隨著人類社會逐步進入信息化時代，數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)平臺、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生了諸多新的經(jīng)濟模式和就業(yè)形態(tài)。2015年，黨的十八屆五中全會提出“新就業(yè)形態(tài)”的概念，引起社會各界的廣泛關(guān)注。黨的二十大報告要求“完善促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的保障制度，支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)”，并且強調(diào)“完善勞動者權(quán)益保障制度，加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”。這些論述體現(xiàn)了“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，契合了“在發(fā)展中保障和改善民生”的基本要求，為加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者群體的權(quán)益保障提供了根本遵循。

新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系的特點

根據(jù)中華全國總工會第九次全國職工隊伍調(diào)查結(jié)果，我國新就業(yè)形態(tài)勞動者達8400萬人。新就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為我國保就業(yè)、解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的重要途徑，發(fā)揮著顯著的就業(yè)“蓄水池”作用，蘊含著巨大的發(fā)展動力和潛能。新就業(yè)形態(tài)勞動者群體也已成為我國當前以及未來勞動力市場的一個不可忽視的群體。

勞動關(guān)系是勞動者權(quán)益保護的起點，也是勞動法的基本調(diào)整對象。傳統(tǒng)的勞動關(guān)系通常是以工廠生產(chǎn)作為中心確定的。在傳統(tǒng)的勞動關(guān)系當中，勞動者對企業(yè)具有較強的經(jīng)濟從屬性和人身附屬性。勞動者的工作時間、工作地點比較固定，工作量和工作任務(wù)也是事先確定和被有計劃地分配。勞動者以工資作為主要收入來源，必須嚴格遵守企業(yè)的管理制度和工作指令。然而，新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系是在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新的生產(chǎn)力手段帶動下所產(chǎn)生的一種新型勞動關(guān)系。從其性質(zhì)上說，新就業(yè)形態(tài)是新一輪技術(shù)革命帶動的生產(chǎn)關(guān)系智能化、數(shù)字化、信息化在勞動關(guān)系領(lǐng)域的反映，是依托互聯(lián)網(wǎng)平臺產(chǎn)生的一種共享經(jīng)濟、零工經(jīng)濟條件下的就業(yè)形態(tài)。

與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)相比，新就業(yè)形態(tài)具有勞動關(guān)系靈活化、工作方式互聯(lián)網(wǎng)化、工作內(nèi)容多樣化、工作時間彈性化、工作安排弱組織化等特征。當前，我國的新就業(yè)形態(tài)勞動者主要包括網(wǎng)約車司機、快遞員、外賣配送員等為代表的就業(yè)群體。在新就業(yè)形態(tài)之下，勞動者的工作自由度、自主性空前提高。勞動者自主接單、收入靈活，但也存在工作時間碎片化、收入不確定、流動性強等特點。相對而言，企業(yè)對勞動者的管理松散，勞動者對企業(yè)的依附性較弱。許多勞動者與企業(yè)間并無勞動合同，在勞動關(guān)系上也帶有明顯的“去契約化”和“去雇主化”特點。顯然，新就業(yè)形態(tài)打破了舊有勞動法律秩序下的傳統(tǒng)勞動關(guān)系模式和管理規(guī)范，對現(xiàn)有勞動法律體系、政府部門執(zhí)法形式、就業(yè)服務(wù)管理、社會保障政策等都形成巨大的沖擊。

新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的實踐難題

新就業(yè)形態(tài)具有就業(yè)容量大、門檻低、靈活性強等特點，不僅在保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)中發(fā)揮了積極作用，而且對于方便群眾生活、促進經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了舉足輕重的影響。然而，新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障也暴露出許多制度短板和治理亂象，反映出當前針對新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保護的立法還有大量空白，新就業(yè)形態(tài)下的勞動關(guān)系難以比照傳統(tǒng)勞動法律體系予以規(guī)范和保障，勞動者的權(quán)益難以通過司法途徑獲得公正高效的保護。

勞動者與企業(yè)之間的勞動關(guān)系認定難。我國勞動法、勞動合同法、安全生產(chǎn)法、勞動保障監(jiān)察條例等法律法規(guī)賦予勞動行政機關(guān)對用人單位遵守勞動法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查的職權(quán)。然而，新就業(yè)形態(tài)下企業(yè)與勞動者之間的勞動關(guān)系很難根據(jù)既有法律進行認定。通常而言，企業(yè)與勞動者往往不簽訂勞動合同或以民事合同約定權(quán)利義務(wù)，以便規(guī)避和逃脫傳統(tǒng)勞動法律監(jiān)管的范圍。

政府部門的監(jiān)管難。現(xiàn)實當中，企業(yè)借助大數(shù)據(jù)、人工智能算法等新技術(shù)的巧妙包裝，違法用工、損害勞動者權(quán)益的問題更加隱蔽。傳統(tǒng)的部門執(zhí)法、多頭執(zhí)法形式以及現(xiàn)場檢查等行政監(jiān)管手段難以實現(xiàn)對新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益的有效保障。此外，數(shù)字平臺企業(yè)往往整合多種業(yè)務(wù)、涉及多個部門的監(jiān)管職權(quán)。按照傳統(tǒng)的政府歸口管理方式，也很難將其劃入哪一個具體的政府監(jiān)管門類。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的跨界性、綜合性和整體性都對當前政府部門執(zhí)法和行業(yè)執(zhí)法提出巨大挑戰(zhàn)。

勞動糾紛和爭議處置難。近年來，我國新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛數(shù)量呈逐年增長趨勢，糾紛和爭議的內(nèi)容也極其復(fù)雜。不同行業(yè)或者同一行業(yè)不同企業(yè)內(nèi)的勞動關(guān)系形式也不盡相同，難以一概而論。在缺少全國統(tǒng)一法律制度依據(jù)的條件下，需要綜合考慮具體個案中勞動者的工作自主性、工作持續(xù)性和市場參與性等因素進行全面評判和綜合考量。這就對各級法院解決新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛的能力提出巨大挑戰(zhàn)。

加強新就業(yè)形態(tài)勞動領(lǐng)域的立法

在新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系的制度規(guī)范方面，既面臨權(quán)威性、穩(wěn)定性法律調(diào)整與短期型、靈活性政策交織的現(xiàn)實狀況，亦面臨既需要加強法律規(guī)制、又不能規(guī)制錯位或者過度規(guī)制從而影響新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的兩難局面。當前，我國勞動法律體系面對新就業(yè)形態(tài)帶來的變化存在明顯的時間差、空白區(qū)。為解決新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的實踐難題，我們首先要加快新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系領(lǐng)域的立法，補齊新就業(yè)形態(tài)法律規(guī)范的制度短板，為新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障提供權(quán)威性、統(tǒng)一性的法律制度依據(jù)。

2021年7月，人力資源和社會保障部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，從多個方面保障符合確立勞動關(guān)系情形、不完全符合確立勞動關(guān)系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理的新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益。同年，市場監(jiān)管總局、國家網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、中華全國總工會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》，就外賣送餐員權(quán)益保障進行規(guī)范指導(dǎo)。2022年，交通運輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局、國家網(wǎng)信辦等多部委公布《關(guān)于修改〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法〉的決定》，就網(wǎng)約車這一新就業(yè)形態(tài)明確了各部門的管理職責和網(wǎng)約車駕駛員的勞動權(quán)益保障。2023年，人力資源和社會保障部印發(fā)《新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動合同和書面協(xié)議訂立指引（試行）》，為新就業(yè)形態(tài)勞動者與企業(yè)訂立勞動合同和書面協(xié)議的內(nèi)容、訂立方式及應(yīng)用等作出了明確規(guī)定。

就法律淵源和法律形式而言，上述這些指導(dǎo)意見、暫行辦法都屬于“部門規(guī)章”的層級，在關(guān)于新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的權(quán)威性、統(tǒng)一性、全面性和保護力度方面仍然存在明顯不足。為此，我們應(yīng)在條件成熟時適時推動勞動法、勞動合同法等國家法律的修改，以全國統(tǒng)一立法形式明確新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系的性質(zhì)、構(gòu)成要件及勞動者權(quán)益保障措施，使符合條件的勞動者權(quán)益能夠得到國家法律的有效保障。

建立科學(xué)、高效、協(xié)同的政府監(jiān)管方式

加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的關(guān)鍵在于相關(guān)政府部門轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的勞動監(jiān)管理念，在依法行政的基礎(chǔ)上建立科學(xué)高效協(xié)同的監(jiān)管方式。一是政府監(jiān)管的主動性和及時性。相關(guān)執(zhí)法機關(guān)應(yīng)對新就業(yè)形態(tài)中的不合理用工現(xiàn)象加大監(jiān)管和懲罰力度，保護處于弱勢地位的勞動者權(quán)益。二是政府監(jiān)管力量的整體性和協(xié)同性。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的跨界性、融合性挑戰(zhàn)了政府執(zhí)法的部門本位和行業(yè)分割，這就要求多個政府部門協(xié)同執(zhí)法并形成監(jiān)管合力，注重監(jiān)管內(nèi)容的整體性、監(jiān)管行為的協(xié)同性、監(jiān)管信息的共享性，從而避免多頭執(zhí)法、各自為政、監(jiān)管空白。

現(xiàn)實當中，新就業(yè)形態(tài)勞動者普遍存在文化程度不高、法律意識不足、自我保護能力不強的問題，加之目前的教育、養(yǎng)老等社會保障體系尚未面向新就業(yè)形態(tài)勞動者完全開放，這就使得他們在勞動關(guān)系以及勞動爭議解決過程中常常處于劣勢地位。此外，數(shù)字經(jīng)濟和企業(yè)面臨激烈的市場競爭，高額罰款、責令停業(yè)、吊銷證照等監(jiān)管措施會令企業(yè)瞬間瀕臨破產(chǎn)。對新就業(yè)形態(tài)的勞動者權(quán)益保障而言，有些傳統(tǒng)的政府監(jiān)管方式已不敷使用、捉襟見肘。為了平衡企業(yè)發(fā)展與勞動者權(quán)益保護，我們必須進行制度創(chuàng)新、采取更多針對新業(yè)態(tài)特點的監(jiān)管方式，減少處罰、強制等硬性、“一刀切”式監(jiān)管手段的使用，更多運用行政指導(dǎo)、行政約談等柔性執(zhí)法方式，強化平臺用工企業(yè)的自我規(guī)制和合規(guī)經(jīng)營，推動實現(xiàn)新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障與企業(yè)生存發(fā)展利益的平衡。

提升新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛的解決能力

新形勢下，我們還應(yīng)進一步強化新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛的解決能力，以公正司法守住新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保護的最后一道防線。2015年以來，最高人民法院先后發(fā)布《關(guān)于當前民事審判工作中的若干具體問題》《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》《關(guān)于為穩(wěn)定就業(yè)提供司法服務(wù)和保障的意見》，強調(diào)堅持依法保護勞動者合法權(quán)益和維護用人單位生存發(fā)展并重，保護互聯(lián)網(wǎng)平臺、互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)經(jīng)營者和互聯(lián)網(wǎng)平臺從業(yè)人員合法權(quán)益。

堅持能動司法理念，發(fā)揮司法能動主義回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。能動司法要求法院發(fā)揮審判職能介入社會治理，以“一案”的糾紛解決帶動“一類”權(quán)利的救濟。在審理新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛時，法院應(yīng)準確把握國家政策，對惡意規(guī)避勞動法、嚴重侵害勞動者權(quán)益的企業(yè)從嚴判責，將其納入信用聯(lián)合懲戒“黑名單”，同時對行政監(jiān)管體制存在的問題制發(fā)司法建議，推動勞動糾紛和爭議的“訴源治理”。

提高司法審判能力和案件審理質(zhì)量。各級法院的公正裁判有助于一次性、低成本解決勞動爭議，也有助于樹立司法機關(guān)在化解矛盾糾紛過程中的權(quán)威性和公信力。由于當前關(guān)于新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障方面的法律體系還不健全，最高人民法院可以通過出臺司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)性案例等方式指導(dǎo)下級法院審理相關(guān)類型案件、統(tǒng)一全國法院的案件審理標準。

建立中國特色的勞動糾紛多元化解機制。如果所有的勞動糾紛和爭議都涌入法院，法院必然不堪重負。為此，需要建立人民調(diào)解、勞動仲裁、行政裁決等多元勞動糾紛處理機制，推動企業(yè)內(nèi)部建立多種形式的溝通對話機制，構(gòu)建新就業(yè)形態(tài)用工的綜合治理格局。

就業(yè)是最基本的民生。抓好就業(yè)工作，既關(guān)系到勞動者的個人幸福，也關(guān)系到我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。在當前以及未來相當長一段時間，新就業(yè)形態(tài)都將成為我國就業(yè)增長的重要來源，新就業(yè)形態(tài)的就業(yè)容量也將持續(xù)增大。在就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略之下，我們要深刻認識加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的重要性和緊迫性。只有維護好新就業(yè)形態(tài)勞動者的基本權(quán)益，為他們創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)環(huán)境、更有前景的發(fā)展環(huán)境、更為全面的法治保障，才能源源不斷增強新就業(yè)形態(tài)勞動者的獲得感、幸福感、安全感，才能持續(xù)推動實現(xiàn)14億多中國人民的共同富裕和民生福祉。

〔作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部主任、教授〕