中小城市推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考
城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展并非要徹底消除城鄉(xiāng)差別，由于具有地理區(qū)位和資源集聚優(yōu)勢(shì)，城市發(fā)展在經(jīng)濟(jì)效率上顯著優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給也相應(yīng)更好。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，城鄉(xiāng)差距不僅無(wú)法消除，而且會(huì)逐漸擴(kuò)大。如果不對(duì)城鄉(xiāng)差距進(jìn)行干預(yù)，不對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展給予必要的制度支持，城鄉(xiāng)之間的鴻溝就會(huì)激化社會(huì)矛盾，引發(fā)群體性沖突。
近年來(lái)，中央提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也要通過(guò)規(guī)劃手段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。為此，需要完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，增加中小城市數(shù)量，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的服務(wù)能力。
瓊海市作為省政府直轄的縣級(jí)市，通過(guò)政府適度分散投資，推進(jìn)次級(jí)城市建設(shè)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了一些有益經(jīng)驗(yàn)。瓊海市建設(shè)田園城市的新實(shí)踐，對(duì)中小城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有以下啟示和借鑒作用：
第一，堅(jiān)持以人為本，尊重個(gè)人的自主選擇權(quán)，走低成本、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。瓊海市緊扣海南省建設(shè)國(guó)際旅游島的主題，將次級(jí)城市建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，堅(jiān)持保留生態(tài)本底、村形地貌，留住青山綠水、碧海藍(lán)天，不改變生活空間，就地打造特色小鎮(zhèn)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民依照自己的意愿和能力去就業(yè)，并和市民享受同等標(biāo)準(zhǔn)的自來(lái)水、電力、道路、污水處理、垃圾分類等基礎(chǔ)設(shè)施，走出了一條低成本、可持續(xù)、因地制宜的新型城鎮(zhèn)化之路。
第二，堅(jiān)持全域規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展，做好空間發(fā)展的整體布局。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要推進(jìn)全域規(guī)劃，通盤考慮本地的地理區(qū)位、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境等特征，理清發(fā)展思路，系統(tǒng)謀篇布局，做到謀定而后動(dòng)。瓊海市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，從一開(kāi)始就注重全域規(guī)劃，通盤考慮，確保特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)公園等各項(xiàng)建設(shè)相互協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)、配套運(yùn)作。在戰(zhàn)略指引上，堅(jiān)持生態(tài)為重、綠色崛起，注重保護(hù)生態(tài)紅線，打造田園城市。
第三，推進(jìn)財(cái)力下沉，支持次級(jí)城市發(fā)展，為農(nóng)村居民就近享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供便利。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)功能，也要加快發(fā)展次級(jí)城市，改進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施，讓農(nóng)民不必遠(yuǎn)距離外遷就能享受與城市人差不多的生活。新型城鎮(zhèn)化不是要把所有的農(nóng)村人口都遷往中心城區(qū)，也要支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮其在連接城鄉(xiāng)中的中介和紐帶作用。瓊海市通過(guò)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，改進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為城鄉(xiāng)之間的人員、信息、資金、技術(shù)和物資流動(dòng)提供了便利。
第四，區(qū)分政府與市場(chǎng)主體的角色，建立多元化投資機(jī)制，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。在小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)中，政府的角色在于籌集財(cái)政資金，做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，也要提供激勵(lì)機(jī)制，吸引企業(yè)和社會(huì)力量投入資金，以產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目等方式參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)中去，強(qiáng)化“造血”能力，增強(qiáng)次級(jí)城市的自我發(fā)展能力。
第五，堅(jiān)持以文化人，挖掘、保護(hù)文化遺產(chǎn)，彰顯人文資源和地方特色。歷史文化遺產(chǎn)對(duì)于塑造人文品格、弘揚(yáng)人文精神具有重要作用。挖掘本地的文化脈絡(luò)，開(kāi)展古建筑修復(fù)和文化傳承，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，提煉文化精髓，有助于形成濃郁的本土文化氛圍，讓人們記得住鄉(xiāng)愁，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供厚重的精神依托。
（本文作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，本文系北京市社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)地方政府的政策創(chuàng)新機(jī)制研究”的階段性成果）