摘 要:城鄉關系作為我國經濟社會發展中的基本關系之一，貫穿于中國式現代化的全過程。以城鄉融合發展帶動鄉村全面振興，是新時代黨和國家關于城鄉關系的重大科學論斷和理論創新成果，是對現代化建設規律和城鄉關系變遷特征的深刻把握，標志著我國城鄉關系進入全面融合發展的新階段。深入學習領會習近平總書記關于以城鄉融合發展帶動鄉村全面振興的重要論述，對進一步正確把握、深入推進鄉村全面振興工作，具有重大的理論與實踐指導意義。
關鍵詞:鄉村全面振興 城鄉融合 中國式現代化
【中圖分類號】F320；F321 【文獻標識碼】A
今年5月，習近平總書記在河南考察時指出，“以城鄉融合發展帶動鄉村全面振興，促進城鄉共同富裕”。這一重要論述，從全局和戰略高度來把握和處理城鄉關系，科學闡明城鄉融合發展的目標方向和實踐路徑，彰顯黨和國家對新時代我國城鄉關系與互動模式的深刻理解與不斷深化，揭示推進鄉村全面振興的戰略選擇和關鍵路徑，為構建城鄉協調發展新格局提供根本遵循，為新征程上深入推進鄉村全面振興指明目標方向。
為把握城鄉關系提供科學指引
回望現代化建設歷程，我國在城鄉關系處理上逐步形成了一條兼具時代特征、體制特色與文化特點的獨特路徑。我國的國情決定了我國城鄉關系的演進并無先例可循，必須依靠自主探索。國家持續推進政策創新與實踐探索，實現了從城鄉統籌、城鄉一體化到城鄉融合發展的戰略演進。隨著這一進程不斷深入，政府與市場的協同效應日益增強，城市與鄉村逐漸發展成為互動共生的有機整體，要素配置也由原先的單向為主轉向更加暢通的雙向循環。站在新的歷史方位，城鄉融合發展已超越傳統經濟范疇，成為驅動經濟社會高質量發展的重要引擎。實踐一再證明，唯有徹底打破城鄉二元結構，消除制度壁壘、推動城鄉要素自由流動、平等交換，才能為鄉村全面振興注入持續而強勁的內生動力。
闡明我國城鄉關系進入全面融合發展的新階段。習近平總書記指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”[1]城鄉關系作為我國經濟社會發展中的基本關系之一，貫穿于中國式現代化的全過程。新中國成立后，我們黨對城鄉關系的認識隨著實踐發展而不斷深化，城鄉關系的調整與優化始終是中國式現代化進程中的重要議題。改革開放以來，我國城鄉關系發生深刻變化，從二元分割走向互動融合，城鄉統籌政策體系持續完善。黨的十八大將“推動城鄉發展一體化”視為解決“三農”問題的根本途徑。黨的十九大正式提出“鄉村振興戰略”，強調構建城鄉融合發展的體制機制與政策體系，城鄉關系的戰略定位進一步明晰和提升。黨的二十大報告重申堅持農業農村優先發展、城鄉融合發展，并強調暢通城鄉要素流動。黨的二十屆三中全會再次強調“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，提出“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”[2]，標志著我國城鄉關系進入全面融合發展的新階段。
對城鄉關系互動規律的把握更加深化。以城鄉融合發展帶動鄉村全面振興，是新時代黨和國家關于城鄉關系的重大科學論斷和理論創新成果。這一論斷闡明，城鄉融合不僅是發展的長遠目標，更是推進鄉村全面振興的戰略選擇和關鍵路徑。其深遠意義在于，推動鄉村發展的動力機制從傳統的“以城帶鄉”拓展為更具系統性、互動性的“以融合帶鄉”。這一轉變，既體現城鄉融合發展從目標定位向實踐手段與動力機制的功能進階，也體現鄉村全面振興的工作著力點從鄉村內部發展提升到城鄉全域融合、多領域覆蓋、全方位協同，是對現代化建設規律和城鄉關系變遷特征的深刻把握，標志著我們黨對城鄉關系的認識提升到全新階段。
強調城鄉融合發展對鄉村全面振興意義重大。習近平總書記強調：“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。”[3]城鄉融合發展是中國城鄉關系變遷的必然趨勢，是中國式現代化發展的必然要求，是以習近平同志為核心的黨中央對新時代城鄉關系的科學把握。談鄉村振興，不能就“三農”談“三農”，必須走城鄉融合發展的新路。城市和鄉村作為相互依存又彼此獨立的兩大區域，具有顯著的要素差異性和互補性，只有充分發揮城鄉各自的比較優勢，通過城鄉之間的產業分工協作，才能實現城鄉資源的優化配置，進而提高整個區域的效率和效益。以融合為引擎，為鄉村全面振興注入新動能，夯實以城鄉互補、工農互促、共同富裕為鮮明特征的新型工農城鄉關系根基。
為城鄉共同繁榮發展提供行動指南
在推進中國式現代化進程中，“構建什么樣的城鄉關系”“怎樣構建城鄉關系”一直都是重要議題。習近平總書記指出：“黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系。”[4]通過城鄉融合發展帶動鄉村全面振興，應當立足大系統觀、大歷史觀、大文明觀與大安全觀，構建多層次、全方位、可持續的城鄉協同發展新格局，促進城鄉共同繁榮。
樹立大系統觀，優化城鄉要素配置
習近平總書記強調：“我們全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村”。[5]過去的城鄉二元體制將城市與鄉村視為各自獨立的單元，導致要素流動受阻、資源配置扭曲。隨著改革開放持續深化，城鄉互動日益深化，鄉村的經濟、生態、文化價值日益凸顯，功能與地位不斷提升。面對這一趨勢，必須牢固樹立大系統觀，一方面將城鄉融合發展置于中國式現代化的全局之中，著力破解發展中的不平衡不充分問題；另一方面將城市和鄉村視為相互依存、相互作用的有機系統，加快構建城鄉統一的要素市場，推動各種要素實現高效流動與合理配置。
從中國式現代化的視域來看，城鄉融合發展并非將城市模式簡單復制到鄉村，而是在充分尊重城鄉差異、保留各自生活方式與功能特色的基礎上，著力縮小城鄉在資源分配與發展機會上的差距，通過加快農業農村現代化，補齊農村發展短板，最終實現城市與鄉村相向而行、共同繁榮。這就要求完善生產要素和資源價格形成機制，使其真正反映市場供求、資源稀缺程度和環境損害成本，切實保障城鄉要素平等交換、雙向流動；加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，引導人才、資金、技術、信息等優質要素向農業農村集聚，將鄉村資源有機嵌入現代化產業鏈與創新鏈，推動鄉村資源價值與現代化產業體系的深度融合。
樹立大歷史觀，整體推進城鄉協調發展
歷史上，不少國家在現代化進程中出現過城鄉發展失衡問題，有些國家未能有效協調二者關系，導致農業停滯、農村凋敝，大量失地、失業農民涌向城市，出現大量貧民窟，不斷引發社會動蕩。而有些國家注重從調整城市化戰略和城鄉人口遷移政策、建立農業發展和從業者收入支持政策、促進各類產業在城鄉之間合理布局、推進城鄉基礎設施和公共服務一體化等方面采取調節措施，最終實現了城鄉高度一體化。例如，挪威在20世紀60年代實施“地區發展計劃”，英國提出“田園城市”構想，日本制定政策鼓勵城市工業向農村轉移，韓國實施“一村一社”計劃，都為在特定階段解決城鄉發展矛盾、實現城鄉融合發展，提供了實踐經驗。
世界各國的現代化經驗表明，工農關系、城鄉關系的協調與否，直接影響現代化建設的成敗。城與鄉，這兩種不同的經濟社會空間形態，擁有各自獨特的自然屬性、人口分布和社會功能。在推進城鄉協調發展的過程中，需結合本國實際，采取系統性政策舉措，不僅要注重整體推進，還要突出城與鄉的差異性和互補性；既要追求共同點，也要保留不同點，避免將農村簡單地城市化。
樹立大文明觀，統籌拓展城鄉發展空間
習近平總書記指出：“我國擁有燦爛悠久的農耕文明，必須確保其根脈生生不息，做到鄉村社會形態完整有效，文化基因、美好品德傳承弘揚，農耕文明和城市文明交相輝映”。在人口結構變化、城鎮化與逆城鎮化等多重趨勢交織影響下，城鄉人口分布、居住形態和生活方式正在發生深刻變革，農戶與村莊均呈現加劇分化態勢。有學者指出，以土地為生、以村而治、根植于土的“鄉土中國”，正轉變為鄉土變故土、鄉村變故鄉、城鄉互動的“城鄉中國”。
面對這一現實，應牢固樹立大文明觀，積極回應人民群眾對美好生產生活環境、良好生態環境、現代城鄉文明的期待，不斷拓展和優化城鄉發展空間；強化城鄉命運共同體意識，充分把握城鄉聯系日益緊密的時代趨勢，主動將市場意識、法治觀念、契約精神、民主理念、開放姿態與合作文化等現代文明要素融入鄉村建設，實現現代文明與田園風貌、鄉村風情的有機融合與相得益彰；深入挖掘鄉村在經濟、生態、文化等方面的多樣價值，突出其獨特文化魅力和生態特色，積極培育文明鄉風、良好家風和淳樸民風，推動鄉村優秀傳統文化在創新中傳承、在轉化中發展，最終實現城鄉文明共生共榮、美美與共的和諧格局；科學研判城鄉人口變化、流動的態勢和趨勢，準確把握鄉村發展差異與分化特征，因地制宜分類指導村莊發展、鄉村建筑風貌管控，建立健全產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制，促進鄉村空間布局與人口流動格局的動態適配，實現基礎設施、要素配置、公共服務和治理體系與人口結構變化相協調、相匹配。
樹立大安全觀，大力提升城鄉基層治理效能
2023年7月，習近平總書記在江蘇考察時指出：“要堅持和發展新時代‘楓橋經驗’、‘浦江經驗’，完善社會治理體系，健全城鄉基層治理體系和鄉村治理協同推進機制”。改革開放40多年來，我國的城鄉形態、社會結構、利益格局發生深刻變化，鄉村現代化和基層治理水平顯著提升。同時也要看到，其中依然存在不少復雜矛盾和風險挑戰，迫切需要進一步完善城鄉基層治理。
隨著城鄉融合進程向縱深推進，各類矛盾日益復雜，一些新的風險挑戰會陸續顯現。面對這一形勢，須牢固樹立大安全觀，積極推進城鄉治理創新，將統籌發展和安全的底線思維全面融入城鄉規劃、產業布局、公共服務、治理體系等各環節各領域，增強風險預警、防范與化解能力，切實保護好農民權益、維護好糧食安全、守護好鄉村生態安全。通過構建城鄉高效能治理新格局，促進城鄉高質量發展、高層次融合與高水平安全良性互動、協同并進。
為鄉村全面振興指明目標方向
今年1月，中共中央、國務院印發的《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》關于“堅持城鄉融合發展，分類有序推進鄉村全面振興”[6]的內容引發廣泛關注，這是對推進鄉村全面振興的再部署和具體化。對于鄉村振興戰略來說，推進城鄉融合發展是當務之急和重中之重。為此，必須以鄉村全面振興為指引，探索適應中國式現代化的城鄉融合發展之路。
積極發揮政府與市場協同作用，增強城鄉融合發展活力動力
充分發揮政府作用。在我國城鄉關系的演進過程中，無論是早期城鄉二元體制的構建，還是后來的統籌城鄉發展、城鄉一體化階段，政府始終發揮著主導作用。這一作用在推進鄉村全面振興和城鄉融合發展的新階段更加凸顯。城鄉融合發展是一個自然歷史進程，也是一個依靠政府有力引導與制度保障的自覺推進過程。在公共治理框架下，政府需緊緊圍繞其權責定位，突出有為政府在制度供給中的主導性，為城鄉融合發展構筑系統而穩定的制度基礎。
持續推動制度創新。面對當前城鄉融合中存在的機制短板，應持續推動制度創新，深化農村土地、戶籍制度、社會保障與就業等關鍵環節改革，重點圍繞“三農”發展需求構建反哺型政策體系，激活農村資源潛能，促進其對外轉化與價值提升。應在尊重城鄉差異的基礎上，通過科學規劃引領、基礎設施與基本公共服務均等化建設以及社會治理模式創新，系統性優化城鄉功能布局與結構配置，統籌協調利益分配與再調整機制。與此同時，需將全國統一大市場建設作為破除要素流動壁壘的重要舉措，推動資源在城鄉間高效配置、循環暢通，確保農民公平享有改革與發展成果。
高效推動資源整合。推進城鄉融合，關鍵要深化要素市場化改革，構建規范、開放、高效的城鄉要素流通機制，拓展農村土地、勞動力、資本、技術等要素的市場化流轉范圍和深度。促進各類要素依循市場信號在城鄉間自由流動、優化集聚，發揮規模經濟與集群效應，推動資源配置效率與全要素生產率提升，為實現農業現代化和農村高質量發展提供堅實支撐。這就要求超越傳統條塊分割的要素配置模式，立足城鄉經濟社會發展全局，以更高站位、更寬視野、更大力度統籌實施、全面推進鄉村振興戰略；增強政策一致性，整合跨部門、跨地區資源力量，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的工作新格局，形成以城鄉融合發展帶動鄉村全面振興的整體合力。
統籌謀劃產業布局。推動鄉村全面振興，應結合鄉村特色產業、特色文化與地域元素，延伸現代農業產業鏈條，統籌謀劃布局相關業態，構建品牌化運營體系。綜合運用財政、金融、保險、期貨等政策工具，完善引導基金、財政貼息、擔保補助、保費補貼、風險補償、股權投資等財政金融聯動機制，引導多種金融資源投入。
注重雙向推動城鄉改革，強化城鄉功能互補
習近平總書記指出：“如果鄉村人才、土地、資金等要素一直單向流向城市，長期處于‘失血’‘貧血’狀態，振興就是一句空話。”[7]在以往傳統城鄉發展模式下，農村人口大量涌入城市，形成了“農村資源輸出—城市資源集聚”的單向流動格局。這一模式推動了經濟增長，也在一定程度上加劇了城鄉發展的不平衡。應當明確，城鄉融合發展并非城市的單極擴張或對農村的單向帶動，而是城市與鄉村作為兩大主體協同共進、功能互補的融合過程，依靠城鄉雙方面共同發力與制度聯動。為實現城鄉融合發展的戰略目標，應在明確功能分工的基礎上，從城鄉兩端協同發力，通過推進系統性、集成化改革，促進雙向賦能和價值互補。
全面提升城市綜合承載能力和輻射帶動能力。這既要構建開放多樣的現代產業體系，增強城市經濟韌性與質量效益，又要統籌地上與地下空間資源，推動辦公、商業、生態和居住空間科學布局，促進城市集約化、內涵式發展。優先發展以智慧交通為骨干的公共交通體系，優化生活服務與公共設施配置，改善人居品質；不斷推進棚戶區改造，強化環境污染防控和綠地系統建設，系統提升城市生態環境。
著力拓展農業對城市發展的支撐功能與融合效能。重點包括深化農業供給側改革，改善農村生產生活環境，推動農業向規模化、標準化轉型升級，加強農產品質量安全認證與可追溯體系建設，發展綠色有機農業，構建高效、安全、現代的農產品供給體系；積極開發農業在休閑觀光、健康養老、文化體驗、教育實踐等方面的多功能性，促進鄉村生態與文化資源的價值轉化；引入數字技術、生態技術和新業態模式，培育鄉村發展內生動力；實施農村環境綜合整治，推進垃圾污水處理、水體修復與土壤治理，整體提升鄉村生態品質與宜居水平。
大力完善配套政策制度，暢通要素流通渠道
當前，城市和鄉村在收入、要素市場以及社會保障方面仍有差距。一些新城市居民大部分時間留在城市工作，但由于高房價和子女教育問題，面臨“城市留不下，農村回不去”的困境。當前亟須系統彌補在配套政策層面的缺失，聚焦關鍵制度供給，以提升城鄉融合發展的實效性與可持續性；著力清除制約要素自由流動的制度壁壘，促進“人、地、錢”等關鍵要素在城鄉間高效流動與優化集聚，激發各類要素活力，強化協同效能，為城鄉融合發展提供堅實的要素支撐。
強化縣域空間統籌。從整體上協同謀劃人口分布、產業布局、土地利用與城鎮發展體系，構建經濟與生態協調統一、城鄉融合互促的縣域空間新格局。積極推廣“組團”發展模式和“飛地”發展模式，搞活有利于促進城鄉要素流動與利益共享的聯動機制。
深化戶籍制度改革。始終堅持權利與義務對等的原則，依循“先形式調整、后內容充實”的漸進邏輯，系統推動戶籍制度深化改革。注重縣域改革與省、市層面政策有效對接，促進戶籍制度改革與農地產權制度創新協同聯動，逐步消解城鄉二元戶籍壁壘，最終建立一體化、無差別的新型戶籍管理制度。
創新農地產權制度。農地產權制度創新是城鄉要素市場化配置的關鍵。應立足城鄉統一要素市場建設目標，審慎推進農村集體經營性建設用地入市，建立健全閑置宅基地依法轉為集體經營性建設用地的實施路徑與監管機制。進一步放寬農地經營權流轉限制，推動土地有序規范流轉，切實保障農村一二三產業融合發展的用地需求，強化農業農村現代化發展的制度基礎。同時，積極倡導土地股份合作、托管經營及入市試點等多種模式，充分釋放土地要素潛力，增強市場活力。
提升農村金融服務。突出財政資金的引導作用和結構優化。結合實際因地制宜提高轉移支付用于農業農村的比例，鼓勵金融機構創新基于承包經營權、宅基地使用權的抵押信貸產品，提升農村金融服務的精準性和覆蓋面。優先滿足鄉村特色產業用地，規范引導城市工商資本下沉，促進產業振興與可持續發展。系統構建多層次、廣覆蓋的農村金融服務體系，激勵銀行、保險等機構依托信貸、保險等工具服務鄉村，引導社會資本投入鄉村特色產業、基礎設施與生態保護，形成金融與實體經濟良性互促的發展新格局。
完善配套激勵措施。采取“引、育、留、用”的有效人才政策和舉措，激勵各類人才在城鄉融合發展中大展身手。推動和激勵先進技術廣泛應用于城鄉產業發展、社會治理等各個領域，讓知識與技術為城鄉融合發展和鄉村全面振興賦能。
【本文作者為中國社會科學院中國式現代化研究院院長】
注釋略
責編：吳 瑩／美編：石 玉