也許從現(xiàn)在開始，政府改革進(jìn)入一個(gè)政治改革和行政改革“分道”推進(jìn)的階段
也許從現(xiàn)在開始，政府改革進(jìn)入一個(gè)政治改革和行政改革“分道”推進(jìn)的階段。或者說，政治改革和行政改革的分野或許將會越來越清晰。比較西方國家，中國的政府過程的基本特點(diǎn)是政治過程與行政過程的一體化。回顧以往三十年的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共進(jìn)共退、一損俱損。現(xiàn)在則不然，行政改革在加快推進(jìn)，政治改革在舉步不前。
從基層政府的角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出近期是否有重大轉(zhuǎn)機(jī)。就近些年的基層政府改革而言，目前還沒有整體、清晰的規(guī)劃設(shè)計(jì)，原因在于：一方面，上層缺乏意愿或者勇氣去啟動那些有重大影響的政治改革，甚至對于基層的主動探索采取某種程度的打壓策略，如多年前就曾否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接選舉；另一方面，上層缺乏意愿或者能力去推動那些有重大影響的行政改革。過往經(jīng)驗(yàn)顯示，中央曾經(jīng)向基層政府提出若干行政改革的要求，如縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)改革。但是，這些要求很難得到有效執(zhí)行，甚至也不被基層領(lǐng)導(dǎo)們認(rèn)同。許多基層黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，上層沒有必要提出那些政府運(yùn)行層面的要求。
總體來說，由于中央政府對于基層政府運(yùn)行的影響力急劇衰落，中央即便對于縣鄉(xiāng)政府改革作出具體設(shè)計(jì)和部署，其實(shí)也很難得到執(zhí)行，且不說這種設(shè)計(jì)是否合理或可行。在大一統(tǒng)的政府控制思路下，中央也不可能設(shè)計(jì)出真正合理可行的基層政府改革方略。面對幅員廣闊、社會經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別的基層實(shí)際，上面這些設(shè)計(jì)規(guī)劃往往是不切實(shí)際的，甚至是虛妄的。
筆者認(rèn)為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉(xiāng)政府有多少個(gè)機(jī)構(gòu)、多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等，不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為強(qiáng)有力的推動者，如啟動縣鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉。如果政治性的制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好。或者說，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與上世紀(jì)八十年代形成鮮明對比的是，現(xiàn)在基層黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至比高層更有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措，因?yàn)榛鶎狱h政領(lǐng)導(dǎo)更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。但是，這種要求和沖動，過去未能得到積極呼應(yīng)和引導(dǎo)。這也是上級政府的政治權(quán)威在基層不斷流失的重要原因。
最近十多年，雖然基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，但也面臨更多困難和麻煩。或者說，基層政府正在陷入深刻的治理危機(jī)之中。這種危機(jī)已經(jīng)相當(dāng)深重，主要來自三個(gè)領(lǐng)域：其一是制度化滯后帶來的危機(jī)，作為官僚機(jī)器的政府，其形態(tài)和機(jī)制都尚不成熟，上級政府還習(xí)慣于用“政治口號”“政治運(yùn)動”來解決政府運(yùn)行中的問題，這種“運(yùn)動化”的運(yùn)行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯后帶來的危機(jī)，其核心是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負(fù)責(zé)，導(dǎo)致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗；其三是法治化滯后帶來的危機(jī)，社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中需要協(xié)調(diào)空前復(fù)雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾的激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴(kuò)展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個(gè)體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大。基層政府在這個(gè)過程中面臨兩大挑戰(zhàn)：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進(jìn)力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現(xiàn)這種局面：政府治理的危機(jī)與社會治理的危機(jī)比肩而至，政治性危機(jī)與行政性危機(jī)相輔相成。那么，漸進(jìn)的改革過程將被迫中斷，政府轉(zhuǎn)型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進(jìn)。
（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
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