摘 要:國家公園作為“自然瑰寶”和“國之大者”，其建設不僅是生態保護的重要舉措，更是提供“最普惠的民生福祉”的戰略途徑。國家公園民生福祉具有全民性、綜合性與包容性的特征，通過調節服務、物質供給與文化服務的實踐路徑，生態管護、產業培育與生態補償的創新模式，國家公園將豐富的生態資源轉化為惠民效益，實現生態保護與民生改善的有機統一，構成一個完整的普惠性民生福祉體系。面向未來，我們需要進一步完善國家公園生態產品價值實現機制和路徑，強化社區參與和利益共享，健全法治保障和政策支持，構建公平、高效、可持續的國家公園民生福祉體系。
關鍵詞:國家公園建設 最普惠的民生福祉 生態產品價值實現
【中圖分類號】X36；D64 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，強調優良生態環境作為基本公共產品的屬性。[1]作為國家生態安全的戰略基石與優質生態產品的核心供給區，國家公園建設成效直接關系到全民生態福祉的實現水平。黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”[2]。黨的二十屆四中全會提出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”，強調“因地制宜拓展生態產品價值實現渠道”。[3]在此背景下，如何通過完善生態產品價值實現機制，將國家公園的生態優勢轉化為民生福祉，成為一個兼具理論價值與實踐意義的重大命題。
本文立足于生態產品價值實現視角，系統探討國家公園如何在嚴格保護的前提下，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化路徑，從而構建覆蓋廣泛、受益公平、可持續的民生福祉保障體系，為推動國家公園高質量建設、實現美麗中國愿景提供理論借鑒與實踐方案。
科學內涵
國家公園是自然之瑰寶、人類之福祉。習近平總書記指出“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產”[4]，強調“要堅持生態惠民、生態利民、生態為民”“不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要”[5]。國家公園的建設，體現了中國共產黨生態為民的價值取向。
2022年4月，習近平總書記在海南熱帶雨林國家公園考察時指出：“熱帶雨林國家公園是國寶，是水庫、糧庫、錢庫，更是碳庫，要充分認識其對國家的戰略意義，努力結出累累碩果”，強調“實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一，向世界展示中國國家公園建設和生物多樣性保護的豐碩成果。”[6]這些重要論述，不僅明確了生態環境的公共產品性質，也突顯了國家公園在供給優質生態公共產品中的主體地位與戰略功能。從理論淵源來看，普惠性民生福祉理念深度融合了公共產品理論、環境正義理論與可持續發展理論的核心要義，其理論內涵集中體現在以下三個維度。
在受益范圍上體現全民性。國家公園所提供的生態系統服務，如水源涵養、氣候調節、生物多樣性保育等，具有典型的非排他性與非競爭性特征，其惠及對象涵蓋全體社會成員，既包括當代公眾，也延伸至后代子孫，實現了代內公平與代際公平的有機統一，體現出生態福祉共享范圍的最大化。
在福祉構成上體現綜合性。國家公園所提供的不再局限于單一類型的生態產品，而是涵蓋優質生態供給、綠色就業機會、自然教育服務、文化精神滿足等多維價值，形成復合型福祉體系，全面回應人民日益增長的優美生態環境需要。
在分配機制上體現包容性。通過建立生態補償、社區共管、特許經營等制度設計，國家公園建設有效推動生態保護成果的社會共享，尤其注重保障周邊社區、原有居民等群體的發展權益，促進區域協調發展與社會公平正義，使生態保護成果真正惠及所有群體。
實踐路徑
作為國家的“自然瑰寶”，國家公園集中保留了我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分。這些重要生態資源通過系統性的保護與轉化機制，被整合為高質量、可持續的民生福祉供給體系，形成具有包容性的共享發展模式。因此，國家公園不僅是生態保護的載體，更是生態文明時代推進共同富裕、實現最普惠民生的重要實踐路徑。
國家公園生態產品依據其資源屬性可分為三類：一是以自然資源保護為主要目標的調節服務類產品，如水源涵養、氣候調節等生態系統支撐功能；二是建立在資源可持續利用基礎上的物質供給類產品，具體表現為生態農業產出、林下經濟作物、可持續畜牧業和漁業產品等；三是以生態體驗與知識傳播為重要內容的文化服務類產品，包括生態旅游、自然教育、科學考察等。[7]國家公園提供不同類型的生態產品，其價值實現通過三條相互關聯、相互強化的路徑，構建了一個多層次、全覆蓋的普惠性民生福祉供給體系。這些路徑在價值基礎、作用機制和福祉維度上各具特色，共同詮釋了“生態惠民”的深刻內涵。
調節服務功能供給：奠定跨域共享的普惠基石。調節服務類生態產品的普惠性源于其純公共物品屬性，構成了民生福祉的生態基底。作為人類生存與發展的基礎性自然資本，清潔水源、氣候調節、生物多樣性保護等生態調節服務，具有非排他性和非競爭性的典型特征，其供給和消費過程天然符合普惠性原則。這種普惠性具有鮮明的時空維度特征：在空間維度上，國家公園的生態調節服務超越地理界限，形成“點上保護、面上受益”的輻射效應；在時間維度上，這些服務既惠及當代民生，又福澤子孫后代。更重要的是，調節服務的普惠性蘊含著深刻的分配正義內涵：通過生態補償等制度安排，構建區域間發展成果的共享機制，使生態保護的成本共擔、收益共享成為可能。生態系統生產總值（GEP）核算體系的建立，為這種跨區域的生態福祉流轉提供了科學依據，使“保護者受益、使用者付費”的公平原則得以制度化實踐。
生態物質產品市場化：構建可持續生計的普惠路徑。生態物質產品的市場化實現機制，其普惠性關鍵在于建立了“保護即發展”的內在聯結。這一路徑通過價值傳導機制，將生態優勢轉化為民生實惠：國家公園的生態原真性為產品提供天然的價值背書，標準化生產體系確保生態品質的穩定性，區域公共品牌建設則通過信號傳遞效應實現市場溢價。這種“生態基底—品質控制—品牌溢價”的傳導鏈條，通過市場化手段實現生態保護正外部性的內部化。從普惠性角度看，這一機制具有三重民生福祉效應：一是創造了基于生態保護的可持續生計模式，使當地社區從生態守護者轉變為直接受益者；二是形成了優質優價的市場激勵機制，讓生態友好型生產行為獲得經濟回報；三是構建了消費者與保護者的價值共鳴，通過市場選擇使全社會參與生態保護成為可能。這種將生態資本持續轉化為經濟福利的機制，為當地居民提供了穩定可持續的生計保障，體現了生態惠民的根本要求。
文化服務價值轉化：拓展精神層面的普惠維度。文化服務價值的普惠性，體現在其對人民美好生活需要的多維滿足，構成民生福祉的精神維度。在國家公園建設背景下，文化服務通過生態旅游、自然教育、科學考察等形式，構建多層次的精神福祉供給體系。這種精神福祉的普惠性，具有顯著的層次性特征：基礎層的審美體驗提供普適性的精神愉悅，中間層的環境教育促進公民生態素養的普遍提升，高層的科學探索推動人類知識邊界的持續拓展。文化服務價值的獨特普惠性，在于其具有顯著的正外部性效應：通過提供共同的生態體驗場域，增進國民的文化認同和民族凝聚力；通過自然教育培育生態文明理念，促進生態文化的代際傳承；通過科學考察推動知識創新，為全球生態治理貢獻中國智慧。這種“保護—體驗—認同—傳承”的良性循環，使生態文明的理念通過具身化的體驗得以內化，進而轉化為自覺的保護行動，實現精神福祉與生態保護的相互促進。
三條路徑共同構成了一個完整的普惠性民生福祉體系：調節服務奠定生態安全的普惠基石，生態物質產品提供生計保障的普惠路徑，文化服務拓展精神滿足的普惠維度。這種多層次、立體化的福祉供給體系，既體現了以人民為中心的發展思想，也契合了社會主要矛盾轉化的時代要求。國家公園通過生態產品價值實現機制，將抽象的生態福祉轉化為切實的民生實惠，構建了生態保護與民生改善的良性循環，這正是其能夠成為“最普惠的民生福祉”的理論邏輯和實踐根基。
創新模式
我國在國家公園建設中，始終將生態保護與民生改善緊密結合，通過一系列制度創新與實踐探索，形成多種具有示范意義的惠民模式。這些模式不僅有效保護珍稀自然資源，更通過社區共管、生態產業融合、協同治理等機制，將優質的生態產品轉化為實實在在的民生福祉，在生態保護、經濟發展與社會公平三個維度同步推進“最普惠的民生福祉”的實現。
創設生態崗位，推動“守護者”成為“受益者”。國家公園構建以生態管護公益崗位為代表的普惠性就業體系，將當地居民從生態保護的旁觀者轉變為主動參與者和直接受益者，實現生態保護與民生改善的良性互動。比如，三江源國家公園首創的“一戶一崗”制度是這一路徑的典范，在園區內設立1.7萬個生態管護公益崗位，使牧民在承擔草原巡護、生物多樣性監測、禁牧監督等職責的同時，獲得人均2.16萬元的穩定年收入[8]，不僅有效緩解保護力量不足的困境，更讓牧民家庭端上“生態碗”、吃上“綠色飯”，完成從傳統畜牧業生產者到現代生態守護者的轉型。又如，海南熱帶雨林國家公園大規模吸納本地居民參與生態管護，在總數2300余名管護人員中，有1300余名來自周邊社區[9]，他們將日常生產生活與生態保護有機結合，實現從“靠山吃山”到“護山致富”的轉變。這些創新實踐共同構建了“保護者受益、參與者得利”的普惠性分配格局，使國家公園的生態效益有效轉化為居民的可支配收入。
培育生態產業，推動“綠水青山”變為“金山銀山”。國家公園以生態優勢賦能產業轉型，完善生態產品價值實現機制，通過構建綠色經濟體系實現區域生計提升與可持續發展。比如，武夷山國家公園依托“環帶”建設，創新實踐“茶文化、茶產業、茶科技”統籌發展模式，通過全域推廣生態茶園建設、完善“武夷巖茶”品牌體系，使茶產業鏈產值在2024年達到150億元[10]，占當地農民收入的49.2%[11]，形成“一片葉子富了一方百姓”的生動局面。又如，東北虎豹國家公園系統推進“黃牛下山”產業轉型工程，引導農戶從傳統散養轉向舍飼圈養，同步發展中藥材、食用菌等林下特色產業，使參與農戶人均年收入增加2萬多元[12]，較傳統種植業相比收益顯著提高，實現了生態保護與民生改善的協同推進。再如，大熊貓國家公園通過打造“天府熊貓林里”區域公共品牌，建立完善的自然教育體系，年接待量突破200萬人次[13]，構建了生態價值轉化的多樣路徑。這些創新實踐共同證明，國家公園通過生態產業培育，不僅守護了綠水青山，更通過品牌賦能、科技支撐和制度創新，將生態優勢持續轉化為民生實惠，構建了生態保護與民生改善相互促進的發展格局。
健全生態補償，推動“保護成本”轉為“共享收益”。國家公園通過多樣化補償機制，精準回饋因保護而受限的社區和居民，體現了“保護者受益、受損者得償”的公平原則。比如，海南熱帶雨林國家公園在生態移民過程中構建了完善的補償體系，不僅提供安置住房，更通過“分配商鋪+生產用地+持續補貼”的組合式補償方案，對居民因搬遷而損失的發展機會進行長效補償，確保移民群體“搬得出、穩得住、能致富”，通過提供安置商鋪、生產用地及持續補貼等方式，保障移民生計[14]。又如，東北虎豹國家公園建立的野生動物致害補償保險機制體現了精準補償的特點，針對日益增多的人獸沖突問題，通過保險理賠方式對因保護野生動物而遭受經濟損失的居民進行及時補償，該機制將園區內所有野生動物造成的人身財產損害納入保險范圍，公開數據顯示，僅在2023年1月至10月，該機制便受理案件4766件，補償金額約1010萬元[15]，有效緩解保護與民生的矛盾，展現制度的兜底保障功能。再如，錢江源－百山祖國家公園候選區的錢江源園區，針對園區內76.4%的集體林地，通過支付補償資金實現對林地的保護性限制，集體林地和農田的補償標準分別為每年每畝55元和800元，讓國家公園范圍及周邊的2.6萬多名村民受益[16]。這些多層次、多樣化的生態補償實踐共同構建了公平普惠的保障網絡，使國家公園的建設成果能夠惠及所有為生態保護作出貢獻和犧牲的群體，充分彰顯了我國生態文明建設的分配正義。
我國首批國家公園通過扎實有效的實踐探索，構建全方位、多層次的普惠民生保障體系。這一體系始終堅持以生態保護與民生改善的良性互動為重心，在嚴格保護生態環境的基礎上，通過生態管護、產業發展、自然教育、社區共建等多種方式，形成惠及當地居民和全體人民的可持續發展模式（表1），生動詮釋“良好生態環境是最普惠的民生福祉”的深刻內涵，為推進共同富裕和生態文明建設貢獻了富有特色的實踐智慧和解決方案。
優化方向
隨著國家公園法的正式實施，國家公園體系建設步入法治化新階段，在取得顯著成效的同時，一些深層次挑戰也日益凸顯。其一，生態保護與社區發展之間的平衡難題，特別是在人口密集區域，嚴格的保護要求與居民傳統生計方式之間存在現實沖突。其二，生態補償機制尚不完善，補償標準缺乏科學依據，過度依賴財政轉移支付，產業補償、技術補償等方式應用不足，難以充分彌補社區居民的發展權益損失。其三，社區參與機制不夠健全，居民在治理體系中缺乏實質性話語權，參與渠道單一且缺乏有效反饋機制，影響了參與的積極性和持續性。其四，生態產品價值實現面臨制度障礙，從價值核算、市場交易到品牌建設的全鏈條存在短板，“優質優價”的市場機制尚未完全形成。其五，跨部門、跨區域協調機制不暢，政策目標不一致，管理碎片化，制約國家公園整體效益的發揮。為應對這些挑戰，未來應著重從以下方面推進。
健全法治保障體系，構建權責明晰的社區參與機制。以國家公園法實施為契機，完善社區參與和利益共享的法律細則，明確生態產品收益反哺社區的比例，保障居民在特許經營中的公平分配權。將生態管護員制度納入法律保障范疇，建立包含基礎薪酬、績效激勵和職業發展通道的多維保障體系。在社區共管層面，明確社區共管委員會的權責邊界，構建包含信息共享、咨詢參與、協同決策和自主管理的階梯式參與機制。同時，建立社區發展與保護規劃的銜接機制，在國家公園總體規劃中明確劃定“適宜發展區”與“禁止開發區”，引導居民有序發展綠色產業。
創新生態產品價值實現路徑，完善市場化交易體系。整合碳匯、水權及特許經營等資源，推動各地國家公園碳匯項目納入平臺統一交易。設立“社區收益專用賬戶”，確保交易收益直接劃撥至社區賬戶。建立健全園內園外、非國有公益林、國家公園不同管控分區的差異化補償機制[17]，完善GEP核算體系，推動核算結果在生態補償和政策考核中的實際應用。構建國家公園品牌認證體系，通過統一標準、質量追溯和品牌營銷，提升生態產品市場競爭力。推廣跨區域協同共享機制，推動區域內國家公園共建共享生態品牌，聯合打造跨區域文化旅游線路，建立科學的收益分配機制。探索“數字賦能”支持下的共享模式，開發虛擬國家公園等新型文化服務產品。
深化多方協同治理，構建共建共治共享新格局。構建系統化的居民能力建設培訓體系，定期開展生態知識、法律法規及政策解讀等方面的培訓，提升社區居民參與治理的能力與水平。拓展生態管護、生態監測、自然教育等多樣化就業崗位體系，建立社區共享基金制度，確保生態保護成果惠及當地社區。重視傳統生態知識與現代科學管理的融合創新，建立傳統知識保護與利用機制。完善社區參與評估與反饋機制，形成參與－評估－優化的良性循環。建立生態補償與約束并重的管理機制，對嚴格遵守生態保護規定的社區居民給予額外生態補貼，對違規行為建立黑名單制度。
強化科技支撐能力，構建智慧化管理體系。建立生態福祉監測評估系統，實現對生態指標與民生福祉的動態監測與科學評估。構建國家公園數字化管理平臺，為居民提供管護崗位在線申請、收益明細實時查詢等功能，提升參與便利性與信息透明度。建立動態容量管控體系，依據生態監測數據科學調整游客承載量，結合流域水質監測結果動態調控旅游項目的日接待規模。加強復合型人才培養，建立專業人才支撐體系。深化產學研合作，開展國家公園建設與管理的基礎理論研究與關鍵技術攻關，為提升國家公園治理能力提供堅實的科技支撐。
結語
國家公園作為“自然瑰寶”和“國之大者”，其建設不僅是生態保護的重要舉措，更是提供“最普惠的民生福祉”的戰略途徑。通過生態產品價值實現，國家公園將豐富的生態資源轉化為惠民效益，實現生態保護與民生改善的有機統一。我國國家公園建設歷經十年探索，通過生態管護員制度、生態產業發展、生態補償機制等創新實踐，逐步形成具有中國特色的國家公園惠民之路。面向未來，我們需要進一步完善國家公園生態產品價值實現機制和路徑，強化社區參與和利益共享，健全法治保障和政策支持，構建更加公平、高效、可持續的國家公園民生福祉體系。通過持續創新與不斷完善，國家公園必將為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族永續發展提供堅實的生態支撐與民生保障。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）社會與生態文明教研部教授；本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“習近平生態文明思想的標識性概念、原創性貢獻及其生動實踐研究”（項目編號：25LLMLA045）階段性成果；中央黨校博士研究生鮑楊對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：劉 明／美編：石 玉