很高興應邀參加“第二屆（2023）比較地方治理學術論壇”。剛才，幾位專家從學術層面對本屆論壇的主題進行了精辟闡述，讓人深受啟發。下面，我從實踐層面，談一談 “ ‘基層之治’筑牢‘中國之治’——以湖南祁陽創新‘工作村為主’的基層之治為例”。
基層治理是國家治理的基石，基層治理好國家才能治理好。創新基層治理方式，強化基層治理能力，是國家治理體系和治理能力現代化目標的內在要求。站在新時期新的歷史起點上，為更好地應對社會治理中紛繁復雜的挑戰，我們必須深入理解和把握好“基層之治”對于“中國之治”的作用，以“基層之治”為重要著力點，筑牢“中國之治”新格局。
這些年來，我們人民論壇調研組組織有關專家學者深入到基層一線，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化這一主線，就高質量發展、黨的建設、基層治理、生態文明、鄉村振興等重大主題，每年到全國各地開展60余場次的調研，發現并挖掘了大量的“基層之治”典型案例，形成了眾多理論與實踐的“國家治理創新經驗”系列課題成果，得到社會廣泛關注，對國家政策方針制定與調整起到了重要的參考作用。
我們在基層調研中發現，近年來，湖南祁陽緊緊圍繞強化農村治理、推動農村事業全面發展、全面進步，從實際出發，創造性地提出并組織實施了“工作村為主”的工作方法，且貫穿于基層社會治理的各方面和全過程，初步探索出了一條符合基層特點和規律的鄉村振興新路，有效回歸了村民自治本位，夯實了基層治理基礎，取得了明顯成效。
一、“工作村為主”主要內容
祁陽針對以往一些工作在執行落實中存在“熱在縣里、忙在鄉里、冷在村里”的問題，把原來以鎮（街道）組織實施為主的組織建設、脫貧攻堅、經濟發展、鄉風文明、鄉村治理、安全生產、民主管理、征拆安置、美麗鄉村建設等9大類工作任務，分解落實到村一級，通過公開比武、表彰獎勵以及村干部薪酬待遇、到村項目資金安排與“村為主”考核結果掛鉤等措施，著力構建“主導在縣、主抓在鎮、主動在村”的工作新格局。
祁陽鄉村治理“工作村為主”的創新經驗是以“縣統籌、鎮負責、村為主”的方式，解決了鄉村治理中長期想解決而沒有解決的“中梗阻”和“最后一公里”的老大難問題。
“縣統籌”主要體現在按照黨中央關于鄉村治理、美麗鄉村建設的頂層設計，根據縣情，制定縣域內鄉村治理的實施規劃，統籌縣域內的人財物配置。
“鎮負責”就是由“鎮”出面組織具體實施，承擔相應的鄉村治理責任。
“村為主”是鄉村治理祁陽創新經驗的核心，意味著“縣統籌”“鎮負責”的工作重心放在村里，資源要素重點投向村里，一切以村為中心，在組織建設、經濟發展等9大類重點工作中，都貫徹“村為主”，充分發揮“村”作為鄉村治理的主體作用。
二、“工作村為主”主要做法
（一）立足明責定向，探索“村為主”新路。旗幟鮮明樹立大抓基層、大抓支部的工作導向，著力構建“縣統籌、鎮負責、村為主”的工作新格局。
首先定方向。制定出臺了《關于全面推進“工作村為主”的實施意見》，明確要求村（社區）黨組織在9大類重點工作中唱主角、當主力、抓主動。
其次明任務。逐一明確組織建設、經濟發展等9大類工作“村為主”的重點任務，列出責任清單、任務清單，并堅持根據形勢變化適當調整，做到有章可循、有規可依、有序推進。
再次重協同。堅持分級負責、層層落實，在實施“工作村為主”機制過程中，縣直有關部門、鎮（街道）按照職權法定和誰主管誰負責、屬地管理原則，嚴格履行各自職責，形成協同聯動效應，杜絕借“工作村為主”的名義將黨委、政府及縣直職能部門承擔的責任轉嫁給村（社區）。
（二）著眼賦權增能，夯實“村為主”支撐。堅持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎保障力度。
一是讓基層有地方辦事。大力推進為農綜合服務平臺建設，建成投用401個村（社區）黨群服務中心，成為村（社區）集政務服務、社區管理、文體娛樂等于一體的綜合性服務平臺。
二是讓基層有條件辦事。將縣人社、民政、衛健等部門資源下沉到村（社區），制定統一標準，由村干部為村民提供養老保險、醫療保險、孕前優生等方面事項的初審、校核服務，推動“農民辦事不出村”。
三是讓基層有能力辦事。注重增強村（社區）干部專業素養、專業能力，聚焦“村為主”9個方面的重點工作，舉辦各類培訓班，提高村（社區）落實美麗鄉村建設“村為主”能力。
（三）突出獎優罰劣，強化“村為主”激勵。對村（社區）干部既明任務、嚴要求，又給待遇、給榮譽，多管齊下，激勵擔當作為。
第一，用考核鞭策人。堅持把實施“工作村為主”作為全縣黨建重點工作，納入鎮（街道）年度目標責任考核，列入鄉村兩級黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內容。出臺量化考核辦法，注重看現場、看實績、看變化、看數據、看群眾公認，對村（社區）落實“工作村為主”情況實行綜合考核，考核結果與村級黨員干部任免使用、評先評優、薪酬待遇和到村（社區）項目資金安排等掛鉤。
第二，用獎勵鼓舞人。縣委每年隆重表彰獎勵90個單項工作先進村（社區）、10個綜合工作模范村（社區）。對獲評紅旗村（社區）干部，積極推薦為“兩代表一委員”，在報考企事業單位和公務員時，同等條件下優先錄用。
第三，用典型引領人。運用現場會、實地觀摩、工作比武等形式，及時發現、推介典型，充分發揮示范引領作用。特別是堅持自下而上，縣、鎮兩級每年舉行“工作村為主、成果大比武”競賽活動，通過村（社區）黨組織書記集中上臺競演，展示工作成果，注入競爭活力，營造了比學趕超、爭先創優的濃厚氛圍。
（四）堅持強基固本，筑牢“村為主”堡壘。始終堅持黨建引領，著力把村（社區）黨組織建成堅強戰斗堡壘，為實施“工作村為主”提供堅強政治和組織保證。
一是選好“領頭雁”。注重把政治素質硬、致富能力強、群眾口碑好的優秀黨員干部選進村級領導班子，重點選好黨組織書記。擇優遴選79名縣直部門干部擔任貧困村和軟弱渙散村黨組織第一書記；選優配強駐村工作隊，實現建檔立卡貧困村一村一隊。
二是培育“生力軍”。把發展農村黨員與村干部后備力量建設結合起來，拓展選人視野，嚴格入口把關，提高黨員發展質量，確保每個村每三年至少發展1名黨員、每年至少發展1名入黨積極分子。
三是釋放“正能量”。大力教育引導村（社區）黨員干部旗幟鮮明講政治，增強“黨委保落實、支部唱主角”的思想自覺、行動自覺，以守土有責、守土負責、守土盡責的責任擔當，主動擔當作為、奮發干事創業，確保黨委政府政令暢通、一貫到底。采取黨員志愿服務、黨員兼任農村網格員、“共產黨員家庭戶”掛牌活動等形式，引領基層黨員亮身份、樹形象、做表率，主動落實“村為主”各項重點工作，做給群眾看，帶著群眾干。
三、“工作村為主”五個特點
“工作村為主”堅持狠抓組織力提升，強化治理組織基礎。鄉村治理，關鍵在組織。祁陽縣“工作村為主”的實踐表明，組織力是農村治理的關鍵，只要抓好基層組織力，農村治理就有了堅強的組織保障，農村就會本固基強。“工作村為主”的工作方法明確提出了以提升組織力為重點、突出政治功能、強化農村治理能力的工作目標，明確了組織建設村為主的具體內容，找到了農村治理的具體抓手。
“工作村為主”堅持發揮村級主體作用，強化治理內生動力。在農村治理中，充分發揮村級的主體作用，是落實農村自治要求的具體體現，也是祁陽“工作村為主”的鮮明特征。“工作村為主”明確提出了農村黨組織在村治理中承擔的組織建設、經濟發展等9大類工作任務目標，既有農村黨組織的任務清單，也有工作責任清單，這些工作清單成為農村黨組織治理工作的目標書、施工圖，工作任務誰來干、干什么、干到什么程度都寫得明明白白，一張治理藍圖使得村級組織和干部群眾有了明確的工作方向和具體的工作目標。
“工作村為主”堅持把群眾利益放在首位，強化黨組織治理的凝聚力。在基礎建設方面，村村都建服務中心，實現了讓“基層有地方辦事、有條件辦事、有能力辦事”的基礎保障。在經濟發展方面，村村都有富民項目，油茶產業遍地花開。在生態宜居方面，集中組織開展拆除危房、空心房，改水、改廁，種樹、種花、種果，清潔家園、水源、田園、能源的“一拆二改三種四清潔”行動，使美麗鄉村處處美。在社會綜合治理方面，全縣建成鄉村黨群服務中心、綜治服務中心、網格化管理綜合平臺，并以此為依托建立三級聯動信訪工作網絡，把信訪工作觸角延伸到鄉村基層。
“工作村為主”堅持上下聯動，形成了共同治理的強大合力。祁陽“縣統籌、鎮負責、村為主”的工作方法，堅持分級負責、層層落實。“上”堅持錢往基層投，事往基層辦，勁往基層使，落實縣統籌、鎮負責的任務；“下”堅持工作在村到位、落實在村到位、目標在村到位，確保9大任務落地。“工作村為主”形成一個任務清楚、責任明確、分工負責、上下合力、權力到村的治理格局，通過縣、鎮、村上下共建共治，同下一盤棋，同唱一臺戲，形成農村治理的強大合力。
“工作村為主”把群眾路線落到實處。祁陽縣在具體的實踐探索中，一是積極轉變治理主體，建立政府、網格、社會組織的三方合作伙伴關系，使政府在網格化管理過程中充當協調者的角色，協調不同群體之間的利益訴求，調動多方治理主體的積極性。同時，群眾及相關社會組織則更多扮演主體角色，及時表達自己的利益訴求，有效配置社區資源，從而形成一種多元主體的治理環境。二是轉變治理目標，形成以群眾為核心，以服務為導向，以實現多維度管理為理念，積極發揮群眾、社會組織等多方面力量，完成由“管理”向“治理”、由“命令”向“服務”轉變。三是不斷完善聽證制度，激發群眾參與決策和治理的熱情，對于與群眾息息相關的事務進行公示，以便群眾監督和建言獻策。
四、“工作村為主”五點啟示
祁陽“工作村為主”鄉村治理的成功做法和典型經驗，對于其他地區基層治理的開展和實踐，有著較大的借鑒價值。
啟示一，“工作村為主”使村民自治組織真正回歸自治本位。祁陽縣“工作村為主”的創新探索，全面推行對年度日常性事務目錄清單管理，把原來名目繁多的村級工作事項整合、歸并為組織建設、脫貧攻堅等9大類重點工作，從而幫助農村基層自治組織及其干部從各種疲于應付的被動狀態中解脫出來，有效減輕了基層負擔，使村民自治組織真正回歸自治本位，抓好服務村民、推進村莊社會治理等自治范圍內的本職工作。
啟示二，“工作村為主”著力把村黨組織建設成為堅強戰斗堡壘。祁陽縣堅持強基固本，筑牢了“村為主”堡壘。始終堅持黨建引領，著力把村黨組織建設成為堅強戰斗堡壘，為實施“村為主”提供了堅強政治保證和組織保證。一方面，通過選好“領頭雁”，把政治素質硬、致富能力強、群眾口碑好的優秀黨員干部選進村級領導班子，重點選好黨組織書記；另一方面，通過培育“生力軍”，把發展農村黨員與村干部后備力量建設結合起來，拓展選人視野，嚴格入口把關，提高黨員發展質量，使黨員隊伍活力持續增強。
啟示三，“工作村為主”把農村社會治理的責任壓實到了基層。一方面，祁陽縣堅持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎保障力度。另一方面，獎優罰劣，對村干部既明任務、嚴要求，又給待遇、給榮譽，多管齊下，激勵擔當作為。把實施“村為主”工作列入鄉村兩級黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內容，考核結果與村級黨員干部任免使用、評先評優、薪酬待遇和到村項目資金安排等掛鉤。通過賦權增能，對村干部明任務、嚴要求，把責任壓實到村干部身上。祁陽通過獎優罰劣，充分調動了全縣村干部干事創業、爭當先進的積極性、主動性和創新性，形成了全縣村干部比學趕超、爭先創優的濃厚氛圍。
啟示四，“工作村為主”走出了縣、鎮、村分工合作共建共治的新路子。祁陽經驗表明，他們正在構建一種嶄新的鄉村治理體系，那就是他們致力于打造的“村為主”鄉村治理共同體。這個共同體的核心是被賦予新內容、新權能、新結構、新機制、新動能的村組織，這個核心凝聚全體村民的力量自主運行。 “工作村為主”的核心是抓基層、抓村“兩委”，特別是重視抓村黨支部。祁陽縣實施的“村為主”與“縣統籌”、“鎮負責”是一個有機的整體，走出了縣、鎮、村分工合作共建共治的新路子。
啟示五，“工作村為主”的工作機制把“以民為本”執政理念落到實處。“工作村為主”的鄉村治理經驗，表明祁陽縣委縣政府堅定“以民為本”的執政理念，心里裝著老百姓，心里裝著農業發展、農村振興、農民疾苦的大事情，很好地踐行了黨中央“以人民為中心”的發展理念，很好地踐行了習近平新時代中國特色社會主義思想。
總而言之，祁陽探索的“工作村為主”，充分體現了黨建引領下的基層治理創新舉措，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有實踐價值和理論意義，同時“工作村為主”也為我們呈現出“基層之治”制度創新、實踐創新和理論創新的探索經驗。基層治理是國家治理的重要基石。深入挖掘基層治理典型經驗與創新舉措中國之治與實踐創新，具有更深層次的時代意蘊。謝謝大家！
（作者：陶建群，系資深媒體評論員、人民日報社人民論壇首席研究員，該文為2023年12月23日在“第二屆比較地方治理學術論壇--中國地方政府治理與社會治理現代化”上的主旨報告）
