摘 要:黨的十八大以來，城鄉(xiāng)融合提升為國家戰(zhàn)略目標，縣域作為推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，成為城鄉(xiāng)融合與空間治理的重要單元。當下的縣域空間治理，存在空間與功能的結(jié)構(gòu)性要素欠平衡、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施配套難以適應(yīng)社會變遷與人口流動形勢、空間治理主體角色模糊與協(xié)同不足等問題，制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的進一步提升。推進以縣域為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，需更好發(fā)揮縣域連接帶動作用，尤其是在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、人口集聚、生態(tài)修復(fù)和公共服務(wù)統(tǒng)籌等方面發(fā)揮作用，為新時代新征程城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供穩(wěn)固的保障與支撐。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合 縣域治理 空間治理 縣域承載能力
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出，“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。[1]黨的二十屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”。[2]2025年8月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》強調(diào)：“統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[3]，從優(yōu)化承載能力、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、統(tǒng)籌設(shè)施與服務(wù)、促進人口市民化等方面，對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出重要規(guī)劃。
縣域空間作為承載城鄉(xiāng)互動的關(guān)鍵平臺，其治理效果直接決定城鄉(xiāng)融合的質(zhì)量與效率。縣域成為深化城鄉(xiāng)融合實踐的關(guān)鍵主體，不僅有利于應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、縣域經(jīng)濟與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不充分、縣城與小城鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展支點性作用不強、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度不足等現(xiàn)實困境，也為加強縣域空間治理，促進相關(guān)問題的系統(tǒng)性解決提供政策思路與制度框架。研究縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展歷程，對于形成科學(xué)的縣域城鄉(xiāng)空間治理路徑，具有重要的理論指導(dǎo)與實踐定位作用。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求
黨的十八大以來，城鄉(xiāng)融合提升為國家戰(zhàn)略目標，縣域作為推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，成為城鄉(xiāng)融合與空間治理的重要單元。2020年，中央農(nóng)村工作會議提出，“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”[4]。2021年，中央一號文件提出“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”；國家發(fā)展改革委明確“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并設(shè)立11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。2022年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，強調(diào)“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。2025年，中央一號文件中“縣域”一詞被提及9次，涉及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、土地管理、公共服務(wù)供給提升、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才支撐等多個方面。可以看出，縣域作為我國區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的重要單元和城鎮(zhèn)化載體，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合中的作用日益提升，其所承擔的空間治理的責(zé)任也愈益重大。
《縣域工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展報告（2024年）》顯示，截至2024年，我國縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國近四成，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)占比46%，縣域經(jīng)濟已成為促進就業(yè)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間資源布局的重要載體。[5]通過科學(xué)的空間治理，縣域能夠整合形成多點支撐、多極帶動、各具特色的城鄉(xiāng)融合格局，激發(fā)區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。縣域作為中國式現(xiàn)代化的重要實踐單元，將持續(xù)扮演國家經(jīng)濟安全的壓艙石、新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵樞紐、科技創(chuàng)新的下沉試驗場、共同富裕的均衡器等重要角色。
縣域城鄉(xiāng)空間治理，呈現(xiàn)出由行政管控到產(chǎn)業(yè)驅(qū)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合、政策碎片化到體系化的演進過程。縣域已逐漸由行政區(qū)劃單元轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合的戰(zhàn)略樞紐、空間治理的基本單元，在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、人口集聚、生態(tài)修復(fù)和公共服務(wù)統(tǒng)籌等方面發(fā)揮作用，為新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供穩(wěn)固的保障與支撐。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的空間治理問題
縣域統(tǒng)籌發(fā)展能力有待提升。作為“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城，起著連接城鄉(xiāng)兩端的樞紐作用。縣城作為過渡地帶，往往在發(fā)展中成為兩邊的服務(wù)方，要么是大城市的衛(wèi)星帶，要么是鄉(xiāng)村全面振興的給養(yǎng)地。例如，有的縣城空間發(fā)展依附于上級城市的“項目式”開發(fā)建設(shè)，呈現(xiàn)出被動響應(yīng)的特征，自我協(xié)調(diào)、向下協(xié)調(diào)的創(chuàng)新性功能布局主動性有待進一步提升。部分縣城與重點鎮(zhèn)村之間產(chǎn)業(yè)分工互補不夠清晰，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，縣城在教育、醫(yī)療、物流等方面的統(tǒng)籌能力也有待提升。
關(guān)鍵要素流動不夠平衡。縣域城鄉(xiāng)融合面臨要素流動不平衡的問題，土地、人口、產(chǎn)業(yè)以及資源要素的靜態(tài)性平衡與動態(tài)性協(xié)調(diào)需要進一步完善。土地要素方面，土地開發(fā)不夠高效，會造成生態(tài)系統(tǒng)失衡、功能退化和環(huán)境破壞；城市工業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中，部分地區(qū)不同程度地出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分散、占地較大等問題，導(dǎo)致工業(yè)空間利用效率偏低。勞動力要素方面，人口多方分流。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者愿意回到鎮(zhèn)村，返鄉(xiāng)農(nóng)民工選擇縣城，年輕一代更傾向于大城市。政策制度對人口流向起關(guān)鍵作用，是典型的“慢變量”，而人口遷徙和需求變動大多是“快變量”，“快變量”與“慢變量”的動態(tài)復(fù)雜機制，造成各類人口在“縣—鎮(zhèn)—村”地域?qū)蛹墐?nèi)的季節(jié)性、時令性“鐘擺式”流動現(xiàn)象，需要進一步建立完善與之相適應(yīng)、相同步的空間設(shè)施動態(tài)響應(yīng)機制與能力。此外，縣城應(yīng)更好發(fā)揮承擔資本、技術(shù)、信息等要素下沉鄉(xiāng)村的通道節(jié)點功能與載體支撐作用，使要素流動產(chǎn)生更大的活性和更多的附生效益。
公共服務(wù)供給應(yīng)進一步完善。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)在縣域及鄉(xiāng)村覆蓋不足，一時難以滿足人口回流、進城等多樣化需求。例如，2021—2024年，湖北省鄉(xiāng)村建設(shè)評價工作中對縣城綜合承載力的評價指標顯示，優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化資源集中于中心城區(qū)。同時，公共服務(wù)資源配置不夠均衡有效，有的縣城與重點鎮(zhèn)之間存在學(xué)校閑置與學(xué)位緊缺并存、醫(yī)院床位不足與資源浪費并存等結(jié)構(gòu)性矛盾；面對大規(guī)模人口進出的情況，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施需要及時調(diào)整和彈性響應(yīng)，避免“人來服務(wù)缺、人走設(shè)施閑”的現(xiàn)象。鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施需要完善持續(xù)性資金支持。避免出現(xiàn)已建成的道路、水電氣等設(shè)施逐漸老化而維護資金不足的“重建設(shè)、輕運營”的困境。
空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性需進一步提升。縣域空間規(guī)劃與政策實施缺乏全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不同程度地存在“就城論城、就鄉(xiāng)論鄉(xiāng)”的現(xiàn)象。例如，少數(shù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，但規(guī)定高新與規(guī)模以上企業(yè)必須入駐縣級以上園區(qū)，導(dǎo)致鎮(zhèn)級產(chǎn)業(yè)園區(qū)地位弱化，企業(yè)選址受限。另外，土地指標分配不夠協(xié)調(diào)，有需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以獲得建設(shè)用地，影響其產(chǎn)業(yè)集聚與就業(yè)承載功能的進一步發(fā)揮。同時，市場、社會（社區(qū)、村民）參與空間治理的渠道和深度有待提升，進一步完善針對不同空間需求主體的保障供給與協(xié)同機制，充分尊重、保障返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年、新型集體經(jīng)濟主體、城鄉(xiāng)兩棲居民等群體，協(xié)同參與空間治理中的話語權(quán)與行動意愿。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間治理新任務(wù)
城-鎮(zhèn)-村聯(lián)動發(fā)展下的特色優(yōu)勢功能培育。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要做強做優(yōu)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。縣域治理要避免“多頭分食”與“資源內(nèi)耗”，強化縣城—重點鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村之間的功能分工與整體聯(lián)動。以縣城為載體推進城鄉(xiāng)融合，需要精準結(jié)合各自的特色優(yōu)勢量體裁衣。隨著基礎(chǔ)性短板的漸次補齊，應(yīng)考慮因地制宜拉長某一長板，并強化其特色價值，形成資源集聚效應(yīng)，為特色化、差異化、專業(yè)化發(fā)展鋪就道路。
縣域關(guān)鍵要素均衡布局與功能優(yōu)化。習(xí)近平總書記指出，“統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局，健全主體功能區(qū)制度”[6]。以新型城鎮(zhèn)化和主體功能區(qū)戰(zhàn)略為引領(lǐng)，科學(xué)研判縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源流動與集聚趨勢，促進要素合理流動與集聚，構(gòu)建城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)、生態(tài)與自然岸線協(xié)同發(fā)展的綜合格局。對縣域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)進行合理調(diào)整，在扶強助弱整體思維下突出“扶強”的政策導(dǎo)向，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
公共資源均衡與基礎(chǔ)設(shè)施一體化聯(lián)通。習(xí)近平總書記指出：“要在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上持續(xù)發(fā)力，注重加強普惠性、兜底性、基礎(chǔ)性民生建設(shè)。”[7]科學(xué)預(yù)測、彈性優(yōu)化公共資源布局，推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，關(guān)鍵是提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化前提下的區(qū)域共享與彈性互補能力，實現(xiàn)縣域內(nèi)資源和功能的動態(tài)均衡覆蓋。加強交通、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，完善縣域公共服務(wù)均等化供給體系，縮減城鄉(xiāng)居民獲取公共服務(wù)資源與靈活、自主使用資源的時間成本、空間距離與情感損耗。
多層級多主體協(xié)同與制度創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出，“實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”[8]。在廣域、復(fù)雜空間體系下，跨層級、跨部門協(xié)作機制難以對邊緣、欠發(fā)達縣域適時實地發(fā)揮作用。應(yīng)在強化縱向省—市—縣統(tǒng)籌與橫向部門聯(lián)動、打破行政壁壘的基礎(chǔ)上，積極強化邊緣、欠發(fā)達縣域主體地位，向外明確資源優(yōu)勢、投資利益與政策保障，向內(nèi)掙脫弱勢思維定式與劣勢認知束縛，以制度性的創(chuàng)新?lián)Q取市場延伸機遇，在發(fā)展中激活縣域內(nèi)部多主體參與社會經(jīng)濟建設(shè)與空間治理的熱情與理性，引領(lǐng)從“政府管控”向“多方共治”、從“被動接受”向“主動參與”的轉(zhuǎn)型。
促進縣域城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的空間治理路徑
基于縣域在特色優(yōu)勢功能培育、要素均衡布局與功能優(yōu)化、設(shè)施一體化聯(lián)通和多主體協(xié)同與制度創(chuàng)新等方面的空間治理新任務(wù)，可通過精準引導(dǎo)與規(guī)劃統(tǒng)籌，提升縣域人口與經(jīng)濟承載力，推進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。
針對區(qū)位差異與特色稟賦實施政策精準引導(dǎo)
都市圈外圍縣域可承接中心城市產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)外溢，推進“外溢型”城鄉(xiāng)融合。以強化空間環(huán)境資源優(yōu)勢、文化景觀資源美譽度和基礎(chǔ)設(shè)施承載力為抓手，吸引人才、技術(shù)與資本要素向縣域轉(zhuǎn)移、向鄉(xiāng)村下沉。同時瞄準現(xiàn)代都市生活標準，搭建都市圈同城化的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與政策平臺。
區(qū)域城市群內(nèi)的縣域，既面臨來自中心城市的“虹吸”壓力和縣際同質(zhì)化競爭的挑戰(zhàn)，又擁有發(fā)揮比較優(yōu)勢的機會。可通過地市與縣域協(xié)同，構(gòu)建規(guī)模互補、層級有序的城鄉(xiāng)融合體系，釋放區(qū)域市場效應(yīng)。
欠發(fā)達地區(qū)，尤其是民族地區(qū)、革命老區(qū)與邊疆地區(qū)縣域，應(yīng)依托獨特資源，堅持小而精的發(fā)展思路，用好財政轉(zhuǎn)移支付資金和幫扶資源，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，構(gòu)建“特色縣—特色鎮(zhèn)—特色鄉(xiāng)村（民族）聚落”銜接鏈條，形成“宜居宜業(yè)和美”城鎮(zhèn)體系，使縣域整體融入特色化、新型化、現(xiàn)代化進程。
依據(jù)多規(guī)合一與分級分層進行規(guī)劃統(tǒng)籌
建立“多規(guī)合一”縣域國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用與生態(tài)保護規(guī)劃的融合。明確城鄉(xiāng)融合空間格局、底線約束與發(fā)展導(dǎo)向，統(tǒng)籌交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)格局，依據(jù)縣域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展階段，將縣城劃分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、生活服務(wù)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、鄉(xiāng)村聯(lián)動區(qū)等。明確各區(qū)功能邊界，部分區(qū)域進行配套設(shè)施強化，部分區(qū)域保持生態(tài)與農(nóng)業(yè)功能，形成核心—節(jié)點—腹地結(jié)構(gòu)緊密、梯次合理、能量互補的空間聯(lián)動格局。
聚焦諸如城鄉(xiāng)接合部、特色小鎮(zhèn)集群、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)社區(qū)等重點融合區(qū)域的空間治理，編制縣域城鄉(xiāng)融合專項規(guī)劃。針對城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)村特色集群和邊緣村落，采取統(tǒng)一目標、片區(qū)包干、層級推進、分層次治理的策略。探索“縣域單元+重點功能片區(qū)”的“一主多從”“一體多面”的空間治理模式，實現(xiàn)縣域統(tǒng)籌與片區(qū)精細化管理的有機結(jié)合，推動城鄉(xiāng)功能協(xié)同、要素流通順暢、管理服務(wù)高效的一體化發(fā)展。
兼顧公平公正與發(fā)展實效提供公共服務(wù)
推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老與文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的普惠共享，通過空間一體化布局和差異化幫扶，縮小區(qū)域發(fā)展差距。優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，按照人口分布和流動趨勢，科學(xué)配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等設(shè)施，推動服務(wù)向基層延伸，探索“縣城中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點+鄉(xiāng)村社區(qū)”三級網(wǎng)絡(luò)體系。
強化縣域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通與彈性支撐，推進交通、市政和信息設(shè)施一體化建設(shè)，完善綜合交通與數(shù)字化公共服務(wù)體系，提升城鄉(xiāng)可達性與服務(wù)均等化。充分利用新技術(shù)發(fā)展勢能向公共服務(wù)領(lǐng)域擴展的時代機遇，構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化、遠程化資源調(diào)用技術(shù)平臺，通過有效的動態(tài)響應(yīng)機制應(yīng)對縣域人口流動彈性大的問題，保障公共服務(wù)功能的更廣泛共享與更科學(xué)均衡。
推進治理體系多方協(xié)同實現(xiàn)智慧牽引
構(gòu)建縱向協(xié)同機制，強化省級統(tǒng)籌，建立健全市域?qū)用鎱f(xié)調(diào)機構(gòu)，明確縣級主體地位，賦權(quán)強縣，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行能力。促進橫向部門聯(lián)動，打破部門壁壘，建立“空間治理聯(lián)席會議”等機制，實現(xiàn)規(guī)劃、發(fā)改、自然資源、住建、文旅文保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等部門政策協(xié)同。
突破“市—縣”單向管轄思維，以區(qū)域統(tǒng)一大市場建設(shè)為導(dǎo)向，將市區(qū)與各縣（甚至包括強鎮(zhèn)節(jié)點）整合形成利益與責(zé)任共同體，推進縣域空間治理的廣泛合力齊步治理、同頻增效。在增強極化效應(yīng)目標指導(dǎo)下，探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的空間治理改革舉措。鼓勵市內(nèi)相鄰縣甚至跨市相鄰縣合作，整合區(qū)域優(yōu)勢資源，聯(lián)合做大區(qū)域市場，實現(xiàn)跨越式發(fā)展和區(qū)域城鄉(xiāng)融合。
厘清政府、市場與社會權(quán)責(zé)，推行政府和社會資本合作、特許經(jīng)營等模式，引導(dǎo)經(jīng)營主體參與人居環(huán)境與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。完善社會參與機制，保障所有利益關(guān)聯(lián)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。創(chuàng)新智慧治理工具，運用大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)、建筑信息模型等技術(shù)，搭建縣域空間治理信息平臺，提升空間監(jiān)測、分析、決策、監(jiān)管的智能化水平。
結(jié)語
當前，受經(jīng)濟、人口、區(qū)位、資源和文化等多重因素影響，我國縣域城鄉(xiāng)融合空間治理存在明顯差異，東部縣域城鎮(zhèn)化水平高，小城鎮(zhèn)對農(nóng)村輻射力強，空間系統(tǒng)較為均衡；中部縣域生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)聚集，但空間劃分不明確，城鄉(xiāng)互動增強而鄉(xiāng)村空間利用效率較低；西南及邊遠山區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小，人口分布稀疏，城鄉(xiāng)功能互補不足。縣域空間治理需緊盯新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，結(jié)合各地稟賦條件、發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)位特征，因地制宜地探索差異化、特色化優(yōu)化路徑，開創(chuàng)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。
【本文作者為華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授；華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授喬晶、華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生趙夢龍，對本文亦有重要貢獻】
注釋略
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉