【研究報告】
作者：張曉冰（國青少年研究中心少年兒童研究所副所長、副研究員）
陜西西安未央區通過盤活閑置資源，將托育服務嵌入社區。圖為一處社區托育中心。新華社發
《國務院關于推進托育服務工作情況的報告》顯示，截至2023年底，全國千人口托位數達到3.38個，共有托位477萬個，包含社區嵌入式托育、用人單位辦托、家庭托育點、托育綜合服務中心、幼兒園托班等多種模式，可提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的服務。托育服務全職從業人員約112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，占比50.4%。據教育部統計，2023年全國幼兒園在托的2~3歲幼兒33.7萬人，占全國在托嬰幼兒數的15%。
在浙江紹興柯橋區一家托育中心，孩子們正在聽老師講故事。新華社發
少年兒童是祖國的未來和民族的希望，嬰幼兒時期是成長發展的關鍵階段。黨的二十屆三中全會強調，加強普惠育幼服務體系建設，支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發展。今年10月印發的《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》進一步提出增加普惠托育服務供給、完善普惠托育支持政策等具體舉措。推動托育服務普惠高質量發展，解決入幼之前的“帶娃難”問題，既是千萬家庭之所需，也是建設生育友好型社會之所急。圍繞這一問題，中國青少年研究中心少年兒童研究所進行了調研。
在江蘇南京一家公辦托育園，小朋友在家人的陪伴下開展活動。新華社發
我國托育服務的發展現狀
數據顯示，目前我國3歲以下嬰幼兒約3000萬人，超過三成的嬰幼兒家庭具有托育需求。然而，截至2023年底，全國千人口托位數3.38個，共有托位477萬個，總體入托率僅為7.86%。與歷史、國際相比，我國當前入托率均處于較低水平。1980年，我國共有各類托兒所98萬多個，入托率為28.2%。2014年，經濟合作與發展組織（OECD）國家的平均入托率就已達34%。在入托率處于低位的同時，另一項數據則顯示，2023年全國托位實際使用率僅為46.7%，出現了“家庭送托難”與“機構收托不足”并存的局面。究其原因，一些省份對千人口托位數指標進行分解時，只考慮指標是否容易完成，未充分考慮人口分布、家庭需求等實際情況，出現了“需要的建不成，建成的用不上”資源錯配現象，托位供給的有效性有待提高。面對托育需求與托位建設供給之間不均衡的情況，一些地方開始嘗試科學測算理想規模進行調整。比如，浙江紹興根據常住人口規模、人口年齡結構、近年實際人口出生數和生育鼓勵政策等測算嬰幼兒規模和需求及目標托位數規模，以此進行更為精確的決策。
宏觀上“家庭送托難”與“機構收托不足”并存的局面，在微觀上則體現為托育服務難以滿足家長們“普惠”和“高質量”的雙重需求，使得多數家長仍然選擇讓家里老人幫忙照看孩子。從調查情況來看，經濟上的壓力和對托育服務質量的擔憂排在前兩位。中國青少年研究中心2022年進行的全國青年發展狀況綜合調查數據顯示，養育子女壓力來源占比最高的三項是：教育支出（77.6%）、日常支出（62.6%）、時間精力不足（59.1%）。2023年，我國平均托育服務收費價格（不包括餐費）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，普惠性相對不足。對此，雖然各地已在豐富托育機構類型上做了諸多探索，比如廣東省制定了《普惠性托育服務機構的認定和管理辦法》，長沙市也出臺了《長沙市普惠性托育機構認定管理暫行辦法》，合理劃分政府、社會、家庭承擔比例，不斷提高政府扶持水平，降低已育家庭的托育負擔。但總體來看，多數幼兒父母仍處于事業起步期或發展期（部分處于學業期），對價格敏感度高，育兒壓力突出。幼兒父母的另一個擔心，是托育服務質量的參差不齊。托育服務質量涵蓋生活組織、喂養照護、睡眠照護、衛生照護、健康照護等具體標準，從長遠來看，應由國家相關部門牽頭出臺托育機構設置標準和管理規范，從機構設置、建筑設計、場地設施、登記備案、收托管理、人員規模、保育照護、營養喂養、健康管理、傷害預防、消防安全、監督管理等方面做出制度規定，著力推動托育服務高質量發展。
托育服務未能滿足托育需求的背后，反映的是現有托育服務政策支持體系在針對性、專業性等方面的不足。2023年，全國民辦托育機構占全部托育機構的89.5%。多數主要依靠租用商業樓宇開辦，需要自行負擔房租、人工、裝修、運營等成本，房租和人工成本占總收入的75%以上，普遍面臨著前期投入多、運營成本高、投資回收周期長、抗風險能力弱等問題，約七成處于虧損狀態。2024年以來，我國先后出臺《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》《關于進一步完善價格形成機制、支持普惠托育服務體系建設的通知》等支持性文件，兼以各地地方性法規、規范性文件等政策支持，初步形成支持托育服務普惠發展的政策體系。但這些政策的落實落地仍需時日，目前尚存在一些辦托、申補流程不夠暢通等問題，亟須通過支持政策的體系化、專業化予以破解。
除了資金、政策支持相對不足，托育服務還面臨著專業型人才緊缺的問題。截至2023年底，我國托育服務全職從業人員112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，占比50.4%。這些從業人員的隊伍建設主要依賴學校教育和職業教育兩種路徑。在學校教育方面，當前，一些中高職院校開設了嬰幼兒托育相關專業，比如北京科技職業學院、上海開放大學等。在職業教育方面，一些保育師認為當前在職技能教育資源相對匱乏，離體系化、專業化還有一段距離，希望多提供一些在線課程，在兼顧工作的同時提升技能。目前，不少地方政府探索采用校企聯動的方式提供培訓服務，比如長沙民政職業技術學院與托育機構聯合開展培訓等。但總的來說，目前托育人才培養仍以職業院校為主體、本科及以上院校相對欠缺，職業教育本身也存在碎片化、非專業化等挑戰，亟須根據保育師、育嬰員、衛生健康保障員、安保員等不同崗位，構建更精準的人才培養培育體系。而且，目前托育相關職業未納入國家職業資格目錄，只能參加職業技能等級認定，培養體系和晉升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍較低，職業歸屬感不強、吸引力不夠，從業人員流失率高。
在青海西寧的一家托育中心，老師帶孩子們體驗勞動課程。新華社發
進一步健全普惠托育服務體系
習近平總書記強調，要建立健全生育支持政策體系，大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔，推動建設生育友好型社會，促進人口長期均衡發展。當前，可以通過加快推進托育服務立法工作，提升托育人才隊伍專業化能力，構建專業科學的托育機構等方面的努力，進一步健全普惠托育服務體系，滿足家庭托育需求，破解生育養育之憂。
推進托育服務立法工作，健全普惠托育支持政策體系，做好政策規劃銜接。目前，各地針對托育服務出臺了一系列地方性法規條例。比如武漢市出臺托育服務促進條例，明確托育的教育、保育雙重定性，界定政府責任、家庭責任，明晰托育服務權利義務，細化投入分擔、條件資格、規范服務、人才培養等有關內容。應在總結各地經驗的基礎上，銜接民法典、未成年人保護法有關規定，根據最有利于未成年人原則加快制定托育服務法。同時，實施學前教育法，擴大幼兒園托班招收范圍，制定托幼一體化管理辦法、社區嵌入式托育服務管理辦法等，細化不同場所托育服務規定，建立健全嬰幼兒托育服務法律制度。在政策層面，加大托育服務公共財政投入，提高3歲以下嬰幼兒照護、子女教育個人所得稅專項附加扣除標準，明確托育機構用水用電用氣用熱按照居民生活類價格執行。探索托育保險制度，發放托位建設補助、房租減免、運營補助、人員補貼，明確生均定額補助標準及補助申請、審核、資金撥付程序，為普惠托育服務發展示范項目提供財政支持。
加強托育綜合服務中心建設，鼓勵支持用人單位和社會力量興辦高質量嬰幼兒托育服務機構，根據人口規模、出生率等指標綜合統籌托位建設、提升托育質量。落實《托育綜合服務中心建設指南（試行）》，到2025年，每個地級市至少建成1個托育綜合服務中心，提供托育服務業務指導、技術支撐、人員培訓和家庭養育指導、嬰幼兒早期發展等服務。提高全國千人口托位數和公建托位占比，加快形成全日托、半日托、計時托和臨時托等靈活多樣的托育服務網絡。支持幼兒園在滿足3至6歲幼兒入園需求的基礎上，招收12個月至3歲幼兒或在社區開設托班服務點。鼓勵新建幼兒園開設托班，探索生源較少的小學就地增設轉化育幼服務。支持各類主體在存量低效用地和商業服務用地中嵌入托育功能性設施，加快補齊社區托育點、家庭托育點等設施短板，鼓勵用人單位辦托，新建住宅小區與配套托育服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付，努力為群眾提供就近就便的托育服務。
提升托育人才隊伍專業化能力，健全培養體系和職業發展鏈條。針對當前托育隊伍學歷低、體系不健全等現實問題，依法逐步實行托育從業人員職業資格準入制度，落實托育機構負責人學歷、工作經歷等資質要求，明確保育人員應具有嬰幼兒照護經驗或相關專業背景、受過嬰幼兒保育相關培訓和心理健康知識培訓，細化衛生保健人員、保安人員等崗位職責。鼓勵全職從業，提高保育人員數量和占比。建立從業人員崗前培訓和定期培訓制度，加強崗位技能提升培訓、轉崗轉業培訓和創業培訓，支持醫療機構和公共衛生機構加強對托育機構的指導培訓。確保每個省份至少有1所本科高校開設托育服務相關專業，完善嬰幼兒托育專業課程體系，細化高職專業“嬰幼兒托育服務與管理”及本科專業“嬰幼兒發展與健康管理”的教學標準、課程體系、教學內容、實踐實習要求。完善從業人員評價標準，暢通職業發展路徑，建立托育從業認證培訓體系和教研體系。
引導各類托育服務規范發展，破解托育服務質量參差不齊問題。建立健全托育生活、膳食管理、體格鍛煉、衛生與消毒、常見疾病及傳染病預防與控制等工作制度，加強托育機構科學配置和規范管理。充實生活照料、安全看護、日常膳食等保育課程內容，提升語言、社交、生活習慣、情感熏陶等教育課程質量，加強嬰幼兒身心健康、社會交往、認知水平等方面早期發展干預。保障托育場地環境安全，細化全鏈條管理。落實托育機構行業主管部門責任，引導各地將轄區內托育機構納入“四不兩直”“雙隨機、一公開”監督抽查范圍，切實開展合法性審查。對照《托育機構質量評估標準》等要求，在登記備案、機構資質、收費標準、保育照護、衛生保健、安全保障、環境設施、玩具材料、從業人員資質審核等方面實行動態監管，及時關停整頓存在各類隱患的機構。明確托育機構強制報告義務，有效保護嬰幼兒合法權益。
《光明日報》（2024年12月26日 07版）
