摘 要:教育強國建設的支撐在于穩定、可持續的投入保障，而投入保障的重點在于機制的系統性創新與適應性升級。面對人口結構深度調整、區域發展差異加劇和教育供需日益復雜的現實背景，教育投入機制改革亟須跳出“靜態均衡”思維，轉向“動態適應”邏輯，著力解決長期存在的總量不足、結構失衡、調配不暢、效能不足等深層問題。統籌完善適應人口變動、區域流動、需求變革的新型投入體系，為教育強國建設提供支撐。
關鍵詞:教育戰略性投入機制 教育強國建設 人口變化
【中圖分類號】G521 【文獻標識碼】A
習近平總書記強調：“要優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制，推動義務教育優質均衡發展，加強義務教育學校標準化建設，逐步縮小城鄉、區域、校際、群體差距。”[1]2025年7月，中共中央、國務院印發《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》，將“健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制”作為重要部署，并首次提出“健全教育戰略性投入機制”。在人口結構深刻調整的背景下，如何動態優化資源配置以支撐教育高質量發展已成為關鍵議題。
人口變化對教育資源配置提出新挑戰
近年來，我國學齡人口形勢正發生著深刻變化。從總量來看，第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國出生人口規模為1200萬，總和生育率約為1.3，人口年均增長率為0.53%。[2]國際上通常將總和生育率1.5界定為“很低生育率”。從2021年到2024年，我國總人口連續四年下降，2022年—2024年，人口出生率連續三年低于7‰，[3]我國新增人口已步入下降通道。相關研究預測，到2034年，義務教育階段學齡人口將呈現先降后穩的態勢，學前教育和高中階段學齡人口也會隨之變化。[4]
除總量變化外，學齡人口在學段上呈現 “排浪式” 波動。學前教育、小學、初中、高中學齡人口呈現依次波動的態勢，這使得各學段教育資源在不同時期可能出現階段性配置不均衡的情況，當前某些地區可能面臨資源緊張，而未來又可能出現相對富余的時空差異。從區域分布來看，人口向經濟發達地區和中心城市適度集中的趨勢較為明顯，這在一定程度上加大了這些區域教育資源的供需壓力。與此同時，部分中小城市及農村地區的人口流動相對活躍，由此帶來的學校生源減少現象值得關注。此外，區域內部也存在教育資源過密過疏并存的狀況，發達區域的核心城區出現資源緊張，而一些邊緣區域則面臨資源閑置。[5]
復雜的人口變化趨勢，使教育資源供需不匹配、調配不暢通、余缺不均衡等問題逐漸顯現。學生日益多樣化、動態化的就學需求，與相對固化、靜態的教育資源布局之間的矛盾較為突出，對教育高質量發展形成一定挑戰。在此背景下，建立健全與人口變化相適應的教育資源調配機制，已成為應對教育資源時空錯配供需矛盾、扎實推進教育強國建設進程中亟待解決的重大課題。
基于此，本文從“定標準、增總量、拓渠道、強韌性、提績效、明責任”六個維度，深入探討完善適應人口變化的教育戰略性投入機制的可行路徑，為推動教育事業高質量發展、加快教育強國建設貢獻智慧和力量。
以“定標準”破解“跨區域統籌”難題，夯實資源調配的制度基礎
科學合理的投入標準是實現教育資源均衡配置，特別是支撐跨區域順暢調配的前提。長期以來，我國教育經費標準存在“缺口式測算”“事后型核撥”等情況，導致不同區域、學段和學校之間的資源配置存在差異，區域間標準的不銜接對教育公共服務均等化進程產生了一定制約，也較難適應大規模人口流動帶來的跨區域資源動態需求。
為此，在基礎教育階段，應推行“分類、分區、分學段”的差異化標準設計，構建“底線標準 + 激勵標準”的雙重標準。其中，“底線標準”體現國家基本公共服務的剛性要求，明確各級政府在保障基本辦學條件、教師配備、校舍安全等方面的財政責任，確保所有適齡兒童享有公平而有質量的教育。“激勵標準”聚焦教育質量提升，通過設立績效導向的附加經費，鼓勵地方政府優化師資配置、推進課程改革、發展智慧教育等創新實踐。例如，針對人口高度集聚的超大城市與人口持續外流的農村地區，應差異化設定生均經費基準，充分考慮人力成本、物價、交通等現實差異，既保障基本教育服務的供給，又鼓勵地方根據自身條件提升教育質量。
此外，建議通過修訂教育法或出臺教育財政專項法規，明確標準在預算編制、轉移支付、績效評估和動態調整中的核心地位。各級政府在編制年度教育預算時，須以核定標準為基本依據，增強教育投入的可預期性與制度剛性。建立標準動態更新機制，定期開展成本核算、效益評估并緊密結合人口流動趨勢分析，確保標準體系與時俱進，真正服務于教育現代化的戰略目標，為破解“跨區域統籌”難題、實現資源高效調配提供剛性支撐。
以“增總量”破解“跨周期規劃”難題，強化資源調配的物質保障
教育投入的持續增長是建設教育強國、實現人力資源可持續發展的根本支撐。總量充足且結構合理的財政投入不僅體現國家對教育的戰略重視，更是推動教育公平、提升教育質量、應對人口結構深刻變革的關鍵保障。當前，我國區域間人口流動加速、出生率持續走低、城鎮化進程深化，導致教育資源供需在空間和時間維度上呈現不均衡。部分地區學位供給緊張，而另一些地區則面臨資源閑置，且存在一定的“短期應急多、長期規劃少”的機制短板。因此，應將教育投入置于國家財政優先保障的戰略位置，通過制度化機制“增總量”，夯實教育現代化的物質基礎。
為此，建議在中央和地方財政預算體系中設立“教育戰略性投入專項”，作為跨周期、跨區域資源配置的政策工具。統籌覆蓋學前教育、義務教育和高中階段教育，推動各學段生均經費標準的協同調整與動態聯動。預算編制須引入中長期人口預測模型，綜合考慮出生率變化趨勢、區域人口凈流入/流出格局、新型城鎮化發展路徑等因素，提升資源配置的科學性與前瞻性。例如，在人口持續流入的大城市新區和城鄉結合部，應提前規劃學校建設，增加學位供給，防止“入學難”問題；而在人口收縮地區，則應通過學校布局優化、小班化教學轉型等方式，提高資源使用效率，避免浪費。同時，應進一步強化“財政優先保障教育”的法定原則，壓實地方政府的教育支出責任。可借鑒國際經驗，將“教育財政投入強度”納入地方政府績效考核體系，重點監測教育支出占一般公共預算支出的比重、生均公共教育經費年均增長率等核心指標，并與財政轉移支付掛鉤，形成激勵與約束并重的機制。
以“拓渠道”破解“跨主體協同”難題，拓寬資源調配的資金來源
建設高質量教育體系，必須突破傳統財政單一供給模式的局限，構建政府主導、社會參與、機制多樣、運行高效的教育經費籌措體系。當前，我國教育投入仍高度依賴公共財政，非財政性資金占比相對有限，尤其在應對重大教育改革、區域突發需求或基礎設施升級時，資金來源的靈活性與可持續性面臨挑戰。為此，建議建立“基、儲、貸、稅、費”五位一體的多渠道籌資機制，形成政府、市場、社會協同發力的教育投入新格局。
“基”即強化財政性教育投入的基礎性、兜底性作用，確保國家財政性教育經費占GDP比例不低于4%的政策目標穩定實現，并建立與經濟發展水平和財政收入增長相適應的動態投入機制。“儲”指設立國家級和省級教育發展基金，由政府引導設立、社會廣泛參與，資金來源包括財政撥款、企業捐贈、公益彩票收入等，專項用于應對區域性教育危機、支持薄弱地區重大項目建設或推動教育創新試點，提升教育財政的抗風險能力。“貸”即發揮政策性金融的杠桿作用，鼓勵國家開發銀行、農業發展銀行等政策性金融機構設立教育專項貸款，為學校改擴建、智慧校園建設、教學設備更新等提供長期、低息融資支持，緩解地方政府短期財政壓力。“稅”方面，完善教育類稅收激勵制度。可探索設立專項教育附加稅，定向用于特定教育領域，同時，應健全公益性捐贈稅收優惠政策，擴大企業所得稅、個人所得稅稅前扣除比例，簡化捐贈抵扣程序，激發社會主體參與教育捐贈的積極性。“費”則強調規范非營利性教育服務收入管理，在堅持公益導向的前提下，允許學校和社會組織依法開展教育培訓、技術咨詢、課程資源開發等有償服務，所得收益用于反哺教育教學，增強自我發展能力。
此外，應積極推動社會資本依法合規參與非義務教育階段發展。通過政府購買服務、PPP（政府與社會資本合作）等方式，引導民間資本投入學前教育、高中教育、職業教育及教師專業發展等領域。例如，在普惠性幼兒園建設中，政府可通過土地優惠、建設補貼、生均經費補助等形式支持社會力量辦園，實現“民辦公助、成本共擔、服務普惠”的可持續發展模式。通過制度創新與政策協同，最終構建起權責清晰、協同互補、高效運行的現代教育投入生態體系。
以 “強韌性”破解“跨學段整合”難題，提升資源調配的適應能力
面對人口結構深度調整、經濟周期波動以及突發公共事件頻發等多重風險挑戰，教育投入機制亟需從傳統的“靜態保障”模式轉向“動態適應”的現代治理體系。教育作為國家戰略安全的重要組成部分，其資源配置必須具備前瞻性、靈活性與抗沖擊能力，亟須構建“動態監測—柔性調配—應急響應”的跨學段韌性機制，實現從“保當下”向“防風險、應突變、促恢復”的功能升級。
人口變動引發的資源需求常跨越學段邊界，如二孩政策后學前與小學資源需求的聯動增長，但傳統機制因“學段分割”導致資源調配“各自為戰”。應加強人口數據治理，提高人口數據的準確性、及時性、全面性，在此基礎上建立基于多源數據的教育需求動態監測與預警系統。整合公安戶籍、衛生健康、統計、教育管理等跨部門數據，構建覆蓋出生率、育齡人口、適齡入學人口、區域遷徙趨勢等核心變量的監測網絡。[6]運用大數據模型提前1—3年預判資源缺口，并通過監測區域人口遷徙、出生率陡變等拐點信號，生成跨學段資源供需風險圖譜，提升教育規劃的科學性與前瞻性。
在動態監測基礎上，需建立校舍功能彈性轉換機制：將閑置幼兒園改造為小學低年級教室，或利用高中剩余校舍承接義務教育擴容需求，對人口萎縮地區推行“市域校舍功能轉換清單”備案管理。師資流動方面，可推行“一師多校、跨學段走教”模式（如小學教師兼授初中課程），并在都市圈試點“教師資格跨學段認證”，貫通學前至高中師資流通渠道。區域協同則通過“區級統籌、跨鎮調配”機制實現設備互借，或依托集團化辦學共享課程資源（如小學與初中共用科學實驗室），最大化資源利用效率。
為化解突發狀況引發的學段需求突變（如大規模在線學段轉換教學），需設立“區域教育應急基金”支持設施緊急改造；儲備可移動教室模塊及覆蓋學前至高中的通用教學設備包，并規劃社區中心、體育館等多功能空間預留教學接口，實現“平急兩用”；同時構建數字化容災體系，建立跨學段在線課程資源庫（如小學高年級與初中銜接課程），并為農村小規模學校配建衛星網絡備用鏈路，保障極端情況下教學連續性。
以“提績效”破解“跨維度評估”難題，強化資源調配的效能約束
加快建設教育強國不僅要投入得多，更要投入得好。當前教育投入評估存在“重合規輕效益”“重數量輕質量”傾向，應加快建立全過程、全鏈條的教育投入績效評估機制，對投入效益鏈進行精準分析和問效問責。重點推進“財政績效+教育質量”的跨維度評估體系構建，推動地方政府和學校從“消耗指標”向“產出導向”轉變。
建立融合財政績效與教育質量的多維評估框架。傳統的財政績效評價多聚焦資金使用的合規性與及時性，屬于“過程導向”，而現代教育治理則要求轉向“結果導向”，即關注投入對教育質量、學生發展和公平提升的實際貢獻。建議構建“財政支出績效+教育質量評價”雙向驅動的評估模型，將生均經費使用效率、教師配置合理性、設施利用率等財政指標，與學生學業成就、核心素養發展、輟學率、升學質量、社會滿意度等教育產出指標有機整合，形成科學、可量化的績效評價體系。
強化績效評價結果的剛性應用機制，實現“花錢必問效、無效必問責”。應將績效評估結果與財政預算安排、轉移支付分配、領導干部政績考核、學校辦學資質評審等關鍵制度掛鉤。對績效優良的地區和學校，在下一年度預算中予以優先支持或獎勵性撥款；對連續績效不達標者，實施預算壓減、項目暫停或整改問責，形成激勵與約束并重的治理機制。此外，推動績效信息公開，建立教育經費使用“陽光機制”，接受社會監督，提升財政透明度與公信力。
加強教育財政績效管理能力建設，提升地方政府與學校的績效意識與數據分析能力。依托教育管理信息系統，建設全國統一的教育經費績效數據庫，實現數據共享與動態監測。通過培訓與技術賦能，幫助基層教育管理者掌握績效評估工具與方法，真正實現“精準投入、精細管理、精效產出”。
以“明責任”破解“跨層級協同”難題，理順資源調配的權責關系
教育作為兼具正外部性與基本公共服務屬性的準公共產品，其財政投入責任的科學劃分是實現教育公平與效率協同的基礎性制度安排。長期以來，我國基礎教育投入存在“央地責任模糊”與“基層自主權不足”的困境：人口流入地的市級政府缺乏跨區域統籌權，縣級政府因財力薄弱難以承接調配任務，不時會陷入“想調調不動”的局面。因此，必須依據公共財政的“受益范圍原則”與“信息成本原則”，構建“中央保基本、省級統籌、市縣執行”的跨層級責任體系，實現權責清晰、財力協調、區域均衡的治理目標。
確立“中央保基本、地方促均衡、社會補短板”的責任分工邏輯。中央政府應承擔起保障教育基本公共服務均等化的兜底責任，重點通過一般性轉移支付和專項轉移支付，支持中西部地區、民族地區和財政困難地區的義務教育基本標準落實，確保全國范圍內“底線公平”。省級政府作為統籌主體，應主導制定本區域內的教育發展規劃、經費標準和教師編制政策，并通過縱向財政均衡機制調節省內區域間財力差異，縮小城鄉與區域差距。市級政府則承擔跨區域協調與資源整合功能，推動市域內教育資源共享與集團化辦學。縣級政府作為義務教育的直接責任主體，依法承擔學校建設、教師工資保障、日常運行經費等主要支出責任，推進落實“市縣結合”基礎教育管理體制改革。
建立“責權利統一”的考核與問責機制。將教育投入責任履行情況納入地方政府績效評估體系，重點考核財政教育支出占比、生均經費增長率、教師待遇保障水平等核心指標，并與財政獎補、干部任用等掛鉤，增強制度約束力。優化財政專款管理機制，推動教育專項資金審批權限適度下沉，減少“條條干預”，賦予縣級教育部門在項目立項、資金調配方面的合理自主權，提升資源配置的靈活性與響應速度。應建設全國統一的教育財政信息共享平臺，實現中央到基層的預算執行、資金流向與績效數據的動態監控，提升財政透明度與協同效率。通過制度化、法治化路徑明確各級政府投入責任，構建穩定、可持續的教育財政治理體系。
結語
教育強國建設的支撐在于穩定、可持續的投入保障，而投入保障的重點則在于機制的系統性創新與適應性升級。面對人口結構深度調整、區域發展差異加劇和教育供需日益復雜的現實背景，教育投入機制改革須跳出“靜態均衡”思維，轉向“動態適應”邏輯，著力解決長期存在的總量不足、結構失衡、調配不暢、效能不足等深層問題。本文圍繞“定標準、增總量、拓渠道、強韌性、提績效、明責任”，系統提出完善教育戰略性投入機制的路徑。
展望未來，仍需推進三方面閉環改革：一是以制度錨定方向，加強制度頂層設計，推動相關標準、法規、資金分擔機制一體化立法；二是以數據驅動決策，深化數據支撐與科技賦能，構建以人口預測、教育需求評估和績效跟蹤為核心的智能化決策平臺；三是以試點激活實踐，推動改革試點先行先試，鼓勵地方政府在投入機制、資源調配、社會參與等方面大膽創新，逐步探索形成可復制、可推廣的經驗模式。推動制度、技術與實踐的協同突破，真正實現教育資源的動態適配與高效配置，為教育現代化筑牢根基，為教育強國建設注入持久動能。
【本文作者為華東師范大學教育學部教授；本文系全國教育規劃國家重點課題“教育戰略性投入機制的韌性評價與健全路徑研究”（項目編號：AGA250037）、中央高校基本科研業務費項目華東師范大學精品力作培育項目“從公平走向充足：新時代高質量教育體系建設的教育財政投入改革研究”（2020ECNU-JP005）階段性成果】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉