正本清源、規范發展是PPP（政府與社會資本合作）模式的發展主基調和必然趨勢。近年來，國務院、各部委不斷頒布施行了一系列引導PPP模式規范發展的政策制度。2019年3月，財政部發布了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號文），10號文強調了推廣PPP模式是黨中央、國務院作出的重大決策部署和長期事業，在規范項目庫管理、建立風險預警機制、加強示范引領等方面提出強化措施，為PPP模式指明了規范發展的方向。

施工企業等建設單位是PPP模式推進過程中的重要參與單位，不少施工企業在工程建設優勢基礎上, 逐步彌補投融資短板，深度參與PPP項目建設與運營。在10號文等一系列新規范政策的背景下，本文探討施工企業如何將識別和管理PPP項目中潛在的各項風險因素, 提升企業防范風險的能力，這關系到施工企業的發展，更關乎PPP項目的成敗。

10號文解讀

為進一步規范PPP項目發展，2019年3月，財政部發布了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號文），本文首先從推出背景、規范內容等做如下解讀分析。

10號文推出的背景與目的

推廣PPP模式，引導社會資本參與公共服務供給，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。近年來，一大批項目PPP落地，并發揮了積極作用。但實踐中也出現了泛化濫用PPP、超出財政承受能力上項目甚至變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務風險隱患。因此，按照中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的系列決策部署，各部委在制度建設、政策扶持、信息公開等方面規范推進PPP工作，PPP項目的整體質量和規范運作水平得到有效提升。但實踐中，一些地方在對PPP的認識上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進步伐明顯放緩。

PPP是一項長期的事業，規范有序推進PPP項目實施，對于激發市場主體特別是民營資本活力，推動基礎設施補短板和公共服務提質增效，推動經濟高質量發展，具有突出重要意義。財政部出臺10號文，就是要貫徹“既要規范、也要發展”的總體要求，10號文傳遞了明確的政策信號，即：對于規范的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對于不規范的PPP項目，要限期整改完善，構成違法違規舉債的，要堅決予以嚴肅問責，牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線，推動PPP事業行穩致遠。

PPP項目正負面清單的考量

10號文在“四個不得”以及前期一系列規范要求的基礎上，采取正負面清單相結合的方式，細化了規范的PPP項目應具備的條件以及不規范的PPP項目的具體表現形式。10號文明確指出，規范的PPP項目形成的財政支出責任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出，應當依法依規納入預算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務，對于不規范的PPP項目，10號文明確應當依法依規予以整改，構成違法違規舉債融資的應當依法依規予以問責。

PPP模式下施工企業風險識別

隨著政府對PPP項目的大力推進和傳統施工市場競爭的日益白熱化,大型施工企業參與PPP項目的熱度不斷增強，以此為契機，傳統施工企業得以向建筑綜合服務商的一次轉型。對于施工企業而言，參與PPP項目對其全產業鏈的資源整合能力、資本運作能力、項目運營管理能力尤其是風險管控能力提出了新的考驗，本文簡單剖析在新政策背景下施工企業參與PPP項目的風險識別與管理，如下。

市場及運營風險

市場及運營風險主要指的是此項目所提供的服務或產品需求或價格變動可能會對具體項目收益產生的負面影響。對于PPP項目的參與方而言，在運營環節, 運營情況與市場變化是其主要風險來源, 如若市場變動較大的情況下可能會降低項目經濟效益, 使得投資方的收益受到影響。所以在實施PPP模式時務必要盡可能保證投資方的經濟效益穩定與合理, 以提高其投資信心。在實際運營環節, 由于部分基礎設備項目效益不高, 經營差強人意, 使得項目收益難以達到預期, 使得社會資本合作方難以取得相應的經濟回報。

合同文件風險

對于施工企業而言，PPP項目中的合同文件內容主要有項目建設、投融資、采購、項目移交以及運營等方面的文件資料，在合同訂立、執行以及變更過程中均可能會出現風險。總結來講，這些風險包括了法律風險和信用風險兩大類,具體如合同出現霸王條款、內容出現漏洞、沒能明確各方權益與職責、沒有規范執行合同、沒能妥善處理糾紛、工作人員合同意識不強、歸檔管理不到位等。新政策出臺后將面臨一系列變化，甚至合同會收前期政策影響而停滯等。

金融風險

當前, 在國際經濟體系中, 不少政府不注重管理匯率的波動以及利率大小, 導致匯率與利率出現較大的波動。加之金融衍生產品層出不窮, 導致經濟和金融投機行為出現, 進一步加劇了匯率的波動。不僅如此, 由于不同國家其經濟發展有所差別, 不同國家都面臨著商品價格與勞動力價格逐步攀升的局面, 面臨著通貨膨脹的風險。對于國際項目而言，因為PPP項目大多數資金均是進行外匯融資貸款得來。因為市場對其有著巨大影響, 使得在建設PPP項目的各個環節均存在較大的金融風險，這些風險要被項目參與主體方所承擔。

除此之外，施工企業參與PPP項目，還面臨著完工風險、政治風險、環境保護風險、不可抗力風險等。

新政策引導下施工企業的風險防范措施

強化項目準備階段的風險管理

風險管理重在防范，未雨綢繆、防患于未然是風險管理的重要原則。因此，在項目的準備階段，就應當事先識別風險，部署風險管理措施。對于施工企業在準備階段所面臨的風險, 當前一般通過和具有雄厚資金以及豐富運營管理經驗的私企建立合作關系并組建項目公司（SPV）, 將SPV作為融資主體來開展融資能夠實現融資風險的分擔。因為政府的信譽會大大影響到PPP項目, 所以項目公司切不可將政府的承諾視為具體市場需求, 而是要全面開展市場調研, 并且將相關條款簽訂在和政府的特許協議當中, 以達到防范政府信用風險的目的。施工企業需要對政府出具的前期項目可行性報告進行研究, 并出具科學的報價盡可能提高其中標幾率。總之，在項目準備階段，施工企業應當從風險管理意識、風險識別能力、風險防范措施等方面全面強化風險管理能力。

構建完善監管機制

施工企業參與PPP項目會面臨多種類型的風險, 因而為了有效地對它們進行防范, 構建起完善監管機制就顯得十分重要。首先,PPP模式下施工企業承建工程會有大量外部資金地涌入, 在這種情況為了避免出現資金風險我們要進行價格監管。即結合具體工程施工方案以及圖紙中關于人員、原材料以及機械設備數量情況到市場中實地了解這三項價格情況, 然后再根據方案中各環節所需人機材數量制定出它們每個環節價格監管目標, 并予以嚴格落實。其次, 施工安全監管上企業依據項目建設內容、可能出現風險的環節等, 并結合國家有關規范對每個施工環節安全風險編制出切實可行的監管措施。如此一來通過這兩項監管機制降低PPP模式下施工企業風險。

提升施工企業風險管理的綜合能力

為了有效地防范PPP模式下施工企業所遇到的風險, 施工企業應當采取以下措施來提升企業綜合風險管理能力：（1）施工企業要對自身頂層設計以及發展戰略結合行業及國情進行一定地調整, 重點可以由以外單純施工承包轉變成集中項目投資、建設以及運營一體的綜合化發展。同時在這種情況下, 施工企業員工也應基于PPP模式地指導向施工、建設、投融資以及運營等多個方面發展。（2）施工企業在PPP項目未動工之前應當根據其實際情況組建專門的風險管理部門, 并將其相關職責和人員予以完善, 同時在工作管理制度構建上除了總結以往一些有效做法以外, 還應借鑒同行優秀的經驗。（3）強化PPP項目施工企業全體參建人員風險防范意識以及管理能力培訓, 這樣一來有助于提升我們的風險防范能力。

結語

通過對相關文獻以及部分工程實例研究來看, 由于我國PPP模式應用時間較短且相關方法、機制等尚未健全, 這就使得施工企業容易面對各種風險, 在這種情況下如不能有效地進行防范, 那么將會導致項目經濟效益受損，甚至在融資過程出現資金斷裂而讓施工停滯。隨著10號文等系列規范PPP模式文件的出臺，按照中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的系列決策部署，施工企業應當要充分理解PPP模式的內涵與規范, 針對具體項目采取相對應的風險防范措施，為項目有效運營奠定堅實的基礎，在穩增長、促改革、惠民生方面切實發揮出積極的作用。

作者簡介：黃衛根   博士 高級工程師  從事基礎設施市場開發、項目管理與投融資工作

馬世昌   博士后   講師   北京建筑大學經濟與管理學院 從事項目投融資研究。