摘 要: 建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是我國生態文明體制改革的重要舉措。首批五個國家公園自2021年設立以來，在生態保護、制度構建、社區協同等方面成效顯著，積累了堅持生態保護優先、堅持系統思維、依托科技賦能、踐行全民共享以及立足國情實際創新路徑等經驗。“十五五”時期，我國國家公園建設將邁入法治化、規范化和高質量發展的新階段，需進一步完善制度體系、強化生態保護、深化科技支撐、促進共建共享、擴大國際合作，加快構建全世界最大的國家公園體系，為實現人與自然和諧共生的現代化提供堅實支撐，為全球生物多樣性保護貢獻中國智慧、中國方案、中國力量。
關鍵詞:國家公園 生物多樣性 生態保護 共建共享 制度創新
【中圖分類號】G246 【文獻標識碼】A
2013年，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，標志著我國自然保護地體系改革正式啟動。2021年10月，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等首批國家公園正式設立，覆蓋10個省區、23萬平方公里土地，開啟了國家公園建設的實質性推進階段。經過“十三五”期間試點探索及“十四五”期間的集中建設，首批國家公園在生態保護修復、制度體系構建、科技支撐保障等方面取得突破性進展，顯著促進了重點保護野生動植物種群的持續恢復，生態系統多樣性、穩定性、持續性穩步提升，為保障國家生態安全、支撐美麗中國建設作出重要貢獻，也為全球生物多樣性保護貢獻中國方案。
首批國家公園建設的顯著成效
2022年4月，習近平總書記在海南考察時強調，海南要“實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一，向世界展示中國國家公園建設和生物多樣性保護的豐碩成果”[1]。“十四五”時期，我國首批國家公園的建設實踐，實現自然保護地體系從“零散保護”向“系統保護”、從“多頭管理”向“統一治理”的歷史性轉變，在生態保護、制度創新、社區協同等方面取得矚目成就。
生態系統保護成效顯著，旗艦物種種群穩步恢復。首批國家公園堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，生態系統質量與生物多樣性水平持續提升。中國科學院組織的成效評估顯示，首批國家公園生態效益評估指標優秀比例達75%，旗艦物種種群數量實現穩定增長。三江源國家公園作為長江、黃河、瀾滄江的源頭保護區，通過整體保護與系統修復，實現了“中華水塔”生態功能的持續增強，修復退化草原128萬畝、沙化草地24萬畝，藏羚羊種群數量增至7萬多頭[2]，雪豹恢復到1200多只[3]。大熊貓國家公園整合優化原有自然保護地，保護了70%以上的野生大熊貓棲息地，通過建設6條生態廊道，初步實現13個局域種群的跨域交流，四川園區野生大熊貓數量達1200余只，占大熊貓國家公園總數的92%[4]。東北虎豹國家公園通過構建天空地一體化監測體系，實現了旗艦物種的精準保護，野生東北虎、東北豹數量從試點之初的27只、42只增長到70只、80只左右，幼虎成活率從試點前的33%提高到50%以上[5]。海南熱帶雨林國家公園聚焦海南長臂猿拯救保護，通過破解其生活習性“密碼”開展針對性修復，使這一曾被懷疑滅絕的物種種群恢復到7群42只[6]。武夷山國家公園則在生物多樣性發現上取得突破，近年累計發現福建天麻等34個新物種，黃腹角雉種群穩定在1000只左右，近20%的全國黃腹角雉種群在此棲息[7]。
制度體系逐步健全，治理架構日趨完善。我國已基本構建起以頂層設計為引領、法律法規為支撐、標準規范為保障的國家公園制度體系，為規范管理提供堅實基礎。立法進程持續加速，《中華人民共和國國家公園法》于2025年經全國人大常委會表決通過，將于2026年1月1日起施行；青海、海南等地已出臺地方條例，四川、陜西、甘肅實現跨區域協同立法，形成國家與地方分級立法格局。管理體制不斷優化，形成了差異化的管理模式，東北虎豹國家公園實行國家林草局與國家公園所在地省級政府雙重領導、以國家林草局為主的管理體制，其余4個公園實行省級政府與國家林草局雙重領導、省級政府為主的雙重領導體制。截至2025年5月，國家公園管理機構設置方案已陸續批復，武夷山國家公園福建、江西管理局正式掛牌，大熊貓國家公園甘肅管理局于2025年10月揭牌，局省聯席會議機制有效保障了央地協同。規劃與標準體系日趨完善，2023年8月，首批5個國家公園總體規劃全部印發，隨后生態保護修復、自然教育和生態體驗、社區發展等3項專項實施方案編制指南相繼出臺，《國家公園標識》《國家公園項目建設指南》《國家公園入口社區建設指南》等5項國家標準已由國家標準委發布，形成“總體規劃+專項方案+標準規范”的規劃體系。2025年8月，首批國家公園自然資源確權登記全部完成，進一步劃清資源權屬邊界，為國家公園提供產權支撐。
科技支撐能力全面提升，監測監管精準高效。科技賦能成為國家公園高質量保護的重要支撐，天空地一體化監測體系實現重點區域全覆蓋。國家林草局自主研發的國家公園感知系統平臺上線運行，匯集海量監測數據，為精準監管提供數據支撐。各公園結合自身特點構建特色監測體系，例如，東北虎豹國家公園部署2.8萬臺紅外相機，實現野生動物個體識別率90%和人獸沖突實時預警[8]；武夷山國家公園推出“武夷山觀物”App，建立涵蓋30多萬個植物樣本、11萬張300多種鳥類圖片、200多種鳥類聲音，通過大數據庫能精準識別80%的動植物品種[9]。此外，國家林草局與中國科學院、清華大學共建國家公園研究院，設立東北虎豹監測與研究中心、大熊貓國家保護研究中心等旗艦物種科研平臺，武夷山國家公園獲批建設雉類保護研究中心。三江源國家公園設立天地一體化信息技術國家重點實驗室分室，海南熱帶雨林國家公園依托專項科研機構開展長臂猿棲息地保護等研究，形成多層次科研支撐矩陣。
社區協同發展深化，共建共享格局初步形成。首批國家公園通過民生保障、生態補償、產業轉型等舉措，促進生態利民、生態惠民，吸納近5萬名農牧民轉為生態管護員，實現了生態保護與民生改善的協同共進[10]。三江源國家公園“一戶一崗”政策成效顯著，為保護地每戶牧民提供一個生態公益崗位，每年補助資金3.7億元，17200多名牧民成為生態管護員，既充實了保護力量，又提升了社區收入[11]。在生態補償方面，三江源國家公園開展野生動物與家畜爭食草場補償試點，海南熱帶雨林國家公園實行“上游護水、下游補償”模式，武夷山國家公園劃定5700平方公里環公園保護發展帶。在社區參與方面，大熊貓國家公園與地方政府建立82個共建共管委員會，四川省青川縣唐家河片區社區參與度超90%，武夷山國家公園形成“一中心四服務”協調機制。在生態產品價值實現方面，三江源國家公園規范開展特許經營試點，海南熱帶雨林國家公園規劃10條生態游憩線路和科普廊道，加強重點入口社區建設，推動社區從“資源利用者”向“生態守護者”轉變。
文化傳播廣泛深入，國際影響持續擴大。國家公園理念通過多渠道傳播深入人心，形成特色鮮明的文化傳播體系。截至2024年底，首批國家公園志愿者總數超1萬人，科研平臺與社會參與評估指標優秀比例達90%[12]。系列宣傳活動成效顯著，通過“國家公園+體育”模式推出世界冠軍代言活動，受眾超2億人次；《國家公園·萬物共生之境》紀錄片覆蓋全球107個國家和地區，國家公園文化長廊吸引140萬人次參觀。我國與俄羅斯簽署大型貓科動物跨境保護協議，與加拿大、法國、加蓬等建立國家公園結對關系，大熊貓國家公園與法國比利牛斯國家公園、武夷山國家公園與加蓬洛佩國家公園實現結對合作，國際合作不斷深化，在全球生物多樣性保護領域展現中國擔當。我國2025年8月舉辦第三屆國家公園論壇并發布《中國國家公園發展報告》等多項重要成果，進一步提升中國國家公園的國際影響力。
首批國家公園建設的重要經驗
2021年6月，習近平總書記在青海考察時強調，要“總結三江源等國家公園體制試點經驗，加快構建起以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，守護好自然生態，保育好自然資源，維護好生物多樣性”[13]。首批國家公園設立以來，我國國家公園建設成效明顯，積累了一系列好經驗、好做法。
堅持生態保護優先，構建系統保護格局。首批國家公園始終堅守“生態保護第一”理念，持續加強系統治理，對自然生態實施整體保護、系統修復，形成獨具特色的系統保護模式。在空間整合上，通過整合優化120余處自然保護地，有效解決保護空間碎片化和孤島化問題。例如，大熊貓國家公園打破行政界限，實現棲息地連片保護。在修復策略上，堅持自然恢復為主、人工修復為輔。三江源國家公園通過封育保護恢復草原生態，海南熱帶雨林國家公園針對長臂猿棲息地開展精準修復。通過劃定核心保護區與一般控制區，實現保護與利用的精準平衡。積極穩妥處理集體人工商品林、礦業權、水電站、生態搬遷、草場放牧等發展矛盾與歷史遺留問題，推動國家公園持續高質量發展。東北虎豹國家公園156宗礦業權已全部退出，四川作為大熊貓國家公園建設的關鍵主體，全面退出200宗礦業權、278座小水電已退出249座，為生態修復騰出空間[14]。
強化頂層設計引領，完善多樣保障體系。國家公園建設堅持“全國一盤棋”，形成上下聯動、協同高效的推進機制。從《建立國家公園體制總體方案》到《國家公園空間布局方案》，再到即將實施的《國家公園法》，頂層設計持續強化，構建起“總體方案—空間布局—專項政策—法律法規”的完整體系。2022年印發的《國家公園空間布局方案》遴選49個候選區，總面積約110萬平方公里，為建設世界最大國家公園體系奠定基礎。財政支持力度的持續加大，為國家公園建設提供有力保障。2017—2025年，中央資金累計安排約189億元，形成以《關于推進國家公園建設若干財政政策的意見》為主的“1+N”財政保障體系。
科技賦能精準保護，創新監測管理模式。科技支撐貫穿國家公園建設全過程，形成“技術研發—平臺建設—應用轉化”的全鏈條支撐體系。在監測技術上，集成遙感、紅外相機、物聯網等多種手段，解決“看不見、看不全、看不透”的監測難題，例如，武漢大學研發的天空地多平臺遙感技術實現林下動物精準識別，北航“天臨空地”技術實現棲息地狀況可視化展示。深化數據共享與應用，助力保護更精準高效。國家公園感知系統向各管理機構開放賬號，武夷山、東北虎豹等公園通過數據分析優化保護策略。科研與保護深度融合，中山大學團隊通過1400小時觀測破解海南長臂猿習性，為修復方案制定提供科學依據；中國科學院團隊建立的“調查－監測－評估－管理”體系，實現保護決策的科學化。
踐行全民共享理念，推動社區協調發展。堅持“全民公益性”理念，構建“政府主導、社區參與、社會協同”的共享機制。在社區利益保障方面，通過生態管護崗位設置、生態補償、特許經營等多種途徑，讓社區居民共享保護成果，例如，三江源牧民通過雪豹監測與自然體驗項目實現增收，武夷山社區參與生態旅游服務獲得收益。持續拓寬公眾參與渠道，建立志愿者招募培訓制度，形成覆蓋科研、宣教、巡護等多領域的參與體系。自然教育與生態體驗同步推進，各公園建設宣教館、訪客中心等場所，編制特色課程，海南熱帶雨林國家公園打造科普廊道，大熊貓國家公園開展校園科普活動，使國家公園成為生態教育的重要載體。
立足國情創新實踐，形成中國特色模式。我國國家公園建設立足人口眾多、生態多樣的基本國情，走出了一條兼具國際視野與中國特色的發展道路。創新實行雙重領導體制，兼顧國家主導與地方負責，既保障了國家代表性生態系統的嚴格保護，又調動了地方積極性。在保護對象上，實現生態系統保護與旗艦物種保護的有機統一，東北虎豹、大熊貓等旗艦物種的保護帶動了整個生態系統的保護修復。統籌生態保護與經濟發展，避免了“保護與發展對立”的困境，例如，大熊貓國家公園唐家河片區通過“生態旅游+林下經濟”實現保護與發展雙贏。這種“生態優先、國家主導、全民共享、協同發展”的中國特色的生物多樣性保護之路，為其他發展中國家自然保護提供有益借鑒。
“十五五”時期國家公園建設展望
黨的二十屆四中全會提出，“十五五”時期經濟社會發展，要“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，“加快經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”。隨著《國家公園法》的實施和“十五五”規劃的深入推進，我國國家公園建設將邁入法治化、規范化和高質量發展的新階段。需進一步完善制度體系、強化生態保護、深化科技支撐、促進共建共享、擴大國際合作，加快構建全世界最大的國家公園體系，為實現人與自然和諧共生的現代化提供堅實支撐，為全球生物多樣性保護貢獻更多中國智慧、中國方案、中國力量。
全面推進法治化建設，完善制度執行機制。以《國家公園法》實施為契機，加快構建“國家法律+地方條例+實施細則”的完整法治體系，重點細化分區管控、資源管理、執法監督等配套制度[15]。進一步完善國家公園管理跨區域協調機制，以破除行政壁壘，提升生態保護的整體性和有效性[16]。完善標準體系建設，重點制定生態保護修復、監測評估、特許經營等領域標準，實現“建設有標準、管理有規范、評估有依據”。強化執法能力建設，建立跨部門執法協作機制，運用衛星遙感、無人機巡查等技術手段提升執法精準度。健全考核評估體系，將生態保護成效納入地方政府績效考核，建立“監測—評估—反饋—改進”的管理機制，確保各項制度落地見效。
持續深化生態保護修復，提升生物多樣性水平。聚焦旗艦物種保護，實施針對性保護修復工程[17]。大熊貓國家公園持續推進生態廊道建設，東北虎豹國家公園完善人獸沖突預警系統，海南熱帶雨林國家公園擴大長臂猿棲息地，武夷山國家公園深化物種監測，三江源國家公園加強“中華水塔”保護。建立物種資源數據庫，開展常態化監測，對新發現物種及時制定保護預案。加快歷史遺留問題處置，完成剩余水電站退出工作，對關停礦區實施生態修復。推進山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，重點開展森林、草原、濕地等生態系統的原真性修復，提升生態系統多樣性、穩定性和持續性。建立健全跨區域保護機制，加強大熊貓、東北虎豹等跨境跨域物種的協同保護。
優化科技支撐體系，推動數字化轉型。升級天空地一體化監測網絡，整合衛星遙感、無人機、地面監測、物聯網等數據資源，實現各公園監測系統互聯互通。完善國家公園感知系統，強化數據安全管理，構建“數據采集—分析—應用”的智能管理平臺。推動人工智能、大數據等技術深度應用，在物種識別、風險預警、成效評估等領域實現突破。加強科研平臺建設，重點支持國家公園研究院、旗艦物種保護研究中心等機構發展，開展生態保護修復、物種保護等關鍵技術攻關。建立科研成果轉化機制，將“武夷山觀物”App等成功經驗推廣至其他公園，形成一批可復制的技術模式。培養專業技術人才，打造一支兼具生態保護與科技應用能力的復合型隊伍。
深化共建共享實踐，促進生態價值實現。完善社區利益共享機制，擴大生態管護崗位規模，提高補助標準，建立生態保護成效與補償額度掛鉤的動態調整機制[18]。規范特許經營管理，制定全國統一的特許經營目錄，明確經營范圍與管理要求，扶持社區發展生態旅游、自然教育等綠色產業。提升公眾服務水平，優化入口社區布局，完善生態體驗線路，建設標準化自然教育場所。創新科普宣傳模式，利用新媒體平臺擴大傳播覆蓋面，開展“國家公園進校園、進社區”活動，增強公眾保護意識。健全志愿者服務體系，建立激勵機制，推動志愿者參與從簡單勞動向專業服務轉型。
穩步推進體系建設，加強國際交流合作。建議按照“成熟一個、設立一個”原則，有序推進黃河口、秦嶺等候選區設立工作，2030年前形成較為完善的國家公園體系。加強候選區規范化建設，重點完善管理機構、監測體系和社區機制，確保新設公園質量。推動國家公園規劃與國土空間規劃深度銜接，實現保護空間精準管控。深化國際合作，擴大與周邊國家的跨境保護范圍，加強與發達國家的國家公園管理經驗交流。參與全球生物多樣性治理，積極履行《生物多樣性公約》等國際義務，分享中國國家公園建設經驗。舉辦高水平國際論壇，推動建立國家公園國際合作網絡，提升中國生態治理國際影響力。
【本文作者為中國林業科學研究院林業科技信息研究所研究員；本文系中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金支持局中心工作項目“東北虎豹國家公園生物多樣性保護和管理研究－東北虎豹國家公園生態產品價值實現路徑研究（項目編號：CAFYBB2024ZA034-07）”和“國家林業和草原局‘十五五’林草規劃編制（項目編號：500102-1793）”成果】
注釋略
責 編：董惠敏／美編：石 玉