中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 楊宏山
【摘要】中國改革通過大規(guī)模的政策試驗(yàn)行動，構(gòu)建了跨層級、跨部門、跨界別的議事網(wǎng)絡(luò)，使基層官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與政策議程，增進(jìn)了決策者與基層官員、專家、利益相關(guān)者之間的互動，促進(jìn)了不同來源知識的分享和交流。這種知識共享和交流機(jī)制，不僅提升了政策制定的科學(xué)性，而且形成了一種試驗(yàn)民主模式。政策試驗(yàn)分為受控實(shí)驗(yàn)、地方試點(diǎn)和創(chuàng)新實(shí)踐三種類型，分別遵循演繹、溯因、歸納的認(rèn)知邏輯。試驗(yàn)民主的運(yùn)作實(shí)踐及成功經(jīng)驗(yàn)表明，深化改革需要構(gòu)建議題驅(qū)動的政策知識的共同生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)議題特性選擇合適的試驗(yàn)?zāi)Ｊ剑掷m(xù)對地方性知識進(jìn)行歸納和提煉。
【關(guān)鍵詞】統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 試驗(yàn)民主 韌性治理 全過程民主
【中圖分類號】 D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.004
改革開放以來，中國政府通過組織大規(guī)模的政策試驗(yàn)，總結(jié)各地在試點(diǎn)中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，利用地方性知識增進(jìn)認(rèn)知，進(jìn)而通過頂層設(shè)計(jì)這一途徑予以推廣，形成“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的政策創(chuàng)新模式。政策試驗(yàn)允許試點(diǎn)單位自行設(shè)定政策目標(biāo)，自主選擇政策工具和手段，這使地方官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與政策制定，增進(jìn)不同來源知識的分享和交流。這種知識交流機(jī)制，不僅提升了試驗(yàn)決策的科學(xué)性，而且形成了協(xié)商民主的一種新形式——試驗(yàn)民主。政策試驗(yàn)可分為哪幾種理論類型？它們是如何深化政策認(rèn)知的？政策試驗(yàn)如何增進(jìn)協(xié)商民主？試驗(yàn)民主與韌性治理之間具有怎樣的邏輯關(guān)系？對于這些問題的分析和探討，有助于深化對中國改革路徑的理論認(rèn)知。
中國改革的制度環(huán)境
當(dāng)代中國實(shí)行政黨主導(dǎo)的國家治理模式，執(zhí)政黨在國家治理體系中居于核心地位，各方面的政治制度都是以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本原則而構(gòu)建的[1]。與早發(fā)現(xiàn)代化國家由于內(nèi)源性因素引發(fā)的制度創(chuàng)新不同，后發(fā)現(xiàn)代化國家的制度變遷大多是由于外部沖擊導(dǎo)致國家面臨總體性危機(jī)乃至失敗的產(chǎn)物[2]。總體性危機(jī)引起激烈的社會矛盾和動蕩局面，也引發(fā)社會內(nèi)部要求系統(tǒng)性變革的呼聲。在內(nèi)憂外患面前，重建國家秩序既要爭取民眾支持，也要創(chuàng)建政黨和軍隊(duì)，通過革命斗爭推翻傳統(tǒng)的權(quán)勢集團(tuán)，廢除外部強(qiáng)加的不平等條約。
中國共產(chǎn)黨成立后，帶領(lǐng)中國人民通過浴血奮斗成立了新中國，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)了從封建專制政治向人民民主的偉大飛躍。新中國成立后，我國確立了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本原則的制度體系，中國共產(chǎn)黨成為各項(xiàng)事業(yè)的推動者、領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)施者。黨的十一屆三中全會以后，我們黨開啟了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新征程。黨的十八大以來，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)存在弱化、虛化、邊緣化問題，黨中央明確提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在。黨的十九大報(bào)告指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》進(jìn)一步指出，“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是全黨共同的政治責(zé)任，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)首先要旗幟鮮明講政治，保證全黨服從中央。”
從黨的組織制度看，各級黨委實(shí)行“集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的制度安排。集體領(lǐng)導(dǎo)即重大問題決策由黨委成員集體討論作出決定，個人分工負(fù)責(zé)則體現(xiàn)在公共政策的執(zhí)行過程。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。”中國政策過程的一個突出特點(diǎn)是“議行一體化”，議事和執(zhí)行相互融合在一起，政策執(zhí)行跨越行政機(jī)關(guān)的邊界，將更廣泛的公共機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來。
在政府間關(guān)系方面，我國實(shí)行單一制的制度安排。憲法規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度下，一方面，地方各級政府都要服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)中央政府及部門制定的各項(xiàng)政策措施；另一方面，中央政府需要把握國內(nèi)外形勢變遷，利用各領(lǐng)域的知識，持續(xù)調(diào)整優(yōu)化公共政策，提升國家治理的創(chuàng)新和回應(yīng)能力。
