人類居住的地球在億萬(wàn)年的演化變遷中留下了許多“杰作”，建設(shè)多層次、多樣化的自然保護(hù)地體系，是世界公認(rèn)的保護(hù)這些“杰作”的理想模式。2025年9月12日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家公園法》）[1]將自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間，劃定為國(guó)家公園加以保護(hù)，彰顯了以最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治守護(hù)“最美國(guó)土”的鮮明態(tài)度。
我國(guó)自1956年在廣東肇慶市建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，已建成數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地，約覆蓋陸域國(guó)土面積的18%[2]。但由于缺乏統(tǒng)一的國(guó)家立法，存在自然保護(hù)地空間重疊、邊界不清、多頭管理、權(quán)責(zé)不明問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)自然保護(hù)地體系改革，主持制定《建立國(guó)家公園體制總體方案》，提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的改革目標(biāo)[3]。2015年啟動(dòng)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)以來(lái)，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，在探索中取得顯著成效，也暴露出一些深層次矛盾。《國(guó)家公園法》在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)系統(tǒng)整合與集成，將黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，統(tǒng)籌自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，既力求制度框架完備，為國(guó)家公園管理提供基本規(guī)范，又為進(jìn)一步探索創(chuàng)新留有空間。這不僅填補(bǔ)了我國(guó)在生態(tài)保護(hù)方面的立法空白，而且通過(guò)率先規(guī)定體現(xiàn)自然保護(hù)地體系改革基本方向和基本要求的制度和機(jī)制，為構(gòu)建自然保護(hù)地法律體系樹立了“標(biāo)桿”。
中華民族自古以來(lái)尊重自然、熱愛(ài)自然，既有“天人合一”“道法自然”的生態(tài)哲學(xué)，也有營(yíng)造“桑基魚塘”“都江堰”的生態(tài)智慧。《國(guó)家公園法》確立“保護(hù)優(yōu)先”這一根本原則，規(guī)定相關(guān)活動(dòng)以保護(hù)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性為前提，不是簡(jiǎn)單地將國(guó)家公園“圍起來(lái)”，而是立足于中國(guó)人口眾多、人與自然歷史交融深厚的基本國(guó)情，在立法中把國(guó)家公園作為一個(gè)系統(tǒng)治理單元，綜合調(diào)整在國(guó)家公園空間內(nèi)存在的相互嵌套、立體復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。既發(fā)揮政府在規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保障和投入等方面的主導(dǎo)作用，也鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)、公民多方參與，形成相互銜接、相互溝通、相互融合的多維度法律關(guān)系。妥善處理國(guó)家公園建設(shè)與國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)家公園規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家公園設(shè)置與區(qū)域發(fā)展、國(guó)家公園管控與居民生存生活、國(guó)家公園保育與“人獸沖突”、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等關(guān)系。無(wú)論是立法理念還是制度設(shè)計(jì)，都充分傳承了中華民族優(yōu)秀生態(tài)文化的血脈基因，彰顯了中國(guó)方案、中國(guó)智慧。
尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，促進(jìn)人與自然和諧共生，是中國(guó)式現(xiàn)代化的鮮明特點(diǎn)。《國(guó)家公園法》是生態(tài)環(huán)境立法體系的重要組成部分，以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性為目的，構(gòu)建法律制度體系。確立“國(guó)家主導(dǎo)、央地協(xié)同、社會(huì)參與”的管理框架，建立統(tǒng)一監(jiān)督管理體制，解決政出多門的問(wèn)題，體現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化。建立動(dòng)態(tài)的、精細(xì)的分區(qū)管控制度，劃設(shè)核心保護(hù)區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，一般控制區(qū)允許開展不損害生態(tài)系統(tǒng)的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“該管的堅(jiān)決管住，該利用的合理利用”，體現(xiàn)治理方式的類型化。國(guó)家公園“全民公益性”不僅體現(xiàn)在設(shè)立免費(fèi)開放日、開展自然生態(tài)教育上，更體現(xiàn)在授權(quán)地方立法和協(xié)同立法，既保證國(guó)家立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，又尊重國(guó)家公園的差異性，為地方探索創(chuàng)新留下空間，體現(xiàn)治理手段的精準(zhǔn)化。鼓勵(lì)社會(huì)力量、志愿者參與，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同共治的新格局，著力將居民、企業(yè)、社會(huì)公眾從保護(hù)的“旁觀者”甚至“對(duì)立面”，轉(zhuǎn)化為“參與者”和“受益者”，尋求生態(tài)保護(hù)與民生改善的最大公約數(shù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“人退境進(jìn)”的被動(dòng)保護(hù)，向“人與自然和諧共生”的主動(dòng)治理轉(zhuǎn)變。
《國(guó)家公園法》將于2026年1月1日起實(shí)施[4]。法治根基已筑，代表國(guó)家形象和生態(tài)價(jià)值的“最美國(guó)土”未來(lái)可期！
【本文作者為中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)】
注釋略
責(zé)編：劉 明／美編：石 玉