摘 要:發展資源循環利用產業是高質量發展的內在要求，有利于提升資源利用效率、緩解資源與環境壓力、增強國家資源安全保障能力、培育經濟增長新動能。針對資源循環利用，我國已構建一套系統完整、層層遞進的中長期政策體系，為產業發展提供了清晰的規劃指引。“十五五”時期，應著力破解產業發展困境，探索資源循環利用的經濟價值實現途徑，完善資源循環利用產業支持政策，將資源循環利用產業培育成新的經濟增長點。
關鍵詞:資源循環利用產業 “十五五”時期 產業支持政策 新增長點
【中圖分類號】X37 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展，把資源環境承載力作為前提和基礎，自覺把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，在綠色轉型中推動發展實現質的有效提升和量的合理增長。”[1]我國即將進入“十五五”時期（2026—2030年），黨的二十屆四中全會指出，“‘十五五’時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期”，“在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位”。[2]
當前，我國經濟社會發展加快綠色化、低碳化轉型，同時要看到，資源約束趨緊、環境容量受限、生態系統較為脆弱等問題，有待持續化解。在這一背景下，展望“十五五”時期的綠色發展與美麗中國建設，需要以“提高資源利用效率”為目標，以“資源循環利用產業發展”為抓手，加快構建覆蓋全社會的廢棄物循環利用體系，助力高質量發展目標的實現。
發展資源循環利用產業的重要價值與政策基礎
發展資源循環利用產業、構建廢棄物循環利用體系，是推動經濟社會發展全面綠色轉型、實現高質量發展的關鍵環節。
提升資源利用效率。將資源循環利用融入原生資源全生命周期管理，統籌原生資源開發過程中各環節的節約集約利用，通過對大宗固體廢物綜合利用、城市垃圾資源化利用、報廢汽車和廢舊家電等典型廢棄物品再生利用，系統提升生產、流通、消費各環節的資源利用效率，全面提高社會資源產出率和循環利用水平。例如，提高大宗固廢綜合利用率、建筑垃圾資源化率、農業秸稈利用率，有助于從根本上緩解“大量生產、大量廢棄”的發展困境。
緩解資源與環境壓力。傳統線性經濟模式導致污染物排放增加和生態環境破壞問題，而循環經濟通過減少廢棄物產生、提升資源利用效率，可以直接減輕生態環境負荷。在“雙碳”目標以及“到2035年，中國全經濟范圍溫室氣體凈排放量比峰值下降7%—10%”自主貢獻承諾[3]的背景下，循環經濟的降碳作用日益凸顯，有助于降低資源開采、產品生產和廢棄物處理全生命周期的碳排放。如鋼鐵行業提高廢鋼利用比例，對碳減排具有顯著貢獻。
增強國家資源安全保障能力。我國作為全球制造業大國，多種重要礦產資源對外依存度較高。通過循環利用可再生資源，可一定程度上降低對原生資源的依賴程度。再生資源正逐步成為我國工業原材料供給的重要來源，對國家資源安全的支撐作用持續增強。例如，擴大廢鋼、再生有色金屬等再生資源的使用規模，相當于大幅減少對原生金屬礦產的開采或進口依賴。
培育經濟增長新動能。資源循環利用產業規模潛力巨大，主要品類再生資源的回收利用價值持續增長。該產業不僅涵蓋資源回收與再生利用環節，還延伸至相關裝備制造、技術研發與服務等領域，形成完整產業鏈條，有望為經濟高質量發展注入新的動力。
針對資源循環利用，我國已構建一套系統完整、層層遞進的中長期政策體系，為產業發展提供了清晰的規劃指引。
黨的二十大報告提出：“實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系。”[4]二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》中提出：“促進綠色低碳循環發展經濟體系建設”“完善資源總量管理和全面節約制度，健全廢棄物循環利用體系”。[5]2024年2月，國務院辦公廳出臺《關于加快構建廢棄物循環利用體系的意見》，提出到2030年，建成覆蓋全面、運轉高效、規范有序的廢棄物循環利用體系，各類廢棄物資源價值得到充分挖掘，再生材料在原材料供給中的占比進一步提升，資源循環利用產業規模、質量顯著提高，廢棄物循環利用水平總體居于世界前列 。[6]2024年7月，中共中央、國務院出臺《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》，提出“到2035年，綠色低碳循環發展經濟體系基本建立”的目標，強調“大力發展循環經濟”，作出“深入推進循環經濟助力降碳行動，推廣資源循環型生產模式，大力發展資源循環利用產業，推動再制造產業高質量發展，提高再生材料和產品質量，擴大對原生資源的替代規模。推進生活垃圾分類，提升資源化利用率。健全廢棄物循環利用體系，強化廢棄物分類處置和回收能力，提升再生利用規模化、規范化、精細化水平。到2030年，大宗固體廢棄物年利用量達到45億噸左右，主要資源產出率比2020年提高45%左右”等具體部署[7]。
上述政策體系為資源循環利用產業發展，提供了制度保障與實施路徑。“十五五”時期，我國廢棄物循環利用體系建設和資源循環利用產業發展，應切實推動相關規劃目標落地見效，著力破解當前面臨的實際困境。與此同時，需與“有效穩住經濟基本盤”“經濟質的有效提升和量的合理增長”等“十五五”時期重大經濟目標協同推進。[8]
破解產業發展瓶頸，強化龍頭企業引領作用
“十四五”期間，我國在構建資源循環利用體系、推動資源循環利用產業發展方面取得顯著進展。然而，現實中仍存在一些發展瓶頸，亟待“十五五”時期予以重點突破。
突破資源循環利用產業發展瓶頸
當前，再生資源回收網絡存在一定的“碎片化”和“空間錯配”現象，回收體系整體效率有待提升，回收率仍有較大提高空間。在分揀與加工環節，規模化、集約化水平相對不高，自動化和機械化應用程度有限，經營模式整體仍偏向粗放。此外，逆向物流系統尚未健全，導致再生資源運輸成本較高，一定程度上制約回收效率的提升，如快遞包裝物回收率長期處于較低水平。
在技術層面，資源循環利用產業仍面臨一定瓶頸，尤其在精細化分選與高值化利用等關鍵環節存在提升空間。部分技術雖在實驗室階段取得進展，但在規模化應用和經濟可行性方面仍面臨挑戰，影響實際落地效果。行業整體研發投入相對有限，科技成果轉化效率有待進一步提高，共性技術支撐體系也需持續完善。
在市場機制方面，現有政策措施的針對性和可操作性仍有優化空間，對產業健康發展形成一定制約。再生資源所具有的低碳環境價值尚未充分轉化為市場競爭力，相關認證機制對產品價格的實際帶動作用有限，綠色供應鏈各環節銜接仍不夠順暢。
從產能結構看，部分細分領域出現低水平重復建設現象，存在結構性產能過剩的風險。例如，在報廢機動車拆解行業，產能增長速度明顯高于車輛實際報廢量，導致產能利用率普遍不足；廢舊動力電池回收領域也面臨類似壓力。與此同時，高端供給能力相對不足，部分高品質再生材料未能實現物盡其用，高附加值產品的有效供給仍有缺口。
高效推進產業全鏈條發展
為構建更加高效、可持續的資源循環利用體系，“十五五”期間需著力推進全鏈條系統建設。健全覆蓋“回收—分揀—綜合利用”的全流程體系，通過完善回收責任制度和逆向物流系統，提升規模化回收與高效利用水平，尤其要重點加強廢玻璃、廢舊紡織品、廢棄家具、廢泡沫及低值廢塑料等低值可回收物的回收利用率。
積極推動產業數字化轉型升級。借助物聯網、大數據、區塊鏈等現代信息技術，構建再生資源全流程溯源的數字化平臺，實現從產生、運輸、儲存到交易流向的可視化管理，打造線上線下融合的回收新模式，提升整體運營效率。技術創新是產業邁向高端化的核心驅動力。聚焦行業共性技術難題，推動產學研深度融合，加速科技成果轉化與產業化應用。通過研發推廣高值再生材料、自動化分揀、人工智能質檢、智能化管理等先進技術裝備，帶動行業整體技術升級，引領產業向高附加值方向發展。此外，政策支持體系也需不斷完善，以增強精準性與實效性。重點應放在提升再生產品的附加值與市場認可度上，通過形成持續的市場拉動機制，為產業規模化發展注入穩定動力，最終實現資源循環利用體系的高質量發展。[9]
發揮龍頭企業引領帶動作用
圍繞上述方向，應充分發揮大型央企的引領帶動作用。強化戰略引領與模式創新，通過打造國家級資源回收再利用平臺、推進綠色低碳循環經濟示范基地建設，積極探索“央地共建、產城融合”的有效實施路徑。
在技術層面，增強創新能力，搭建高水平研發平臺，重點突破智能化分選、高值化利用等關鍵環節技術瓶頸，推動產業數字化、網絡化、智能化轉型，促進產業鏈上下游協同發展。在體系構建方面，推進資源回收網絡的整合與優化，完善“點—站—場”三級回收體系，統籌優化國內國際再生資源供應鏈布局。同時，積極參與行業標準與技術規范的制定，推動國內標準與國際接軌，提升我國在資源循環利用領域的規則話語權。在機制保障方面，創新綠色金融與資本引導方式，通過開發綠色金融產品和服務，有效吸引社會資本參與，為資源循環利用產業注入持續發展動力，形成良性循環的產業生態。
破解“循環不經濟”難題，構建市場化價值實現機制
在資源循環利用產業的發展實踐中，“循環不經濟”是當前較為常見的現象。其主要原因在于，資源循環利用所帶來的“環境正外部性”在現有市場機制中未能充分體現，導致企業成本收益與社會成本收益之間出現一定程度的錯配。具體表現為：再生資源在回收、分揀、加工等環節的成本往往高于原生資源的開采成本；同時，再生資源所帶來的環境效益，如碳減排、污染減少和原生資源節約等，主要為社會共享，而相關企業卻難以獲得相應的經濟回報。這種價值錯配使得環境效益未能有效轉化為企業的經濟動力。解決這一問題，關鍵在于推進機制創新，系統性地矯正市場失靈，將外部性內部化，重構市場信號與激勵約束機制，從而提升資源循環利用路徑的經濟競爭力。為實現從“循環不經濟”向“循環且經濟”的轉變，有必要構建一個涵蓋約束、激勵與賦能機制的系統性政策框架。
強化約束機制，明晰責任邊界。通過完善法規與標準體系，提高傳統線性經濟模式下的資源環境成本，為資源循環利用產業營造公平的市場環境。將產品全生命周期的資源環境成本內化于企業決策過程，針對電器電子、汽車、電池、包裝物等重點品類，實施強制性、可考核的回收利用率與再生材料使用比例目標。配套建立“目標達成基金”，對未達標企業征收相應費用，專項用于支持循環利用體系建設，形成對傳統生產模式的剛性約束，同時對循環利用企業形成有效激勵。借助全國碳排放權交易市場等平臺及機制，探索將再生材料使用所帶來的碳減排量納入抵扣及交易體系，使企業通過資源循環利用節約的環境容量指標能夠實現經濟價值變現。建立健全再生原料與再生產品的質量標準、認證與標識制度，依法取締非法拆解等小作坊，為合規的循環經濟企業騰出市場空間和利潤空間，保障再生產品優質優價的市場環境。
創新激勵機制，擴大有效需求。通過經濟手段直接降低資源循環利用活動的企業成本，塑造持續穩定的市場需求，形成再生產品的價格優勢。推行基于環境績效的精準補貼與稅收優惠，直接修正市場價格信號。應改變“撒胡椒面”式的補貼方式，轉向以碳減排量、原生資源替代量等可量化環境效益為依據的“全鏈條補貼”機制。同時，對采購和使用再生材料的企業，給予增值稅抵扣、所得稅減免等稅收優惠，直接提升其盈利水平。發揮公共政策與龍頭企業采購的引導作用，培育循環資源消費市場。在政府投資工程和國有企業采購中，設定再生材料最低使用比例。鼓勵大型品牌商構建綠色供應鏈管理體系，要求供應商披露碳足跡并提高再生材料使用比例，從消費端拉動再生資源的市場需求。引導金融資本流向具有顯著正外部性的資源循環利用領域，降低企業融資成本。創新推出再生資源項目質押融資、綠色債券等金融產品，探索設立國家級資源循環利用產業投資基金，重點支持關鍵技術研發與規模化應用。
優化賦能體系，提升價值創造效率。通過優化產業生態，促進協同集聚，實現規模經濟、范圍經濟和產業集群效應，從根本上降低循環過程成本，提升資源價值產出。深入推進園區循環化改造，促進企業間廢棄物交換利用和能量梯級利用。積極培育產業鏈“鏈主”企業，推動構建從產品設計階段就充分考慮易拆解、易回收的“閉環供應鏈”體系。
通過上述“約束—激勵—賦能”機制設計，資源循環利用產業將逐步實現經濟效益的內生增長。在成本端，規模效應將直接降低回收加工成本，環境約束機制的強化也將促使原生資源成本相對上升，縮小兩類資源的價格差距。在收益端，環境激勵政策與綠色市場需求將為企業創造額外收益來源，技術突破則有望推動再生資源向高值化方向升級，實現產品溢價。最終，資源循環利用項目，將從依賴補貼逐步轉向具備穩定現金流和綠色溢價能力的市場化運營，吸引更多社會資本積極參與，形成自我造血、良性循環的可持續發展模式。
借鑒“彎道超車”有益經驗，完善產業支持政策體系
我國新能源汽車等產業憑借有力的政策驅動，成功實現“彎道超車”，其發展經驗可為“十五五”時期資源循環利用產業實現跨越式發展提供借鑒。“彎道超車”的實質，在于通過有效的政策支持，系統降低新興產業發展的不確定性，加速技術迭代、市場培育與產業鏈成熟。基于新能源汽車產業的政策實踐，“十五五”時期資源循環利用產業的支持政策可從以下方面進行探索。
強化戰略引領，明確產業發展路徑。新能源汽車產業之所以能夠從培育期迅速邁向規模化階段，關鍵在于其被提升至國家戰略層面，并輔以持續、清晰的產業政策支持。“十五五”期間，資源循環利用產業，特別是大宗固體廢棄物循環利用等重點領域，也應加強戰略引導，明確政策支持方向。在國家層面制定針對關鍵領域（如廢舊動力電池回收等）的專項發展規劃。規劃應設定清晰可衡量的階段目標，如主要再生資源品種的回收利用率、再生材料在原材料結構中的占比、碳排放強度下降幅度等。借鑒新能源汽車“雙積分”等政策的約束機制，進一步強化生產者責任延伸制度的落地執行與剛性約束。例如，不僅要求生產企業建立回收體系，還應通過法規明確其在廢棄物回收利用率、再生材料使用比例等方面的主體責任，并將履責情況與企業信用評價、產品市場準入等機制掛鉤。
構建多層次技術創新支持體系，突破產業瓶頸。技術經濟性是資源循環利用從理念走向產業化的關鍵。我國新能源汽車產業通過持續的技術創新政策支持，實現了電池能量密度提升與成本顯著下降。“十五五”期間，資源循環利用產業也應充分發揮創新支持政策的支撐作用。面向低值再生資源高值化利用、復雜物料高效分選、再生過程污染控制等共性技術瓶頸，設立國家級科技研發專項，鼓勵構建“產、學、研、用、金”多方協同的產業創新聯盟。支持龍頭企業加大研發投入，加速突破大宗廢棄物資源化利用產業化過程中的關鍵技術。推動智能制造與數字化轉型，鼓勵應用人工智能、物聯網、大數據、區塊鏈等現代信息技術，提升再生資源回收利用全鏈條的智能化水平和運營透明度。例如，建設覆蓋全國的再生資源溯源管理平臺，實現關鍵品類資源從“生產—消費—回收—再生”全生命周期的數字化管控。
創新政策激勵與市場機制，激發產業內生動力。新能源汽車產業發展初期，購置補貼、稅收減免等政策有效拉動了消費需求與產能擴張。資源循環利用產業同樣需要創新激勵政策，助力其度過市場失靈的產業培育階段。推行“綠色稅負調節”與“環保績效補貼”，探索實施差異化的資源稅、環境稅政策，對使用再生材料比例高的企業給予稅收優惠。建立基于環境績效，如碳減排量、原生資源替代量的補貼制度，覆蓋回收、分揀、資源化利用等關鍵環節，提升政策精準性與效益。引導金融機構開發符合循環經濟項目特點的綠色信貸、綠色債券、綠色保險等產品，探索開展再生資源綠色資產質押融資等業務。鼓勵有條件的地方政府設立循環經濟產業引導基金，吸引社會資本參與投入。通過政府綠色采購，強制或優先采購再生材料含量高的產品。研究在重大基礎設施項目中設定再生材料最低使用比例要求。積極引導綠色消費，提升消費者對再生資源產品的認知度和接受度。
優化產業空間布局與集群培育，提升協同效能。新能源汽車產業在空間上形成了珠三角、長三角等集聚區，顯著發揮出規模效應與協同效應。資源循環利用產業也應注重空間布局優化，提升集群化發展水平。布局建設一批國家級循環經濟產業示范基地或專業化園區，引導企業入園集聚發展。通過政策引導，推動園區內企業間廢物交換利用、能量梯級利用、水資源循環利用和信息共享，降低綜合運營成本，形成循環鏈接的產業生態。積極培育“鏈主”企業，促進大中小企業融通發展。鼓勵在動力電池回收、廢舊紡織品再生等細分領域培育一批技術領先、帶動力強的龍頭企業，發揮其整合帶動作用，構建以“鏈主”企業為核心的回收利用網絡，提升產業鏈協同效率和整體競爭力。
將資源循環利用產業培育成“十五五”時期新的經濟增長點
習近平總書記指出：“通過高水平保護，不斷塑造發展的新動能、新優勢，著力構建綠色低碳循環經濟體系，有效降低發展的資源環境代價，持續增強發展的潛力和后勁。[10]”我們堅定不移貫徹新發展理念，促進綠色低碳循環發展經濟體系建設和資源循環利用產業發展，在經濟發展中促進綠色轉型，在綠色轉型中實現更大發展。
夯實發展基礎
強化資源循環利用產業發展與經濟發展和民生事業的契合性。資源循環利用產業與經濟、民生發展具有天然的協同效應，其發展路徑與推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長的目標高度契合，并在保障基本民生、穩定就業市場等方面發揮著重要作用。發展資源循環利用產業須與“有效穩住經濟基本盤”“經濟質的有效提升和量的合理增長”等經濟目標協同推進。
有效穩住經濟基本盤，重點在于保障就業、基本民生和產業鏈供應鏈安全，防范系統性風險。資源循環利用產業通過提升國內資源自給率，降低對進口原材料的依賴，增強供應鏈自主可控能力。同時，該產業涵蓋多個勞動密集型環節，能夠創造大量不同技能層次的綠色就業崗位，有助于維護社會穩定，成為夯實經濟基本盤的重要產業方向。
質的有效提升，關鍵在于全要素生產率的提高，具體體現為資源效率提升、創新驅動增強、綠色低碳轉型和產業鏈韌性強化。資源循環利用產業作為推動綠色發展的重要載體，通過提升資源利用效率，直接助力經濟發展方式向高質量轉型。
量的合理增長，強調經濟增長的可持續性與結構合理性，避免速度大起大落和結構失衡。資源循環利用產業能夠開辟以“城市礦產”為特征的新資源賽道，催生覆蓋回收、加工、再制造等環節的龐大產業鏈，為經濟注入持續、健康的增量，從而有力支撐量的合理增長。
激活增長動能
資源循環利用產業能否成為持續的經濟動能，關鍵在于其能否系統優化經濟系統的投入產出結構，推動生產方式從依賴原生資源“流量擴張”，轉向激活社會存量資源“價值再生”。
增強經濟系統的韌性與安全性。通過將經濟增長對原生礦產資源的“流量依賴”，逐步轉向對國內蓄積的可再生資源“存量開發”，有效保障戰略資源安全，平抑國際原材料價格波動帶來的輸入性風險。發展再生金屬、再生新能源材料等產業，可為下游制造業提供成本更穩定、供應更安全的原料來源，提升產業鏈整體抗風險能力。
構建具有韌性的閉環供應鏈體系。在國內建立“回收—再生—利用”一體化的資源循環體系，能夠降低對特定國家或地區資源供應的依賴，增強應對地緣政治沖突或國際供應鏈中斷風險的能力。分布式、網絡化的回收再生體系，相較于高度集中的傳統資源開采模式，具備更好的系統韌性和恢復能力。
創造有效需求，培育新的經濟增長點。資源循環利用產業催生對智能化回收網絡、高效分揀中心、高標準資源化利用設施等新型基礎設施的投資需求。這類“循環經濟新基建”投入，不僅能在短期內拉動投資、促進就業，更能為產業長期發展奠定堅實基礎。隨著循環理念普及和政策引導，市場對再制造產品、再生材料制品的需求將持續增長，形成良性循環，為產業發展提供持續市場動力。
拓展多層次就業空間。資源循環利用產業涵蓋回收、運輸、分揀、加工、再制造和技術服務等多個環節，兼具勞動密集型和技術密集型特征，可創造大量覆蓋不同技能層次的就業崗位，有效促進就業擴容提質，助力社會穩定和民生保障。
創新商業模式
結合以舊換新、設備更新、城市更新行動，構建可復制的商業模式。將資源循環利用產業與消費品以舊換新、設備更新和城市更新等國家行動深度融合，推動經濟從“線性消耗”模式向“循環再生”模式系統轉型，構建“生產—消費—回收—再生”體系，實現環境效益、經濟效益和社會福利的協同提升。推進這一工作，其核心邏輯在于對“城市礦產”進行精準識別和高效轉化。
穩定資源供給。三大更新行動將產生規模巨大、來源集中、品類清晰的廢舊物資流，如廢舊家電、報廢汽車、淘汰設備、建筑垃圾等，為資源循環利用產業提供穩定、優質的原料來源，可破解原料收集難、成本高的行業痛點，為規模化、產業化處理創造了條件。
激活市場需求。更新行動本身意味著對新產品、新設備、新設施的廣泛需求。通過政策引導和標準約束，可以有效培育對再生材料、再制造產品、綠色建材等的規模性市場需求，為循環產業提供明確的市場出口。
實現雙向增益。資源循環利用不僅可有效處理更新過程中產生的廢棄物，降低環境污染（“負外部性”內部化），更將其轉化為有價值的資源（顯化“正外部性”）。對消費者和企業而言，以舊換新和回收利用可降低新品獲取成本；對城市而言，建筑垃圾資源化處置成本遠低于傳統填埋，并節約原生資源開采的環境成本。整合、分揀、再制造等環節，還將催生新興產業集群，形成新的經濟增長動能。
培育商業模式。鼓勵發展能夠提供回收、分類、拆解、資源化、交易一體化服務的平臺型企業，提升產業組織化水平和資源整合效率，形成可復制、可推廣的成熟商業模式，推動資源循環利用產業實現市場化、規模化、高值化發展。
【本文作者為南開大學經濟研究所教授、博導；本文系國家社科基金重點項目“推動綠色發展促進人與自然和諧共生的政策取向研究”（21AZD058）階段性研究成果】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉