以城鄉(xiāng)聯(lián)動破解鄉(xiāng)村治理難題
【農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員 宋洪遠(yuǎn)】
鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)和重要組成部分。比方說辛亥革命之后的民國時期，也有國家的治理體系，鄉(xiāng)村治理就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為主，當(dāng)時也是政府方面主導(dǎo)。再比方說在改革開放之前，當(dāng)時我們鄉(xiāng)村治理是人民公社體系，三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)。改革開放之后，我們鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)又變了，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治的治理體系。從這個演變過程就可以看出，鄉(xiāng)村治理是國家治理的一個基礎(chǔ)而且是重要組成部分。由于中國農(nóng)村人口大部分移入城市將有一個漫長過程，大量村莊今后仍將長期存在，發(fā)揮組織農(nóng)村人口生活生產(chǎn)的功能。改革開放以來，中國村莊數(shù)量隨著城市化進(jìn)程趨向減少，但今后幾十年內(nèi)，仍然會有大量人口滯留于農(nóng)村，村莊轉(zhuǎn)型仍將是今后中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型的基本層面和基本問題。
按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，鄉(xiāng)村治理到現(xiàn)在面臨哪些新的挑戰(zhàn)？我有一些數(shù)據(jù)，大家可以做一個判斷，或者做一個交流討論。比如說，從改革開放以來，鄉(xiāng)這樣一個單元，從1990年最高時期的5.6萬個，到2012年已經(jīng)減少到了3.3萬個。村民委員會在1990年最高的時候是74萬個，2012年是59萬個，這是結(jié)構(gòu)的變化。再看看人口的變化，我們過去的農(nóng)村人口比較多，到了2012年的時候城市人口已經(jīng)超過了農(nóng)村人口，反過來了。還有，勞動力結(jié)構(gòu)有比較大的變化，我們說農(nóng)民工2億多，但是在農(nóng)民工里面特別有意思的是62.2%的比例是到外地就業(yè)的，還有37.8%的是在縣以下，我們叫當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。這樣的結(jié)構(gòu)變化給我們提出了什么問題？即國家其他方面的變化都在推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)該適應(yīng)其他體系現(xiàn)代化的發(fā)展，以推進(jìn)我們的體系結(jié)構(gòu)調(diào)整。
中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型、村莊轉(zhuǎn)型的巨大困難固然是由于農(nóng)村地區(qū)廣大、人口數(shù)量巨大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，但更主要的是由于這種轉(zhuǎn)型具有特殊的社會內(nèi)容和性質(zhì)，即在地理、生產(chǎn)、文化與治理上都具有特殊性的農(nóng)村，一方面越來越被卷入市場經(jīng)濟(jì)乃至于社會的建構(gòu)過程，另一方面日益被納入現(xiàn)代國家治理的過程。這意味著國家與農(nóng)村、市場與農(nóng)村、城市與農(nóng)村這三組基本關(guān)系的重新整理安排。這是中國農(nóng)村社會從未經(jīng)歷的巨大轉(zhuǎn)變。其轉(zhuǎn)變方式、過程與前景，取決于國家、市場、城市對農(nóng)村的態(tài)度，也取決于農(nóng)村對國家、市場、城市的態(tài)度。正是在這個意義上，觀察村莊轉(zhuǎn)型也可以被視為觀察村莊關(guān)系的轉(zhuǎn)型。
關(guān)于農(nóng)村與市場，已經(jīng)很少有人會否認(rèn)轉(zhuǎn)型國家的村莊需要重建與市場的關(guān)系：農(nóng)業(yè)要想成為國民經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，農(nóng)村和農(nóng)民要想在商品經(jīng)濟(jì)中獲得收益，就需要改變生產(chǎn)與消費(fèi)均衡的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，確立商品化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，并建立有效的市場鏈接；國家也要增加對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的投資和保障，提高農(nóng)村人口的技能并促進(jìn)他們向城鎮(zhèn)移民。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的商品化，村莊和農(nóng)戶還需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變圍繞生產(chǎn)消費(fèi)均衡模式的生產(chǎn)與組織方式，包括改變村莊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)——需要發(fā)展非糧種植、養(yǎng)殖等以提高農(nóng)產(chǎn)品的價值，在可能情況下還需發(fā)展工業(yè)增加非農(nóng)就業(yè)，為此還需要改變農(nóng)村與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、政治與社會組織方式，改變農(nóng)民的人力資本構(gòu)成，以提高小農(nóng)戶的創(chuàng)新能力和競爭力等等。
我們提出了要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，那鄉(xiāng)村治理怎么辦呢？現(xiàn)在我們主要的單元是在行政村。那么我們的所有權(quán)有兩種，一種是在村民委員會，占62%。一種是在經(jīng)濟(jì)小組，占38%。那么能不能考慮在土地所有權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)小組的地方適用村民自治呢？這樣不更便于管理嗎？比方說，一些地方搞新型社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)村莊自治。那么集中設(shè)施建設(shè)的地方是不是也可以搞村民自治？所以隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，整個國家的其他方面的現(xiàn)代化發(fā)展，比如說農(nóng)業(yè)化、信息化等，都涉及到現(xiàn)代化治理要求。
總的來看，農(nóng)村改革要堅(jiān)持以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力為目的，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)改革聯(lián)動。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。一方面，以促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化為核心，以促進(jìn)農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)，改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)戶籍、住房、就業(yè)、就學(xué)和社會保障制度，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化對新農(nóng)村建設(shè)的拉力。另一方面，以落實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)為重點(diǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益；創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，培育農(nóng)村社會組織，健全農(nóng)民權(quán)益維護(hù)機(jī)制，建立農(nóng)村社會安全保障機(jī)制，增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)對城鎮(zhèn)化的推力。
