，顯著提升治理的穩定性與可擴散性。
反饋修正：以制度學習閉環實現上下互動與動態優化。多層級治理的有效運行，依賴持續的監測、評估與糾偏?？h域既需在內部建立自我修復能力，也要在縱向關系中實現經驗上升為國家決策。桐廬將制度執行與制度創新結合起來，形成動態優化機制。其一，縣內閉環。通過臺賬式管理，對設備短板、人手缺口、信息斷點等，設定問題清單與時序節點，滾動修訂、動態銷號，實現常態化糾偏。其二，過程性校準。在藥械采購、績效考核、數據監測等環節，建立統一口徑和監測臺賬，兼顧縣內治理需要與上級評價標準，避免執行與評估環節的口徑偏差，降低“以數代治”的風險。通過制度學習閉環，縣域從單純的執行者轉化為制度創新的生產者與放大器，使規則在實踐中不斷校正與進化。
以“資源統籌”為節點的城鄉要素鏈接與空間協調
縣域治理在區域一體化中不再是被動承接，而是通過制度化安排實現城鄉要素的鏈接與空間的協調。在我國，縣域正在成為跨域資源整合的樞紐、要素流動的通道與空間協調的關鍵節點。橫跨滬蘇浙的長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”），包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣[8]，其治理實踐具有代表性和參考價值。
國土空間的一體化統籌。在國土、產業和基礎設施領域，跨域一體化的關鍵是通過“多規合一”的國土空間底圖疊加產業定位與基礎設施網絡，推動土地、資本、勞動力等要素的有序流動。示范區以統一編制、聯合報批、共同實施為主線，打通總規、單元和詳規三層級，并依托一年一體檢、五年一評估的閉環機制，提升空間治理的動態性與韌性。建設用地總量與機動指標統一納入“一個指標庫”，由示范區執委會集中調度：兩區一縣各預留2平方公里機動指標，重點保障跨省域鐵路、軌道和干路等互聯互通項目用地，減少行政邊界對要素配置的掣肘。典型案例是浦港路東延工程，在“一體化審批2.0”模式下，由青浦區交通委牽頭，實行“一份成果、兩地通用”，完成涉河聯合許可與施工許可。該項目橫跨界湖雪落漾與省界，直連上海市青浦區金澤鎮與江蘇省吳江區黎里鎮，打通“斷頭路”，顯著改善人口與資本在城鄉組團間的流動效率，并強化縣域作為中介樞紐在跨域空間協調中的戰略地位。
生態環境的聯防聯治。在水環境治理方面，縣域通過協同機制，實現跨界水體的統一保護與高效管控。示范區圍繞“一河三湖”，推進生態環境準入的統一化和環境質量評估的標準化，建立“聯合河湖長制”與“五聯鏈條”，將監測、巡查、治理、執法嵌入跨域協同網絡。這種機制既是生態保護的制度創新，也是縣域層面對水體、土地與發展空間進行資源統籌的具體體現。通過生態補償制度的引入，保護者獲得合理激勵，受益者承擔相應責任，生態容量由此內嵌入財政預算與項目決策之中。2023年，示范區地表水優Ⅲ類斷面比例從2019年的75%上升到96.2%，空氣質量指數（AQI）優良率從78.4%上升到84.1%。[9]水質與空氣質量顯著改善，農業面源與村鎮污水治理亦得到同步推進。生態環境由此被重新界定為“可計量的共同產品”，縣域在其中發揮末端整合的作用，將生態保護與城鄉發展資源納入統一框架，實現生態價值與發展空間的雙向耦合。
城鄉資源的跨域整合。在產業與資本資源的統籌上，通過制度化的共建共享，實現資金、土地、產業指標與政務服務的跨域整合。在示范區，“水鄉客廳”項目的“兩省一市同比例出資、同股同權”安排，實質上是將資本、收益與風險綁定于共同的制度平臺之上，形成“一個主體管開發、一本賬記收益”的長效機制?？缡∮蚋咝聟^的設立更進一步，將青浦、汾湖與嘉善的空間、產業與創新鏈條整合在同一招商與分賬框架中，推動創新資源和產業要素的跨域流動與同鏈布局。與此同時，“跨省通辦”的政務平臺將資本、項目與服務聯結為一體，降低企業與個人的制度性交易成本。通過這種平臺化統籌，縣域不僅能夠獲得長期穩定的財政分享機制，也能吸引創新資源向鄉鎮延伸，形成城鄉空間的深度嵌合。
以“任務協同”為重點的多主體合作與治理統籌
習近平總書記強調：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局”。[10]縣域作為政策落地的關鍵中樞，要在資源有限的條件下，通過任務協同實現公共事務的有效集成治理。浙江省湖州市安吉縣在生態文明建設、鄉村全面振興、社會治理等方面積累豐富經驗，是協同治理的典型示范。
構建跨部門協同機制。生態治理橫跨環保、林業、農業、財政、住建、旅游等多個領域，安吉縣通過跨部門整合，在資源有限的條件下形成強有力的政策合力。首先，設立生態建設聯合指揮部。由縣委主要領導擔任組長，縣環保局、林業局、農業農村局、財政局、住建局、衛健局、民政局等部門主要負責人為成員，統籌森林治理、污水處理、生態補償以及鄉村建設等諸多任務。這種“專班制”突破部門壁壘，確保政策措施整合落地。其次，構建聯席會議與季度通報制度。生態建設指揮部每季度召開通報推進會，動態監控重點任務進展，在統一目標引導下推動部門協同，形成合力。再次，完善生態治理績效考核制度。環?？己恕⒇斦冃Э己伺c縣域生態建設掛鉤，各部門任務責任被納入年度考核體系。比如，財政支持的生態項目完成率，直接影響部門預算安排；生態治理成效進入縣委總體政績考核。
構建縱向任務落地鏈條。縣級任務協同需與上級政策對接，并有效串聯鄉鎮基層治理系統，安吉實踐主要體現在：首先，任務清單與目標壓力傳導?？h級根據國家、省市關于生態保護、綠色小鎮建設等要求，梳理任務清單并下發鄉鎮，明確時間節點、質量標準與操作指引，形成縣、鄉、村三級任務鏈。其次，縣域財政統籌與專項資金下撥。中央轉移支付及省級生態專項資金等資源匯聚后，根據任務清單按鄉鎮、村實際情況分配。同時，縣里還設項目儲備庫，由鄉鎮提出建設方案，縣統籌評估后批復，確保資金精準到位、任務落地。再次，數據與督查平臺覆蓋全域。建立城鄉統一的生態建設督查平臺，鄉鎮上傳項目進度、監測數據、問題清單?？h級通過平臺實時查看、應急響應，并根據梳理問題定期調度、下沉問題閉環處理。
構建多方共治平臺。單靠政府力量無法完成社會治理的復雜任務，安吉引入企業、社會組織、村集體等多主體參與，將治理任務轉化為“全民共擔責任”。首先，生態產業合作共建。安吉鼓勵企業參與生態建設項目，通過生態效益補償基金，讓企業既履行環保責任，又實現公益品牌提升。其次，推行鄉村“生態紅娘”機制。依托社會組織或村集體，推動村民參與生態保護、垃圾分類、鄉村環境維護等基層治理任務，提升社區參與度。同時通過購買服務方式，聘請專業機構進行生態治理宣傳、培訓與督導。再次，建立志愿者服務隊伍與“護林聯防”機制。安吉建立志愿者服務隊伍，在林區、村頭開展生態巡視、火災預防、宣傳引導等工作，發揮社會動員優勢，減輕政府壓力。
以縣域治理為抓手推進城市治理現代化
以縣域治理為抓手推進城市治理現代化，不是單純的增量擴張，也不是簡單的功能分流，而是以人口流動為依據、以要素統籌為路徑、以制度協同為引擎，[11]推進城鎮化建設，持續提升公共服務可及性、要素配置高效性與社會穩定性。
著眼分類推進，強化縣域差異化功能定位與治理統籌能力。依據常住人口、產業與區位特征推進功能重構，推動縣域從行政單元治理，轉向功能性單元治理。對于經濟增長快、人口集聚強的縣級市與特大鎮，宜適時擴大其經濟社會治理權限，增強其對財政、土地、數據等要素的統籌能力，提升對人口、產業和公共服務的綜合承載能力。對于人口持續流出的縣域，應以存量治理與功能優化為重點，通過公共服務布局重組、產業更新和治理轉型，穩定核心功能與人口規模。對于邊境和生態特殊地區，應強化穩邊固邊、生態保護與安全發展的綜合功能，構建人口集聚、安全韌性與生態容量協同的體系。
深化城鄉統籌，提升縣域資源整合與要素配置能力。健全以常住人口為基礎的資源配置機制，通過人口、資源與服務的動態聯動，使城鄉一體化，由物理連通邁向制度統一與功能互嵌。例如，推進基礎設施與公共服務的底圖整合，以統一的空間規劃統籌交通、水利、能源、教育、醫療等基礎性資源，在縣城、小城鎮與中心村之間形成梯度服務網絡。同時，完善農業轉移人口就地市民化機制，提升其在就業、社會保障、教育和住房等方面的平等獲取能力，推動人隨服務走、隨產業走的空間重構。
聚焦治理提效，推進縣域政策執行與統籌調度能力。強化機制建構能力，將中央政策系統轉譯為基層可執行規則，通過事項清單、流程規范與責任矩陣，把目標要求固化為績效契約與資源分配標準，形成高效閉環。完善任務協同機制，建立跨部門、跨層級與跨區域的聯動制度，依托政務中臺、數據中臺和統一指揮系統，構建接訴即辦、網格治理與應急聯動的響應體系，提升對復雜事務的統籌調度能力。此外，健全制度學習機制，支持設立縣域政策試驗區與治理創新中心，通過可評估、可復制、可推廣的制度方案庫，形成多類型地區可借鑒的操作樣本。
【本文作者為華中師范大學政治學與國家治理研究院教授】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉