在我國工業化和快速城鎮化進程中，由于二元的戶籍制度和土地制度，在城市建成區或城市開發邊界內部形成了城中村。這些城中村為郊區農村經濟社會發展和流動人口居住和就業發揮了重要作用，但也存在居住環境簡陋、安全性差、基礎設施和公共服務短缺、環境污染、社會治理難等一系列問題。根據以人民為中心的城市治理理念，國務院常務會議審議通過了《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，為城中村改造工作提供了明確的指導方向，通過改造提供高品質和低價的房屋供應，完善基礎設施和服務，改善居住環境，推動超大特大城市加快轉變發展方式，建設宜居、韌性、智慧的現代化城市。
城中村改造應穩步推進。城中村涉及城市和農村兩個空間治理和行政管理單元。城中村改造既是空間再造的經濟利益再分配，以及社會網絡變革和鄉土情感的變遷，又是從鄉村社區到城市社區治理的變化。因此，在推進過程中，可能會遇到政策不完備及銜接不夠、部分改造標準缺失、融資難等問題。這需要深入分析城中村的現狀和問題，提出切實可行的改造思路，創新政策，完善政策措施和改造標準，明確前期、改造、運營等全生命周期流程，為改造項目標準化、規范化實施和管理提供依據。應堅持有為政府、有效市場，并充分征得人民群眾的支持，有序有力穩步推進城中村改造。
城中村改造應分類施策。改造模式按照改造主體在改造過程中的主導關系可以分為政府主導、市場主導、村集體主導，按照建筑物的改造內容分為拆除新建、保留整治、拆整結合，按照改造標準分為低中高標準，按照改造流程重點分為土地征收流轉、物質空間改造、社會文化環境改造等模式，按照對流動人口權益的保護分為包容性和排斥性等。這些模式都有不同的適用范圍，各有優缺點。目前關注較多的是拆除新建、保留整治、拆整結合三種模式，針對不同類型的城中村，需要加強調查摸底，收集村集體、村民和外來人口的意愿，加強項目的生成機制，并制定相應的改造方案，提供相應的規劃和融資、財稅等政策支持。
國家應加大對超大特大城市政府在財稅、金融政策等方面的支持。通過現有渠道適當給予財政專項資金補助，納入地方政府專項債券支持范圍。設立城中村改造專項借款，鼓勵銀行提供城中村改造貸款，專款專用，封閉管理。符合條件的項目適用棚改有關稅費政策。
這要求超大特大城市政府在國家的大力支持下，要提高政治站位，主動擔負起主體責任，系統謀劃，統籌安排，充分發揮市場的決定性作用。政府、企業和金融機構密切合作，在城中村居民廣泛參與下，積極做好調查摸底，明確城中村范圍，科學編制改造規劃，提出改造實施方案，建立項目清單，明確改造目標和方式，分類推進，做好土地房屋征收、企業搬遷、居民安置等工作；多渠道籌措資金，完善改造的政策指引和標準，加強對實施主體的指導和協調，有序推進城中村舊貌換新顏和居民安居樂業，不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。
（作者系中央財經大學管理科學與工程學院教授）
