摘 要:如何通過治理模式的創(chuàng)新，將生態(tài)文明建設(shè)的理念、原則、方法和目標(biāo)深度融入基層治理的全領(lǐng)域和全過程，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，成為當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題。生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理，是新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的一場(chǎng)深刻變革，其并非簡(jiǎn)單地在基層治理中增加一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)或環(huán)境保護(hù)工作，而是要求對(duì)治理理念、治理目標(biāo)、治理主體、治理方法、評(píng)價(jià)體系和推進(jìn)機(jī)制等進(jìn)行全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與基層治理的一體推進(jìn)。
關(guān)鍵詞:生態(tài)文明建設(shè) 基層治理 模式創(chuàng)新 浙江案例
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，其并非僅是環(huán)境保護(hù)的簡(jiǎn)單升級(jí)，而是一場(chǎng)涉及價(jià)值觀念、生產(chǎn)方式、生活方式，以及治理體系的深刻變革。基層治理是國(guó)家治理的重要基石，其效能直接關(guān)系到國(guó)家政策的落地生根與整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。黨的二十大報(bào)告中提出“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，強(qiáng)調(diào)“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度”。[1]過去的基層治理模式往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)管控，在一定程度上忽視了生態(tài)環(huán)境這一基礎(chǔ)性要素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不同程度的割裂。如何通過治理模式創(chuàng)新，將生態(tài)文明建設(shè)的理念、原則、方法和目標(biāo)深度融入基層治理的全領(lǐng)域和全過程，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，成為當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題。
生態(tài)文明建設(shè)與基層治理的內(nèi)在聯(lián)系
生態(tài)文明建設(shè)與基層治理創(chuàng)新并非簡(jiǎn)單的機(jī)械疊加，而是存在著深刻的內(nèi)在聯(lián)系和耦合機(jī)制。這種內(nèi)在聯(lián)系和耦合機(jī)制，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和基層治理創(chuàng)新發(fā)展的依據(jù)所在和基礎(chǔ)條件。
生態(tài)文明建設(shè)為基層治理提供價(jià)值導(dǎo)向。以往的基層治理以經(jīng)濟(jì)增速為中心，這在一定程度上容易導(dǎo)致短期行為和對(duì)資源的掠奪性開發(fā)。生態(tài)文明建設(shè)則強(qiáng)調(diào)以“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”為基礎(chǔ)的生態(tài)價(jià)值觀，追求的是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。這將基層治理的目標(biāo)從單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)為包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)健康、環(huán)境友好、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明等在內(nèi)的綜合性、可持續(xù)性目標(biāo)。它要求基層政府在決策時(shí)必須進(jìn)行生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)第一的考量，將生態(tài)環(huán)境容量和資源承載能力作為基層治理的目標(biāo)之一和高質(zhì)量發(fā)展的剛性約束。
基層治理為生態(tài)文明建設(shè)提供行動(dòng)保障。生態(tài)文明建設(shè)理念和宏觀政策實(shí)施，最終要在基層空間（社區(qū)、鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級(jí)）中落地轉(zhuǎn)化和變成現(xiàn)實(shí)?；鶎又卫眢w系是連接國(guó)家政策與百姓民生的“最后一公里”，高效的基層治理能夠有效動(dòng)員和組織群眾，整合各類資源，將生態(tài)文明的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境整治課題、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保鄉(xiāng)規(guī)民約等，確保生態(tài)文明建設(shè)不是空中樓閣，而是有著堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。
生態(tài)文明建設(shè)與基層治理融合催生治理模式的系統(tǒng)變革。生態(tài)文明建設(shè)與基層治理的結(jié)合點(diǎn)，在于“人”與“空間”?；鶎邮蔷唧w的生態(tài)—生活—生產(chǎn)空間，而治理的核心是“人”。生態(tài)文明建設(shè)要求對(duì)這片具體的空間進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，這要求打破過去“條塊分割、政出多門”和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化模式，轉(zhuǎn)向一種更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的基層治理模式，涉及治理主體、治理手段、治理流程和治理評(píng)價(jià)的全方位創(chuàng)新。因此，生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)基層治理進(jìn)行系統(tǒng)變革。
生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理的具體實(shí)踐
浙江省作為“綠水青山就是金山銀山”理念（以下簡(jiǎn)稱“兩山”理念）的發(fā)源地和先行實(shí)踐地，自2003年實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程（以下簡(jiǎn)稱“千萬(wàn)工程”）以來(lái)，通過持續(xù)迭代“美麗鄉(xiāng)村—數(shù)字鄉(xiāng)村—未來(lái)鄉(xiāng)村—共富鄉(xiāng)村”建設(shè)，推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型、創(chuàng)造美好生活環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合與高質(zhì)量發(fā)展，有效縮小三大差距，實(shí)現(xiàn)富民與安民的有機(jī)統(tǒng)一。這一跨越20多年的實(shí)踐，為探索生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)下的基層治理模式創(chuàng)新提供了豐富的觀察樣本，有很多可資學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。
“千萬(wàn)工程”是習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的一項(xiàng)重大決策，2003年6月5日在浙江啟動(dòng)。[2]20多年來(lái)，通過對(duì)“千萬(wàn)工程”內(nèi)涵和外延的不斷深化拓展，“千萬(wàn)工程”不僅拉開了浙江農(nóng)村人居環(huán)境整治的序幕，同時(shí)也造就了浙江的萬(wàn)千美麗鄉(xiāng)村，造福了浙江的萬(wàn)千農(nóng)民群眾，促進(jìn)了美麗生態(tài)、美麗經(jīng)濟(jì)、美好生活的有機(jī)融合，繪就了“千村引領(lǐng)、萬(wàn)村振興、全域共富、城鄉(xiāng)和美”的浙江現(xiàn)代版“富春山居圖”，使浙江逐漸探索出一條全面改善農(nóng)村環(huán)境、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕的科學(xué)路徑。[3]
“千萬(wàn)工程”的時(shí)代價(jià)值，一方面在于其并非一成不變，而是始終與時(shí)俱進(jìn)、迭代升級(jí)，歷經(jīng)從“千村示范、萬(wàn)村整治”到“千村精品、萬(wàn)村美麗”，再到“千村未來(lái)、萬(wàn)村共富”的持續(xù)深化；另一方面，這項(xiàng)工程從最初整治農(nóng)村“臟、亂、差”問題入手，卻不止步于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，而是逐步擴(kuò)展到營(yíng)商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村治理和生態(tài)文明建設(shè)等諸多領(lǐng)域，最終發(fā)展成為一個(gè)系統(tǒng)工程和長(zhǎng)期工程。“千萬(wàn)工程”是浙江生態(tài)文明建設(shè)在基層治理的肇始與典范，其發(fā)展歷程清晰地展現(xiàn)基層治理模式伴隨生態(tài)文明理念深化而不斷演進(jìn)的過程。
2005年8月15日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志考察湖州市安吉縣，在余村首次提出“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。[4]“兩山”理念正通過其日益深入的實(shí)踐與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的落實(shí)，深刻重塑浙江干部群眾的發(fā)展觀念，促進(jìn)基層治理由以人、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)為主，轉(zhuǎn)向人、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間、生態(tài)、環(huán)境、資源綜合考量的蝶變。浙江作為經(jīng)濟(jì)大省，人多地少，資源先天不足，面臨的生態(tài)、環(huán)境、資源壓力巨大。20余年來(lái)，全省通過自上而下的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的政策引導(dǎo)，與自下而上的基層治理創(chuàng)新相結(jié)合，全面推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，使浙江的美麗鄉(xiāng)村、美麗中國(guó)、生態(tài)文明建設(shè)走在全國(guó)前列，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的成功轉(zhuǎn)型。同時(shí)催生出基層治理體系順應(yīng)綠色低碳發(fā)展的重構(gòu)和變革，如長(zhǎng)興縣曾因蓄電池產(chǎn)業(yè)污染備受關(guān)注，通過壯士斷腕的整治，淘汰落后產(chǎn)能，引進(jìn)和培育綠色高端電池產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)從“污染重鎮(zhèn)”到“綠色動(dòng)力能源中心”的蛻變。這一基層治理模式，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)規(guī)劃引領(lǐng)。
以生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)基層治理創(chuàng)新，不僅需要理念引領(lǐng)，更依賴于扎實(shí)的實(shí)踐探索與有效的實(shí)現(xiàn)路徑。浙江省在持續(xù)推進(jìn)“千萬(wàn)工程”過程中，涌現(xiàn)出一批具有代表性的地方實(shí)踐，從不同維度提供將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)踐方案。
寧波奉化區(qū)的“生態(tài)環(huán)境議事廳”
寧波奉化區(qū)的“生態(tài)環(huán)境議事廳”，是基層治理創(chuàng)新中一個(gè)很有代表性的實(shí)踐。通過搭建政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾多方共議的平臺(tái)，解決傳統(tǒng)環(huán)境治理中“群眾投訴、政府執(zhí)法、企業(yè)受罰”的單向、被動(dòng)模式帶來(lái)的問題，探索出一條共建共治共享的基層環(huán)境治理新路徑。其具體做法是：在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大監(jiān)督、政協(xié)參政、公眾參與、專家論證的組織架構(gòu)下，通過議題眾籌、圓桌協(xié)商、部門領(lǐng)辦、過程監(jiān)督、成效評(píng)估五個(gè)環(huán)節(jié)形成治理閉環(huán)。2019年，奉化區(qū)環(huán)境信訪投訴671件，環(huán)境行政處罰85起，分別比2017年減少743件和下降三分之二以上，重復(fù)執(zhí)法問題基本消除。[5]2020年至2024年間，累計(jì)協(xié)商生態(tài)環(huán)境類議題312項(xiàng)，解決率達(dá)到93.8%，群眾滿意度由81%提升至97%，生態(tài)環(huán)境信訪量下降46%，治理成效顯著。
奉化區(qū)的“生態(tài)環(huán)境議事廳”，不僅是一個(gè)解決環(huán)境問題的平臺(tái)，而且通過機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行透明化、多方主體協(xié)同化、基層治理民主化，有效提升治理效能，增強(qiáng)政府公信力，激發(fā)社會(huì)活力。“生態(tài)環(huán)境議事廳”，是基層治理現(xiàn)代化的一次生動(dòng)實(shí)踐和成功探索，體現(xiàn)出基層治理的深刻理念變革和制度創(chuàng)新。
湖州安吉縣余村“兩山”轉(zhuǎn)化的智慧
作為“兩山”理念發(fā)源地和率先實(shí)踐地，余村在發(fā)展過程中始終堅(jiān)持以“兩山”理念指引村莊發(fā)展，形成支部帶村、民主管村、依法治村、道德潤(rùn)村、生態(tài)美村、平安護(hù)村、清廉正村“七村共建”的制度矩陣，通過村級(jí)“智慧大腦”接入26個(gè)部門46類數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一屏觀余村、一網(wǎng)管全域”的技術(shù)支撐。結(jié)合以“兩山”轉(zhuǎn)化為主體的基層治理模式，建設(shè)“青來(lái)集”，招引“全球合伙人”，引進(jìn)“數(shù)字游民公社”等業(yè)態(tài)，使原來(lái)一個(gè)以開礦山、生產(chǎn)水泥的破壞生態(tài)、污染環(huán)境的村變成一個(gè)生態(tài)文明村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。[6]
余村的“兩山”轉(zhuǎn)化工作，不僅是生態(tài)和經(jīng)濟(jì)層面的成功轉(zhuǎn)型，更在基層治理方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。通過民主協(xié)商、協(xié)同共治和制度創(chuàng)新，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會(huì)效益的統(tǒng)一。其啟示在于：黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證，民主協(xié)商是重要方法，法治規(guī)范是基本保障，綠色發(fā)展是必然路徑，共建共享是目標(biāo)追求。
湖州德清縣的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”
德清的“數(shù)字一張圖”（通常指“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”或“數(shù)字治理一張圖”），是依托地理信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段，構(gòu)建的全域數(shù)字化、可視化、智能化的基層治理綜合平臺(tái)。“數(shù)字一張圖”，可以理解為基層治理的“智慧大腦”和“數(shù)字孿生”平臺(tái)。打通部門數(shù)據(jù)壁壘，集成多源信息，將鄉(xiāng)村的人、地、事、物、組織等各項(xiàng)要素，以及規(guī)劃、管理、服務(wù)、監(jiān)督等各類功能，整合到一張可視化的三維電子地圖上，從而實(shí)現(xiàn)基層治理的一圖感知、一圖指揮、一圖預(yù)警、一圖響應(yīng)。
“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”匯聚德清58個(gè)部門282類數(shù)據(jù)，形成覆蓋137個(gè)行政村的“數(shù)字孿生鄉(xiāng)村”，功能模塊包括農(nóng)村環(huán)境整治、建筑物動(dòng)態(tài)變化、水土保持監(jiān)測(cè)智能發(fā)現(xiàn)、自動(dòng)派單、聯(lián)動(dòng)處置等，并形成環(huán)保基層治理的制度外溢，即與“基層治理四平臺(tái)”貫通，網(wǎng)格員日均上報(bào)事件由1.7件提升至3.9件，辦結(jié)時(shí)長(zhǎng)縮短42%。通過數(shù)字基層治理，大大提高了工作效率。從數(shù)字產(chǎn)業(yè)，到數(shù)字生活，再到數(shù)字治理，數(shù)字鄉(xiāng)村的模樣日漸清晰。截至目前，全縣共迭代升級(jí)120余項(xiàng)鄉(xiāng)村場(chǎng)景應(yīng)用，農(nóng)業(yè)信息化覆蓋率達(dá)100%。[7]
德清的“數(shù)字一張圖”，是當(dāng)?shù)匾詳?shù)字化改革賦能基層治理現(xiàn)代化的重要探索。“數(shù)字一張圖”與基層治理的關(guān)系，是工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一。通過數(shù)字化手段，將長(zhǎng)期困擾基層治理的“看不見、管不了、調(diào)不動(dòng)”等難題進(jìn)行有效破解，推動(dòng)治理體系向更精準(zhǔn)、更高效、更透明、更具韌性的方向演進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)。
麗水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)踐
麗水市作為全國(guó)首個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)市，其探索實(shí)踐讓綠水青山有“價(jià)”可循，轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的“金飯碗”，同時(shí)深刻地重塑和創(chuàng)新當(dāng)?shù)氐幕鶎又卫砟Ｊ?。麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的成功關(guān)鍵在于：在轉(zhuǎn)化過程中，并不局限于“開發(fā)”生態(tài)，而是通過一套精致的制度設(shè)計(jì)，將生態(tài)價(jià)值與基層政府的考核、村集體和農(nóng)民的收入以及金融資本的流向直接掛鉤，重塑基層政府的行為邏輯，使其成為生態(tài)保護(hù)的利益相關(guān)者和推動(dòng)者。激活農(nóng)村沉睡的生態(tài)資產(chǎn)，使其成為可抵押、可交易、可融資的資本。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的模式，使治理目標(biāo)從“維穩(wěn)”轉(zhuǎn)向“發(fā)展”，治理過程成為增值過程，最終生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與基層治理在麗水實(shí)現(xiàn)同頻共振、相互促進(jìn)。良好的基層治理是生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提和保障，而生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益又反過來(lái)鞏固和提升基層治理的水平。
麗水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與基層治理的關(guān)系，是深度融合、相互賦能、協(xié)同演進(jìn)的。一方面，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)迫切需要基層治理作為支撐。它要求基層政府轉(zhuǎn)變職能、明晰產(chǎn)權(quán)、搭建平臺(tái)、創(chuàng)新制度，沒有一個(gè)有效的基層治理體系，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值就難以順利實(shí)現(xiàn)。另一方面，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程大大地反哺和提升基層治理。它通過引入科學(xué)核算、市場(chǎng)機(jī)制、數(shù)字工具和多樣化主體，重構(gòu)權(quán)責(zé)利關(guān)系，優(yōu)化決策考核，豐富治理手段，并使治理成果更加普惠共享，增強(qiáng)基層組織的凝聚力、號(hào)召力和治理能力。打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道，不僅是發(fā)展方式的變革，也是治理體系的一場(chǎng)深刻變革。其為解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和共同富裕，提供智慧和方案。
生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理的探索創(chuàng)新
生態(tài)文明建設(shè)要有效嵌入基層治理，需實(shí)現(xiàn)從理念到行動(dòng)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)化。這一過程具體體現(xiàn)在目標(biāo)導(dǎo)向、主體協(xié)同、工具應(yīng)用與制度保障四個(gè)維度的深度融合，共同構(gòu)成一個(gè)閉環(huán)的創(chuàng)新體系。浙江的“千萬(wàn)工程”實(shí)踐，為觀察這一體系如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供完整范本。
路徑探索
目標(biāo)嵌入：從“環(huán)境美”到“發(fā)展美”再到“治理美”。“千萬(wàn)工程”以鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)和人居環(huán)境整治為切入口，通過“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”激活集體經(jīng)濟(jì)，再以持續(xù)收益反哺基層治理，形成“整治—經(jīng)營(yíng)—共治”螺旋式發(fā)展。從“環(huán)境美”到“發(fā)展美”再到“治理美”，這是一個(gè)從基礎(chǔ)到動(dòng)力，再到保障和升華的辯證發(fā)展過程，三者環(huán)環(huán)相扣，層層遞進(jìn)，又相互促進(jìn)。“環(huán)境美”到“發(fā)展美”再到“治理美”的轉(zhuǎn)化，是一場(chǎng)涉及生態(tài)、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、治理全面深刻的系統(tǒng)性變革。“環(huán)境美”回答“鄉(xiāng)村有什么”的問題，是資源稟賦；“發(fā)展美”回答“鄉(xiāng)村怎么富”的問題，是動(dòng)力引擎；“治理美”回答“鄉(xiāng)村如何穩(wěn)”和“如何共享”的問題，是操作系統(tǒng)和穩(wěn)定器。一個(gè)理想的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村，必然是生態(tài)環(huán)境吸引人、綠色產(chǎn)業(yè)養(yǎng)活人、有效治理凝聚人的有機(jī)生命體，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活的共贏。
主體嵌入：形成多方協(xié)同和相互耦合的基層治理共同體。這是指打破過去政府“單打獨(dú)斗”的局面，將基層黨組織、政府、村民自治組織、社會(huì)組織、經(jīng)營(yíng)主體、新鄉(xiāng)賢、村民等各方力量有機(jī)整合起來(lái)，通過制度化的協(xié)商平臺(tái)和耦合機(jī)制，形成責(zé)任共擔(dān)、利益共享、協(xié)同行動(dòng)的“治理共同體”。政府由“劃槳者”轉(zhuǎn)為“掌舵者”，村集體從“被管理”轉(zhuǎn)為“資源發(fā)包方”，社會(huì)組織與市場(chǎng)力量以F+EPC+O（Finance+Engineering Procurement Construction+Operation，投資+設(shè)計(jì)施工總承包+運(yùn)營(yíng)）、PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）、社會(huì)企業(yè)等形式進(jìn)入，村民通過“積分制”“清單制”成為主動(dòng)監(jiān)督者，形成“政府—企業(yè)—村民”基層治理共同體和利益分享共同體。通過建立多方協(xié)同和相互耦合的基層治理共同體，使鄉(xiāng)村治理從“一元管理”走向“多方共治”，從“被動(dòng)響應(yīng)”走向“主動(dòng)作為”，從“簡(jiǎn)單粗放”走向“精細(xì)精準(zhǔn)”，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供牢固的治理根基。
工具嵌入：綠色低碳成為基層治理的新抓手和賦能要素。工具嵌入的具體體現(xiàn)，是將綠色低碳理念轉(zhuǎn)化為可操作的治理手段。在碳賬戶工具嵌入方面，安吉縣通過構(gòu)建碳賬戶機(jī)制，截至2025年4月已推動(dòng)全縣167個(gè)行政村、5.1萬(wàn)戶林農(nóng)以及84萬(wàn)余畝竹林資源入股合作社，全面推進(jìn)22萬(wàn)畝退化竹林修復(fù)工作，累計(jì)吸引各類投資16.9億元，村集體收益達(dá)2300萬(wàn)元[8]。在生態(tài)積分工具嵌入方面，德清縣自2015年率先在全省創(chuàng)建“護(hù)水e站”，并于2022年全面升級(jí)為公眾“樂水護(hù)水”平臺(tái)，創(chuàng)新實(shí)施“綠水幣”機(jī)制，構(gòu)建起“河湖有巡查、巡查有積分、積分有獎(jiǎng)勵(lì)”的公眾護(hù)水制度，有效動(dòng)員社會(huì)力量參與河湖治理，推動(dòng)河湖長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)提質(zhì)升級(jí)[9]。在碳匯交易工具嵌入方面，2021年12月，安吉縣大里村與兩山生態(tài)資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司簽約，成功收儲(chǔ)村集體5200余畝竹林碳匯，村集體一次性獲得三年期碳匯收儲(chǔ)資金27.54萬(wàn)元[10]。理解“綠色低碳”如何成為基層治理的“新抓手”和“賦能要素”，需要跳出其作為“環(huán)保要求”的單一視角，轉(zhuǎn)而從治理哲學(xué)、治理工具和治理效能的綜合角度來(lái)審視。綠色低碳不是單純的成本和負(fù)擔(dān)，而是推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的一把“金鑰匙”，使地方治理從過去的被動(dòng)應(yīng)對(duì)型、單一管理型，向主動(dòng)預(yù)見型、綜合服務(wù)型、智慧共生型轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基層基礎(chǔ)。
模式創(chuàng)新
GEP—GDP雙考核。將生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），同時(shí)納入縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)賬”與“經(jīng)濟(jì)賬”同責(zé)同考。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能縣市區(qū)，浙江省實(shí)行“重GEP輕GDP”制度，即降低GDP在政績(jī)考核中的權(quán)重和指揮棒作用，同時(shí)提高GEP及相關(guān)綠色指標(biāo)的權(quán)重，代表如杭州市淳安縣。
實(shí)行生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度。以“三權(quán)分置”為核心，探索林地、濕地、水域等自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，激活沉睡資產(chǎn)。這種基層治理模式大大地激發(fā)自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、飲用水源保護(hù)地、森林公園等地干部群眾的積極性。浙江全省范圍內(nèi)都在不同層面推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，麗水和衢州是制度創(chuàng)新的先進(jìn)代表。
設(shè)立“生態(tài)環(huán)境共享法庭”。整合行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法確認(rèn)、公益訴訟，實(shí)現(xiàn)環(huán)境糾紛“一站式”解決。浙江省內(nèi)設(shè)有環(huán)境資源審判庭的法院，如湖州南太湖法院，遍布全省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的“共享法庭”生態(tài)服務(wù)點(diǎn)已經(jīng)比較普及。其中，湖州、麗水、衢州、杭州淳安等地的實(shí)踐尤為典型。
生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理的對(duì)策建議
為系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與基層治理創(chuàng)新深度融合，結(jié)合浙江省“千萬(wàn)工程”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文從國(guó)家、省、縣鄉(xiāng)、村四個(gè)層級(jí)提出如下政策建議。
國(guó)家層面
生態(tài)文明建設(shè)和基層治理創(chuàng)新是長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程，從國(guó)家層面來(lái)考慮，需制定切實(shí)可行的政策和法規(guī)，同時(shí)通過不斷的制度創(chuàng)新、政策完善和社會(huì)動(dòng)員，持之以恒、久久為功，逐步形成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
建議制定生態(tài)文明建設(shè)與基層治理促進(jìn)法，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在生態(tài)執(zhí)法、生態(tài)補(bǔ)償、碳匯登記方面的綜合權(quán)限；設(shè)立“美麗中國(guó)基層治理基金”，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治與數(shù)字治理基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，從戰(zhàn)略指引、法治保障、技術(shù)賦能、示范帶動(dòng)和機(jī)制創(chuàng)新，系統(tǒng)性地推動(dòng)生態(tài)文明理念融入基層治理的方方面面，引導(dǎo)基層探索出一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同共進(jìn)的新路，讓“綠水青山”的守護(hù)者能得到更多實(shí)惠，讓高質(zhì)量發(fā)展的成果更多地惠及全體人民，將國(guó)家的宏觀藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為富有活力和創(chuàng)造性的地方實(shí)踐。
省級(jí)層面
在省級(jí)層面促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理，要求省級(jí)政府扮演好“設(shè)計(jì)師”“助推器”和“裁判員”的角色。做好“設(shè)計(jì)師”，是指進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，提供清晰的路線圖。當(dāng)好“助推器”，通過政策、資金、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等各類工具，為基層創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)支撐和持續(xù)動(dòng)力。扮好“裁判員”，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化督查問效，確保各項(xiàng)舉措落地生根。目的是構(gòu)建起縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同的治理機(jī)制，強(qiáng)化基層責(zé)權(quán)匹配，引導(dǎo)社會(huì)力量參與的現(xiàn)代化基層治理體系，讓生態(tài)文明理念真正在基層落地生根、開花結(jié)果，形成一批具有地方特色且可復(fù)制推廣的“綠色治理”新模式。
可以推廣應(yīng)用浙江省“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)符合條件的鄉(xiāng)村實(shí)施“一表審批”，建立“GEP收益權(quán)”質(zhì)押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池等制度，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)與基層治理的創(chuàng)新和無(wú)縫對(duì)接。必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，注重改革協(xié)同，突出因地制宜，并真正讓基層組織和農(nóng)民群眾從保護(hù)生態(tài)中獲得實(shí)實(shí)在在的好處。
縣鄉(xiāng)層面
在縣鄉(xiāng)層面促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理，需要將宏大的生態(tài)文明理念轉(zhuǎn)化為貼近群眾、可操作、能落地的具體實(shí)踐。從各地的探索來(lái)看，這種創(chuàng)新往往體現(xiàn)在治理責(zé)任具體化、參與主體協(xié)同化、治理手段精細(xì)化、技術(shù)應(yīng)用實(shí)用化，以及與本土文化相結(jié)合等方面。例如，在浙江、福建等地正在推行的“生態(tài)網(wǎng)格+黨員聯(lián)戶”制度，將生態(tài)巡查、矛盾調(diào)解、應(yīng)急處突納入網(wǎng)格員職責(zé)，建立“積分+考核+薪酬”激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾保護(hù)生態(tài)的積極性和主觀能動(dòng)性，將基層治理與改善生活環(huán)境和綠色低碳發(fā)展有機(jī)結(jié)合，從體制機(jī)制上保證生態(tài)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)有效開展。
縣鄉(xiāng)層面的創(chuàng)新，就是將生態(tài)文明的“大理念”轉(zhuǎn)化為基層實(shí)踐的“小切口”，通過一系列接地氣、有生氣、聚人氣的機(jī)制和手段，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。
村級(jí)層面
在村級(jí)層面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理，要求村一級(jí)組織將“綠水青山就是金山銀山”理念，融入村莊發(fā)展的血液中，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的良性循環(huán)。例如，安吉通過組建生態(tài)共富合作社，搭建一座將“生態(tài)資源”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)濟(jì)資本”的橋梁，并設(shè)計(jì)一套讓農(nóng)民、村集體和社會(huì)資本都能公平受益的機(jī)制，整合土地、碳匯、農(nóng)房、旅游、林業(yè)、水體等資源，將生態(tài)文明建設(shè)納入基層治理范圍，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的同時(shí)，引入職業(yè)經(jīng)理人（鄉(xiāng)村CEO）或鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)師，通過“強(qiáng)村公司”統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，做好“兩山”轉(zhuǎn)化的文章，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。
在村級(jí)層面促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理，成功的關(guān)鍵在于：有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、理念先進(jìn)的黨支部，有一套能讓村民公平受益的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，有一個(gè)開放包容、規(guī)則清晰的民主議事平臺(tái)，有一條能將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的可行路徑，有一種崇尚綠色、向善向上的鄉(xiāng)村文化。最終讓村民真正成為生態(tài)文明建設(shè)的參與者、受益者和評(píng)判者，從而實(shí)現(xiàn)村莊的可持續(xù)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。
結(jié)語(yǔ)
將生態(tài)文明建設(shè)融入基層治理，是新時(shí)代基層治理模式創(chuàng)新的一場(chǎng)深刻變革。它并非簡(jiǎn)單地在基層治理中增加一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)或環(huán)境保護(hù)工作，而是要求對(duì)治理理念、治理目標(biāo)、治理主體、治理方法、評(píng)價(jià)體系和推進(jìn)機(jī)制等進(jìn)行全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與基層治理的一體推進(jìn)。
浙江省通過“兩山”的有效轉(zhuǎn)化、深化“千萬(wàn)工程”、綠色低碳發(fā)展和創(chuàng)造美好生活環(huán)境的長(zhǎng)期實(shí)踐，證明了生態(tài)文明建設(shè)，完全能夠走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相輔相成、相得益彰的新路，同時(shí)能夠有效提升基層治理的整體效能和現(xiàn)代化水平。未來(lái)的基層治理創(chuàng)新，必須更加自覺地以生態(tài)文明理念為靈魂，將其全面、深度、系統(tǒng)地融入基層治理的方方面面，通過空間規(guī)劃、數(shù)字賦能、文化培育，創(chuàng)造美好生活環(huán)境，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，不斷構(gòu)建和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代化基層治理體系，夯實(shí)中國(guó)式現(xiàn)代化的基層基礎(chǔ)。
【本文作者為浙江大學(xué)生態(tài)規(guī)劃與景觀設(shè)計(jì)研究所所長(zhǎng)、教授，浙江省新時(shí)代鄉(xiāng)村研究院常務(wù)副理事長(zhǎng)兼首席專家】
注釋略
責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉