日前，《“十四五”公共服務規劃》（以下簡稱《規劃》）印發。《規劃》明確，到2025年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成，民生福祉達到新水平。從學理上看，政府治理、市場（公司）治理和社會治理三者之間既相互獨立，又相互交叉、相互依存和相互促進。公共服務是連接民心的重要環節，關乎最直接、最現實的民生問題和“急難愁盼”問題。它看似屬于社會治理范疇，實則與政府治理、市場治理都緊密相關。長期以來，我國的公共服務保障水平與經濟社會發展水平相比相對滯后，能力上存在明顯的弱項和短板，認識上亦存在諸多誤區和盲區。在工業化、城鎮化快速發展和老齡化問題凸顯的背景下，公共服務保障水平的滯后性尤為突出。因此，夯實公共服務基礎力量、高質量進行公共服務建設成為重要的時代課題。

一

從服務供給的權責分類來看，公共服務包括基本公共服務和普惠性非基本公共服務兩大類。基本公共服務要求實現目標人群全覆蓋、服務全達標、投入有保障，實現均等化享有和便利可及。政府是基本公共服務保障的責任主體，同時引導市場主體和公益性社會機構補充供給。普惠性非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求，以可承受的價格付費享有，滿足大多數公民必需的公共服務。市場主體和公益性社會機構是其主體力量。此外，為實現公民追求的多樣化、個性化、可付費享有的市場化的高端公共服務，政府要制定規則，優化營商環境，確保相關產業規范可持續發展。

公共服務供給的底層邏輯是“政府+市場主體與機構+公民”的共建共治共享機制。其中政府治理是一套系統完整、自上而下的目標管理體系和指標治理機制，屬于強理性建構的秩序；而市場主體與社會機構是自下而上的自發性的組織，屬于強自發性秩序。兩種秩序盡管屬性不同，但目標是相同的，通過不斷的整合和耦合，一定能夠形成公共服務供給的強大合力。

二

成功實現《規劃》提出的目標，形成政府與社會組織共同提供公共服務的合力，在政府治理層面上需要解決好兩個突出問題。

第一，解決好要素供給保障和存量要素配置低效率問題。在計劃經濟時代，“家屬院”“副食店”和“菜市場”等是群眾日常生活的“忠實伴侶”。但如今，公共服務保障領域的市場主體和社會機構卻普遍存在不扎根的問題，在公益性和商業性之間似乎找不到平衡點。乍看起來，原因似乎在市場主體和機構一邊，但根本還是政府公共政策尚存一些缺陷。一是政府宏觀調控不力。市場主體和社會機構入市、退市沒有清晰的規劃引領和總量調控，客觀上導致無序競爭，沒有形成聚集效應和綜合服務保障功能。二是市場主體和社會機構的用地和設施幾乎都要依靠租賃經營。租金是其主要的經營成本，是企業選擇“坐商”“流商”還是“游商”的關鍵變量。客觀地說，“坐商”才會有長期打算，才會追求長期利益，“流商”和“游商”勢必會注重短期利益，這也是一些市場主體漫天要價的原因所在。可喜的是，針對這些要素資源配置問題，《規劃》做出了積極的舉措。《規劃》提出，政府要推動非基本公共服務普惠化發展，降低市場主體和社會機構的服務成本，促進價格普惠，加強質量監管。例如，在土地供給端，《規劃》明確了政府必須將公共服務機構和設施用地納入相關規劃和年度用地計劃并優先予以保障。農用地轉用指標、新增建設用地指標分配要適當向公共服務機構和設施建設用地傾斜。對于符合條件的公共服務設施和機構建設用地，可采取劃撥方式予以保障，探索實行長期租賃、先租后讓、租讓結合的彈性土地供應方式。在資源配置低效率的問題上，《規劃》提出，政府統籌、盤活、用好增量和沉淀、低效配置的事業編制資源，解決義務教育、基本醫療、公共文化等編制所需。

第二，解決基層政府公共服務保障投入的原動力不足問題。習近平總書記強調，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。目前，部分基層政府和官員在公共服務保障中缺位、不作為和亂作為的現象較為突出，與“服務型政府”的理念尚有差距。這種現象的存在并不是一種簡單的思維和行為慣性，而是有其存在的制度土壤。必須在制度設計上讓基層政府和官員“守土有責、守土盡責”、工作落到實處。首先，考慮逐步引入“面子問責”，通過在各級政府推廣媒體或者網絡問政，將官員置于公民的輿論監督下，讓懶政、庸政的行為在公民面前“顏面無存”。其次，考慮實施“內容問責”，將公民的滿意度與官員考核掛鉤，直接影響官員的獎懲甚至升降。此次的《規劃》在制度建設方面有了明顯加強，明確提出了“嚴”“實”結合的目標管理和指標治理體系，其22項主要指標中包括了7項約束性指標和15項預期性指標，涵蓋了“七有兩保障”。“七有”是幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶；“兩保障”是文體服務保障和優軍服務保障。例如，高中階段教育毛入學率＞92%、基本醫療保險參保率＞95%、基本養老保險參保率達95%等。《規劃》還強調，人口凈流入的大城市要大力發展保障性租賃住房，因地制宜發展共有產權住房，主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。

三

公共服務關乎國家安全和國計民生，市場主體和公益性社會機構一定要有強烈的社會責任意識和社會效益導向，形成明確的、具有可持續性的戰略定位，必須最大限度發揮市場主體和公益性社會機構的主動性和創造力。市場主體和機構是行業專家，是普惠性非基本公共服務供給保障的主體力量，是公共服務提質擴容的主力軍，是政府必須依靠的得力助手。進一步而言，政府提供通用的、標準的和福利性的產品和服務，市場主體和社會機構則可以提供個性化、多樣化、精細化的產品與服務，甚至定制化、社交化、場景化的產品和服務。

第一，市場主體和公益性社會機構要努力做“百姓企業”（類似于“社會企業”，介于營利和非營利組織之間的“義利兼顧”的企業）。企業要扎根和植根于社會、社區，努力做到質量有保障、價格可承受、付費可享有、安全有監管，實現企業—社會的共享價值創造。

第二，市場主體和公益性社會機構要努力做品牌企業，成為扎下根來的、有信譽有聲譽的“坐商”。對此，《規劃》也明確提出，加強生活服務品牌化標準化建設，支持龍頭企業做大做強，鼓勵中小微企業創新發展，鼓勵塑造代表性特色化服務品牌，保護傳承“老字號”，開發打造“特字號”，培育壯大“新字號”。

第三，市場主體和公益性社會機構要努力做標準化、高質量的連鎖企業。《規劃》指出，政府鼓勵擁有優質資源的生活服務供給主體，通過合作、連鎖經營等多種方式，跨地區設置服務網點、參與服務供給，共享先進服務技術和管理模式。《規劃》同時提出，要建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的服務標準體系，加快完善生活服務國家標準，開展國家級服務業標準化試點示范。因此在公共服務領域，連鎖經營應該成為一個發展方向。連鎖經營的核心是標準化，既能夠更好地滿足消費者的心理預期，也是市場主體和機構對消費者的鄭重承諾。

（作者：范黎波 劉佳，分別系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、對外經濟貿易大學國家對外開放研究院副研究員）