摘 要:海南自由貿易港封關運作法規體系，具有高度的系統集成性與戰略協同性、鮮明的精準靶向性與問題導向性、充分的立法變通性與制度創新性、嚴格的風險防控導向與安全底線思維等基本特征，在壓力測試、效率提升和安全保障等方面，取得一定實踐成效。未來應著重在海南自由貿易港法規制定權行使、立法協同、國際規則動態對接和法規體系整合與精細化四個方面發力，加快海南自由貿易港封關運作法規體系建設步伐，以制度開放推動海南自由貿易港建設向更高水平邁進。
關鍵詞:海南自由貿易港 封關運作 立法變通權 海南自由貿易港法規 調法調規
【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A
習近平總書記強調：“穩步推進制度型開放，有序擴大服務領域自主開放，優化自由貿易試驗區布局范圍，扎實推進海南自由貿易港建設。”[1]2025年12月18日，海南自由貿易港正式啟動全島封關運作，我國自由貿易港建設從“成型起勢”階段，邁入“實質性運營”的關鍵時期。
海南自由貿易港封關運作，關鍵在于建立“一線放開、二線管住”的特殊監管模式，形成海關監管特殊區域[2]，以達到貿易投資自由化便利化與風險防控的動態平衡。這種動態平衡的實現，不僅有賴于“大膽試、大膽闖、自主改”的創新意識，還需要有“改革于法有據”的規則支撐。站在新的歷史節點，如何構造一套行之有效的法律規則體系，在確保海南自由貿易港封關運作平穩有序推進的基礎上，最大程度激發創新活力，彰顯高水平對外開放形態，是需要回答好的重大現實命題。
海南自由貿易港封關運作法規體系的基本特征
海南自由貿易港封關運作，絕非簡單物理隔離或監管升級，而是一場多方位、全要素、立體化的深刻制度變革。其順利實施，高度依賴于建設一個前瞻設計、系統完備、執行有力的法規體系。
《海南自由貿易港建設總體方案》提出“建立以海南自由貿易港法為基礎，以地方性法規和商事糾紛解決機制為重要組成的自由貿易港法治體系”，為后續的海南自由貿易港封關運作法規體系建設繪制藍圖。2021年6月通過的《中華人民共和國海南自由貿易港法》為封關運作，提供法律授權與制度保障。其第十條規定，海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規，在海南自由貿易港范圍內實施。其標志著國家創設“海南自由貿易港法規”這一全新的地方立法形式，賦予海南在法定情形下，對上位法或者屬于上位法規定范圍內的事項，進行立法變通和制度創新的特殊權限。這一授權從根本上解決海南自由貿易港封關運作中“改革于法有據”的問題，為實施以“一線放開、二線管住”的特殊海關監管制度，奠定堅實的合法性基礎，也為海南自由貿易港建設“大膽試、大膽闖、自主改”，提供堅實的法治后盾。[3]
2022年3月，《海南省貫徹實施〈中華人民共和國海南自由貿易港法〉配套法規專項規劃（2021-2025）》出臺，確定105件法規項目和封關前急需的立法項目。[4]截至2025年12月，海南已經出臺50多部海南自由貿易港法規。與此同時，全國人大常委會、國務院先后同意在海南調整實施5部法律和13部行政法規的相關規定，使海南成為全國“調法調規”次數最多的省份，[5]為海南自由貿易港封關運作掃清制度障礙。針對海南自由貿易港法規與中央“調法調規”中的原則性規定，海南省政府及相關部門通過發布多項政府規章和規范性文件，明確法規具體的執行標準與程序。這些配套文件覆蓋審批、監管、服務等多個環節，有效細化上位法的實施路徑，增強制度的可操作性與執行力。這一高效的立法進程，充分體現海南自由貿易港封關運作從宏觀規劃到全面鋪開的戰略性轉變。為應對封關運作的獨特挑戰，海南自由貿易港的法規體系在構建過程中，展現出區別于傳統地方立法的鮮明特征。
高度的系統集成性與戰略協同性。封關運作是一項極其復雜的系統工程，其法規體系體現出高度集成性。各項法規并非簡單堆砌，而是以《中華人民共和國海南自由貿易港法》為遵循和關鍵支柱，形成以海南自由貿易港若干法規為主干，以地方政府規章和規范性文件為必要補充和細化的多層次法規體系架構。這一體系將國家戰略意圖通過立法轉化為具體的制度安排，確保從宏觀的“一線放開、二線管住”原則，到中觀的貨物監管、人員進出辦法，再到微觀的報關、檢驗檢疫操作細則，均能協同一致、閉環運行。例如，體現貿易便利化的《海南自由貿易港口岸管理服務條例（試行）》等規則，與反走私監管的《海南自由貿易港反走私條例（試行）》《海南自由貿易港免稅購物失信懲戒若干規定》等規則緊密鏈接，體現“放得開”與“管得住”之間的系統平衡，形成制度合力。
鮮明的精準靶向性與問題導向性。面對海南自由貿易港封關運作這一全新課題，海南自由貿易港法規制定工作呈現出“問題導向”和“精準靶向”特征。立法不追求“大而全”，采用“小切口”“小快靈”立法模式，聚焦于郵輪游艇、市場準入、運輸經營等某個特定領域，如《海南自由貿易港游艇產業促進條例》《海南自由貿易港實施市場準入承諾即入制管理規定》《海南自由貿易港國際客船國際散裝液體危險品船運輸經營管理若干規定》進行精準規制，直接回應封關準備及壓力測試中暴露出的具體堵點、難點問題。這種立法模式靈活性高、響應速度快，力求條款精簡、內容具體、措施務實，能夠快速填補制度空白，有效解決市場主體的“急難愁盼”，確保法規的針對性和實效性，為封關運作平穩過渡提供精準法治工具。
充分的立法變通性與制度創新性。《中華人民共和國海南自由貿易港法》授予的“變通權”是封關運作法規體系關鍵活力源泉。在已出臺的50多部法規中，近一半法規對國家層面的法律、行政法規作出變通規定，這一高比例充分彰顯其創新性。例如，《海南自由貿易港促進種業發展若干規定》創設“除需經特許檢疫審批引進的外，從境外引進的農業植物繁殖材料，在隔離檢疫期間，在滿足監管要求的前提下，可以在指定的區域內同步開展品種特異性、一致性和穩定性測試，以及適當的雜交育種工作”監管措施，建立主要農作物品種審定自主試驗制度；《海南自由貿易港自駕游進境游艇管理若干規定》免去進境游艇擔保義務，允許臨時停靠；《海南自由貿易港博鰲樂城國際醫療旅游先行區醫療藥品器械管理規定》創新醫療衛生服務與“藥械化”一體化監管。這些變通緊緊圍繞封關運作關鍵需求，在風險可控前提下，對不適應最高水平開放形態的現行法律規定進行必要調整。這將有效破解自由貿易港深水區改革的體制機制障礙，實現地方立法層級的實質性躍升。這種“依法變通”大大釋放制度創新的空間，是封關運作背景下實現高水平開放的重要驅動力。
嚴格的風險防控導向與安全底線思維。與高水平開放相伴而生的是高風險挑戰。因此，封關運作法治保障體系從誕生之初就嵌入強烈的風險防控基因，體現出鮮明的“底線思維”。整個體系構建不僅關注“自由便利”，更強調“安全有序”。這突出表現在：一是將風險防控立法前置化，如《海南自由貿易港反走私條例（試行）》《海南自由貿易港“三無”船舶綜合治理規定》及早出臺。二是構建系統性風險防控網絡，如在生態領域出臺《海南自由貿易港生態環境分區管控規定》《海南自由貿易港防控外來物種入侵若干規定》《海南自由貿易港進境環境安全準入管理若干規定》《海南自由貿易港生態環境保護考核評價和責任追究規定》等系列規定。這種內生于制度的風險防控設計，確保封關運作在復雜國際環境下的韌性與穩定性。
海南自由貿易港封關運作法規體系的現實成效
經過前期的立法儲備和壓力測試，以封關為指向的海南自由貿易港法規體系，開始顯現初步成效，具體體現在壓力測試、效率提升和安全保障等維度。
壓力測試有效承壓，制度設計得到初步驗證。在封關運作前的準備階段，一系列旨在保障封關的法規制度已通過壓力測試接受實踐檢驗。以“一線”監管創新為例，《海南自由貿易港自駕游進境游艇管理若干規定》中的“經核準從海南自由貿易港進境的自駕游游艇，免予為游艇向海關提供擔保”政策，通過立法形式實施后，經歷實際運行的考驗；不僅大幅提升貿易便利化水平，更關鍵的是，相關監管流程、部門協作機制在測試中被證明有效可行，為“一線”更大范圍的“放開”積累寶貴經驗。同樣，《海南自由貿易港藥品進口便利化若干規定》對藥品進口監管制度的優化，使得通關效率和貨值顯著增長，驗證了在保障安全前提下提升通關效率的法規設計的合理性。這些測試成功表明，現有的法治框架能夠承受封關初期可能帶來的運營壓力，為海南自由貿易港啟動全島封關增強信心。
監管流程優化顯效，市場主體獲得感提升。法治保障成效，最終體現在市場主體感受和營商環境優化上。海南自由貿易港封關運作法規體系建設，特別是“小快靈”立法，直接針對企業運營痛點，產生明顯“降本增效”作用。除了前述的游艇和藥品案例，在投資便利化方面，《海南自由貿易港市場主體登記管理條例》《海南自由貿易港市場主體注銷條例》簡化企業設立和注銷程序，降低制度性交易成本；《海南自由貿易港極簡審批條例》聚焦企業投資全領域全流程，按照“一次告知、一次承諾、一次受理、一次審批、一張證照、聯合核查”的要求，進一步推動審批流程最大限度精簡優化。這些由法規變革帶來的流程優化，直接轉化為市場主體對海南自由貿易港建設的滿意度，大大提升市場主體獲得感。
風險防控屏障初顯威力，安全底線得到鞏固。在促進便利的同時，法治體系風險防控功能也開始發揮作用。《海南自由貿易港“二線口岸”通關信用管理若干規定》《海南自由貿易港反走私條例（試行）》《海南自由貿易港免稅購物失信懲戒若干規定》等海南自由貿易港法規的出臺，促進海關、海事、公安、海警等部門間的執法協同和信息共享機制的建立，提升封關環境下對走私等違法活動的聯合打擊能力。《海南自由貿易港生態環境分區管控規定》是全國首個生態環境分區管控地方性法規，確保產業發展不以犧牲環境為代價，嚴守生態安全底線。而《海南自由貿易港國際商事仲裁發展若干規定》《海南自由貿易港商事調解規定》等國內領先的糾紛解決機制，也為自由貿易港封關運作中糾紛解決提供先進的多樣化選擇。
海南自由貿易港封關運作法規體系的未來發展
啟動全島封關運作，是海南正式進入中國特色自由貿易港建設新征程的起點。未來自由貿易港建設的法治保障，需在動態中不斷完善，以應對啟動封關運作后的新挑戰、引領新發展。
用足用好立法“變通權”，拓展立法覆蓋廣度與深度。海南自由貿易港封關運作平穩推進，需要有與海南自由貿易港建設進程相匹配的立法變通水平。海南自由貿易港法規是實現立法變通的唯一載體，其制定權雖然在省人大，但用足用好這一重要權力，需要省政府的統籌推進。
一方面，海南自由貿易港法規制定過程中，對于突破上位法的內容往往需要主要廳局與對口主管部委進行深入的前期溝通。可以說，用好海南自由貿易港法規制定權的重要前提，就是獲得對口主管國家部門的支持。因而，省政府各主管廳局需要與時俱進，針對海南自由貿易港封關運作的實際情況，早謀劃早布置，及時提出精準的立法需求，與主管部委及時匯報和溝通，與省人大充分協作與配合，推進海南自由貿易港法規的制定工作。另一方面，海南自由貿易港法規的起草、征求意見、可行性和必要性論證、風險評估、公平競爭審查等各方面工作，主要靠各廳局完成。各廳局能否堅持問題導向、準確把握海南自由貿易港封關運作的基本方向，對于海南自由貿易港法規能否真正對海南自由貿易港建設起到保障和促進作用具有重要影響。所以，海南自由貿易港立法“變通權”的運用，需要各廳局在“一本三基四梁八柱”戰略框架內，緊扣封關運行關鍵問題，以精準思維和專業眼光，高標準高質量提出立法需求、草擬草案并充分論證。總之，用好《中華人民共和國海南自由貿易港法》已賦予的“變通權”，須在法定權限內大膽探索，積極爭取全國人大對法律保留事項進行專項授權試點，在關鍵領域和關鍵事項上尋求實質性突破，拓展立法覆蓋的廣度與深度，實現央地立法的良性互動。
深化央地協同立法，突破關鍵政策瓶頸。海南自由貿易港封關運作后，涉及中央事權的關鍵政策，如離岸金融發展、數據跨境安全流動、稅收制度創新等，其深化突破仍需更高層面的法律支持。海南自由貿易港“調法調規”周期較長、與國家各部門溝通效率有待提高；“調法調規”事項落地實施效果有待提升。未來，必須建立更加暢通高效的“調法調規”申報、響應和跟蹤反饋機制。海南應主動謀劃，精準提出需要調整的法律法規清單，確保自由貿易港封關運作的改革需求能夠持續、精準地對接中央部委，爭取全國人大、國務院及其部門的專項授權或試點政策。同時，需著力破解“調法調規”中的部門協調難題，建立跨部門協同立法機制，提高跨領域協作效率，形成立法合力。
增強國際規則動態對接能力，保持制度前瞻性。國際高標準經貿規則處于不斷演進之中。海南自由貿易港封關運作法規體系，必須具備與國際高標準經貿規則動態對接的能力。因此，海南自由貿易港應建立國際規則跟蹤與評估機制，持續對標《區域全面經濟伙伴關系協定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》等國際高標準經貿規則，在離岸貿易、保稅維修、數據跨境、競爭中立等領域，進行前瞻性立法與實踐探索。主動適應和引領國際規則，不斷提升海南自由貿易港封關運作法規體系的兼容性和競爭力，以制度開放推動海南自由貿易港建設向更高水平邁進。
推動法規體系整合與精細化，強化規則實施與監督。隨著海南自由貿易港法規數量增多，未來工作重點應從“增量”轉向“提質”。亟需建立常態化的“法規體檢”機制，定期對現有法規進行系統性評估和清理，消除法規之間可能存在的重復、沖突或空白，增強體系的內洽性和協調性。加快制定與法律規則配套的實施細則，提升法律規定的明確性和可預期性，減少執行中的自由裁量空間。啟動封關運作后，法治保障的重心應更多轉向保障法律的有效實施。加強執法能力建設，健全執法監督體系，完善行政執法責任制和問責機制，提升司法和仲裁等爭議解決的國際化、專業化水平，為市場主體提供高效、公正的權利救濟渠道，營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。
【本文作者為海南大學法學院教授、博導；本文系國家社會科學基金重大項目《中國特色自由貿易港的建設路徑及法治保障研究》（項目編號：18ZDA156）階段性成果；海南大學法學院博士研究生劉冠麟，對本文亦有重要貢獻】
注釋略
責編：張宏莉／美編：石 玉