摘 要:近年來，以生成式人工智能、物聯網、區塊鏈等為代表的新一代信息技術迅猛發展，顯著提升治理效能與服務水平，推動基層社會治理創新不斷邁向新水平、實現新突破，深刻改變基層社會治理的形態、結構與運行邏輯。同時，我們需考慮技術風險與數據安全隱患、績效考核的短期化傾向，以及公眾訴求復雜化等治理創新可能帶來的挑戰。數字賦能基層治理創新，要在制度設計中強化法治保障，在結構層面促進縱向聯動與橫向協同，在過程層面推動前瞻性治理與反饋學習，在理念層面培育共建共享的公共價值認同，共同構建共建共治共享的基層治理新格局。
關鍵詞:數字技術 社會治理創新 基層治理 接訴即辦
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
基層治理是國家治理的基石，是基層民眾的生活映射，也是社會治理創新的主陣地。習近平總書記指出“基層治理和民生保障事關人民群眾切身利益，是促進共同富裕、打造高品質生活的基礎性工程”，[1]強調“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”。[2]這些重要論述，闡明了基層社會治理創新在化解社會矛盾、維護社會穩定中的重要性必要性。
當前，我國社會結構、利益格局與思想觀念正經歷著深刻變革。基層治理面臨著群眾訴求多樣、社會矛盾復雜、各類風險疊加等新挑戰，傳統依賴人工巡查和經驗判斷的治理模式已難以為繼。在這一背景下，數字技術以精準感知、智能分析、高效協同的獨特優勢，為破解信息不對稱、響應不及時、協同不順暢等治理頑疾提供了關鍵支持。
數字技術賦能基層社會治理成效顯著
在數字化蓬勃發展的時代背景下，將數字技術應用于基層治理，積極提升智慧治理水平，已成為破解基層治理難題、推進基層治理現代化的迫切要求和重要路徑。近年來，新一代信息技術迅猛發展，顯著提升治理效能與服務水平，推動基層社會治理創新不斷邁向新水平、實現新突破，基層社會治理的形態、結構與運行邏輯發生深刻改變。
從“被動反應”到“主動治理”的觀念轉變。數字技術為群眾提供更便捷的訴求表達渠道，也為政府了解群眾訴求提供了更加便利的途徑，網上群眾工作成為新形勢下基層治理的新模式。[3]過去，基層治理往往受限于傳統的經驗判斷。而今，數字技術能夠幫助各地政府通過建立統一的數字化信息采集與管理平臺，并依托算法模型對海量群眾訴求進行主題歸類和趨勢研判，使治理決策得以擺脫經驗的局限性。基于對高頻、高危、高集中度等問題的系統性分析，治理主體不僅可以高效處理和總結現存難題，更能實現“主動治理、未訴先辦”的前瞻性目標，這種從事后補救轉向主動干預的觀念轉變，也推動基層治理能力的提升。
從“治理碎片化”到“平臺型整合”的體系升級。長期以來，渠道多頭并行、部門條塊分割是基層治理的難題之一。數字技術可以通過構建以市民服務熱線為統一入口的治理平臺等方式，實現渠道整合、權責整合與主體整合。數字技術將過去多頭化的訴求渠道統一納入平臺，大大降低群眾的訴求表達成本。通過引入智能調度，將各種事項根據其性質自動匹配并分派至相應責任單位，并將任務派發機制與跨部門協同相結合，防止各自為政、各管一攤，推動治理體系從“部門分割”向“整體協同”的升級。
從“政府接單”到“反饋優化”的閉環創新。通過建立大數據考核體系，將群眾滿意度、工單辦結率等指標納入績效評價，可以強化各政府部門的責任意識。通過對訴求數據的長期跟蹤，不僅能解決個別問題，還能從中發現普遍性規律，評估公共政策的執行效果，并據此進行修訂和完善，這種基于數據驅動的動態調整使治理更加靈活。同時，建立“全程留痕、信息公開、群眾可溯”的機制，將公眾意見制度化地嵌入治理過程，也大大地提升政府回應的針對性與有效性。
數字技術賦能基層社會治理潛在風險
數字技術的應用，一方面有助于顯著提升政府服務水平，為基層社會治理創新提供有力抓手；另一方面，可能在實踐中帶來新的問題、風險和挑戰。
技術自身的風險與安全隱患不容忽視。數字化平臺作為制度運行的中樞系統，穩定性是關鍵問題，任何技術故障都可能導致治理鏈條中斷。群眾訴求涉及大量個人隱私和敏感社會數據，數據安全問題日益凸顯，一旦數據泄露或被不當使用，不僅損害個人權益，也會對政府公信力造成沖擊。智能派單和數據分析中的算法偏差，也可能導致問題歸類不準、派單不合理。對技術的過度依賴，還可能削弱基層干部的自主判斷力。
績效考核的短期化傾向可能引發“數字形式主義”。通過設立工單辦結率、群眾滿意度等量化指標來形成制度壓力，固然能提升效率，但過度依賴可能導致有的部門過分追求“快辦”“多辦”，對復雜問題采取拖延或表面化解決的策略。為獲得較高的滿意度評價，部分單位可能采取“臨時安撫”而非系統治理的方式解決矛盾。這種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的治理邏輯，容易使部分干部在應對現實治理難題時陷入被動的“應對邏輯”，而非著眼于長遠的“發展邏輯”。
公眾訴求的復雜多樣考驗基層治理能力。數字平臺顯著降低群眾表達訴求的門檻，便捷的反饋途徑導致涌入平臺的訴求數量激增，問題紛繁多樣，使基層治理的承載力面臨考驗。一些帶有強烈個體化和情緒化色彩的訴求，往往超出政府職能范圍，在處置妥當與群眾滿意之間實現平衡的難度加大。此外，在社交媒體時代，個別訴求處理事件一旦被曝光，其輿論放大效應可能迅速發酵，甚至演變為公共輿論事件，給基層治理帶來外部壓力。
數字技術賦能基層社會治理實踐探索
近年來，各地積極推動數字技術與基層治理的深度融合，不斷探索治理的新模式與新路徑。在眾多探索實踐中，北京市推行的“接訴即辦”改革，改革以群眾訴求為城市治理的“第一信號”，有效破解長期存在的基層治理難題，推動首都治理體系和治理能力現代化邁上新臺階，為系統性運用數字技術推動基層治理創新提供經驗借鑒。
“接訴即辦”改革，最初起源于北京市平谷區金海湖鎮的“吹哨報到”機制，其直接動因在于破解基層治理中長期存在的兩類突出矛盾：一是基層政府“看得見的管不了”，即街道和鄉鎮雖貼近群眾、了解問題，因受限于職權而缺乏有效解決手段；二是職能部門“管得了的看不見”，即擁有執法權的部門難以及時感知群眾的具體訴求，存在治理供需錯位。
“吹哨報到”機制通過制度設計，賦予街道鄉鎮“調度權”：當面臨超出自身職權范圍的復雜問題時，街鄉可以“吹哨”發起跨部門協同申請，相關職能部門則有責任、有義務應哨“報到”，啟動綜合施策和聯合執法程序，從而將治理資源精準下沉到問題發生地。在此基礎上，北京市于2019年全面推行“接訴即辦”改革，以12345市民服務熱線為總抓手，將“吹哨權”真正交到群眾手中，構建起“群眾點單、政府接單”的閉環響應機制。
為確保改革落地見效，北京建立起科學的考評體系和“每月點評”調度機制，形成一級抓一級、層層抓落實的強大工作推力。2021年《北京市接訴即辦工作條例》出臺，推動這項改革從行政探索全面躍升為法治實踐，為其常態化、長效化運行提供堅實保障。2024年，北京“接訴即辦”共受理2419.5萬件市民反映，訴求派單共1108萬件，占比45.8%；直接答復1311.5萬件，占比54.2%；訴求解決率和滿意率分別達96.7%和97.0%。[4]
數據賦能，讓決策更精準、治理更主動。北京市依托12345市民服務熱線，建立涵蓋市、區、街道和社區四級的統一信息采集與管理平臺，通過算法模型對市民訴求進行主題歸類和趨勢研判。在數據分析過程中，“四首”即首次發生、首先創造、首要問題、排名首位和“四高”即高頻出現、高度集中、高度危險、數量高企問題，成為重點研究對象。基于大數據的收集與分析，相關部門能夠快速掌握群眾訴求集中分布的重點領域難題，杜絕以往依賴經驗判斷的局限，既能及時處理和總結治理問題，又能實現“主動治理、未訴先辦”的前瞻性治理目標。此外，依托海量訴求信息，并借助第三方智庫機構，對訴求數據進行統一清理并構建數據庫，形成階段性報告，為科學化政策制定提供客觀依據。
智能調度，讓協同更高效、響應更有力。面對海量訴求，如何實現高效派單與部門協同成為改革的關鍵。北京市在機制中引入智能調度系統，工單生成后，會根據問題性質自動匹配相應責任單位，實現訴求工單的快速分流和精準派單。“接訴即辦”將工單派發機制與跨部門協同相結合，有力地突破了以往各自為政的管理格局。[5]此外，智能調度與黨政統合能夠促進治理資源的均衡分配，平臺可基于數據分析，識別出工單復雜度高、數量大的地區，并根據輕重緩急劃分處理優先度，動態調配和優化治理資源。這種基于數據和平臺的調度方式，實質上推動了治理體系從“部門分割”向“整體協同”的轉變。
過程透明，讓監督更陽光、服務更貼心。透明性是“接訴即辦”改革的一項重要原則。北京市建立“全程留痕、信息公開、群眾可溯”的機制，確保群眾訴求在受理、派單、辦理和反饋的各個環節都能實現可視化監督。市民通過手機APP或網絡平臺，可以隨時查詢訴求工單的處理進度，所有工單均有處理時限和反饋要求，超期未辦結將追責責任單位。過程透明將公眾意見制度化地嵌入治理過程，群眾的滿意度評價直接納入考核體系，成為衡量部門績效的重要依據，顯著提升政府回應的針對性與有效性。
反饋優化，讓改進更持續、成效更長遠。持續性的反饋循環，是公共治理實現創新與學習的關鍵動力。“接訴即辦”機制中的反饋，不僅意味著向群眾答復結果，更是通過數據驅動實現持續優化的關鍵環節。改革建立大數據考核體系，將群眾滿意度、工單辦結率等指標納入部門績效評價，并定期通報和總結。更為深刻的變化在于，“接訴即辦”通過反饋優化形成“未訴先辦”的治理邏輯，在分析工單數據后，不僅解決個別問題，還能從中發現普遍性規律，進而開展專項治理。同時，通過對訴求數據的長期跟蹤，能夠評估公共政策或服務措施的執行效果并據此完善，這種基于數據驅動的動態調整讓治理更加靈活。
數字技術賦能基層社會治理的幾點思考
數字技術正以前所未有的速度，深刻塑造基層社會治理的制度邏輯與實踐路徑。基于對北京市“接訴即辦”改革的觀察，認為數字技術賦能基層社會治理創新應在治理制度、治理結構、治理過程和治理理念方面持續探索，為構建共建共治共享的社會治理格局提供堅實支撐。
治理制度重塑。數字技術有效嵌入基層社會治理，關鍵是治理制度的革新、強化與執行。數字化為民主制度的落地提供技術場域，打破傳統制度中信息不對稱的格局，使群眾訴求能夠更直接地嵌入治理體系，有效避免制度慣性可能造成的遲滯。數字化平臺以程序性、規范性、透明性特征強化制度的剛性執行力，即通過平臺預設的規則與程序，工單流轉、辦理時限、考核依據等均實現自動化，減少人為干預可能造成的尋租空間。數字技術的應用“倒逼”治理制度革新，以績效評價制度為例，群眾滿意度評價、數據化考核指標和透明化績效等逐漸取代傳統的單一行政考核方式，使制度的運行邏輯更加貼近公共服務價值導向。[6]
治理結構優化。治理結構關系著基層社會治理能否高效運轉，是提高治理績效的重要前提。傳統基層治理結構往往依循科層制，可能存在條塊分割、縱向權責固化、橫向協同不足等弊端，數字技術的應用為治理結構優化提供新的支撐。以大數據的平臺化載體為承接機制，不同部門和層級的行政數據通過平臺整合實現信息資源的共享，推動治理趨向整體性布局，顯著提高部門間的協同效率。基于數字化平臺，黨的全面領導得以貫穿治理結構的中樞系統，充分發揮黨全面領導的制度優勢。數字平臺將黨的組織體系與治理網絡相連接，使黨的全面領導能夠從市、區、街道不斷下沉至社區、網格直至樓宇單元，真正實現治理末梢的覆蓋。治理結構優化更加表現在縱向聯動與橫向協同能力的提升上，一方面通過統一的治理平臺，上級政府能夠實時掌握下級單位的工作進度和問題動態，形成更為順暢的上下互動關系；另一方面跨部門聯合治理借助數字平臺實現資源整合與任務分配，尤其在涉及環境保護、公共衛生、城市管理等跨領域問題上，平臺可以提供機制化的協調工具。
治理過程再造。治理過程是制度與結構在運行層面的具體體現，數字技術不僅提升治理效能，還使治理流程完成重構，讓治理從線性和封閉走向循環與透明。基層治理中的各類訴求處理、審批流轉和政策執行，都通過平臺設定統一標準與時限，減少流程不確定性與行政隨意性，有助于降低行政成本。過程透明化是公共信任生成的重要前提，數字平臺實現工單留痕、進度跟蹤與結果公開可追溯，這種“可視化治理”使問責有據可依，有助于增強公共信任與治理合法性。數字技術拓展治理過程的兩個終端，實現前瞻性預防與回饋性學習程序的延伸。具體來說，借助大數據分析技術，政府基于居民訴求和問題構建結構化數據庫，聯合第三方進行數據分析與研究，對潛在的治理問題和可能發生的社會隱患進行趨勢性研判，實現“未訴先辦”的主動治理。這種前置標志著治理流程從“事后反應”向“事前預防”的轉型，使治理過程具備制度學習與動態調整的重要能力。
治理理念轉型。治理理念是制度有效運行的源頭活水，相比制度、結構和流程的硬性變革，數字技術對治理理念的影響是循序漸進、頗具柔性的。數字技術強化以人民為中心的服務取向，帶來治理理念的轉型。也就是說，治理不再是單純的政府行政行為，而是以滿足群眾需求為目標的公共服務過程。隨之而來的是政民互動關系的距離縮短和頻次增多，群眾能夠更便捷地表達訴求并參與監督，政府也能更及時地回應，形成治理互動的良性格局。在此基礎上，通過價值認同的強化與公共價值的滲透，數字技術以透明、便捷和規范的運行特征在治理過程中創造出公共價值，即人民至上、善良友好等，同時以反饋學習機制強化公共價值的治理滲透，實現治理結果的公共價值產出。[7]
【本文作者為中央民族大學管理學院教授；本文系北京市社會科學基金項目“數字賦能北京市社會治理創新的經驗和路徑研究”（項目編號：24ZGB005）的階段性成果。中央民族大學管理學院碩士研究生王若彤，對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉