【摘要】通過基層賦權與資源下沉，推動治理重心下移、治理力量下沉、治理保障下傾，夯實基層治理根基，是扎實推動基層減負、提升基層治理效能的有效路徑。在基層治理現代化視域下推動基層賦權與資源下沉，為基層減負，需要堅持法治思維、系統思維與民生思維，解決好不真放、不一致、不配套的“三不”問題。只有實現基層治理中權、責、能的科學配置，才能真正提升基層治理的活力、動力與效力。
【關鍵詞】基層治理 基層賦權 資源下沉 基層減負
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，破解基層權小、責重、人少、事多的“小馬拉大車”現實問題，是實現基層治理體系和治理能力現代化的重要內容。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出，要“健全為基層減負長效機制”。2024年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》，就推動基層“責權一致、責能一致”作出了規定。當前，在一些地方的基層減負政策執行中存在一些認識誤區，導致政策未能實現理想效果。通過基層賦權與資源下沉，推動治理重心下移、治理力量下沉、治理保障下傾，夯實基層治理根基，是扎實推動基層減負、提升基層治理效能的有效路徑。
厘清認識誤區，避免基層減負陷入“越減越重”的怪圈
基層負擔過重，是指在基層治理過程中，一些基層組織承擔了超出自身資源和能力的任務事項，以一種高度負壓的狀態進行運作，并因任務超載、責任超載、壓力超載引發了一定程度的組織失能。在一些地區，基層負擔過重是長期形成的問題，也是帶有普遍性的問題。實現基層減負，需要標本兼治。如果說防止職責任務隨意下沉，減少對基層的無序考核，是基層減負的治標之舉，那么通過治理轉型，推動基層賦權與資源下沉，實現基層治理的“權責一致”與“能責匹配”，就是基層減負的治本之策。推動基層減負，一定要把準吃透中央精神，把握基層減負的政策要義，避免陷入“越減越重”的怪圈。為此，應跳出以下認識誤區：
一是沒有把基層減負與提質增效結合起來，認為基層減負就是工作減量。部分干部認為基層減負就是讓基層干部少開一些會、少寫一些材料、少加一些班。同時又認為，減負就是“工作標準降低一點”，或者是“讓基層少干一點，讓上級部門多干一點”。這些看法沒有把基層減負與治理轉型、提質增效結合起來，是一種認識誤區。為基層減負，確實是要擠壓基層的形式主義存在空間，讓基層干部從繁文縟節、文山會海、迎來送往中解脫出來。但是，基層減負絕非簡單等同于工作“減量”，更不是降低工作標準。基層身處改革發展穩定的第一線，基層干部直接面對群眾、服務群眾，其工作效能直接影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。當前，基層組織建設、人居環境整治、群眾就業增收、教育資源供給、養老醫療服務等方方面面，都事關群眾利益福祉，基層干部不能有工作打折扣的想法。基層減負是要通過減去內卷內耗、重復性的無用功，把減負得來的時間和精力用到有意義的事情上來，去真正解決人民群眾關心的急難愁盼問題。通過基層減負促進提質增效才是政策初衷。
二是沒有把基層減負與權力下放結合起來，認為基層減負等于減少考核。部分干部認為多頭考核、繁瑣考核、重復考核極大增加了基層干部的工作負擔，只要減少考核就能夠落實基層減負工作。治療基層負擔過重的頑疾，確實需要統籌規范督查考核事項，避免“考核泛化”現象，推動督查考核事項減數量、降頻次，特別是要解決好一票否決式、留痕式考核等問題。但是，基層減負不等于減少考核，更不是不要考核。干部考核作為基層干部行為的指揮棒，在基層治理中發揮著重要作用。在某種程度上，可以說沒有考核就沒有績效。因此，優化基層干部考核評價方式，推動督查考核事項向中心聚力、向發展聚焦，使基層群眾得實惠，才是基層減負追求的政策目標。部分干部之所以出現這種認識誤區，是因為沒有認識到基層“減負悖論”的根源內嵌于基層結構之中，需要從基層治理的權責配置中去理解。
三是沒有把基層減負與資源重組結合起來，認為基層減負可以速戰速決。部分干部把基層減負理解成一個階段性的任務，認為可以通過“運動式治理”在短時間實現政策目標。這種錯誤認知往往導致口號式、作秀式、曇花式的減負亂象，弱化了基層減負政策的執行效果，形成了基層減負政策的“執行赤字”。在“一刀切”式的專項整治之后，基層負擔過重的表象可能會有所好轉，但等“運動式治理”的風聲一過，很容易“回潮”。基層負擔過重問題的形成，背后不僅有治理理念偏差、治理體制滯后、治理機制失靈等原因，還體現為基層組織常常缺少治理資源，陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。基層減負工作不會一戰而畢其功，而是一場通過資源下沉實現基層治理轉型的“持久戰”。
推動思維轉變，準確把握基層賦權與資源下沉的工作要求
近年來，城鄉治理的重心逐漸從市、縣（區）兩級政府轉移到鄉鎮（街道）和村（社區）兩級基層組織。在一些地方，有些市、縣（區）兩級政府的工作部門習慣于將職責層層向下級歸口部門分解，自身則扮演“二傳手”的角色。基層組織被動擴大治理責任邊界，陷入“重心下移”與“負擔超載”并存的境地。推動基層賦權與資源下沉，就是為了破解基層治理“小馬拉大車”問題。基層賦權是為了解決基層干部權力太小、責任過大，資源下沉是為了解決基層組織事多、人少、資源少。破解基層治理中權、責、能的配置問題，既是有效推進基層減負工作的關鍵所在，更是基層治理改革的題中應有之義。要把基層賦權與資源下沉放在基層治理現代化視域下加以審視，以法治思維有序推動重心下移，以系統思維科學推動力量下沉，以民生思維長效推動保障下傾。
首先，堅持法治思維，規范化推進基層賦權與資源下沉。以基層賦權或資源下沉推動基層減負是近年來基層治理改革的一個重要內容。在一些地方，由于基層賦權或資源下沉采用自上而下的“行政主導”的運行邏輯，導致基層賦權或資源下沉工作出現依據不充分、過程不規范、效果難保證的情況。以基層賦權為例，一些地方在權力下放的文件中，基本都提出“依法下放”“能放即放”的要求，然而到底是依照什么法律法規，能放的究竟是哪些權力，往往都沒有說清楚。上級政府向鄉鎮（街道）下放權力，缺少明確的法律法規依據。權力下放涉及行政職權的層級轉移，若完全以政府及其組成部門為政策制定及實施主體，則缺乏足夠的正當性。“行政主導”的權力下放，并未對縣級與鄉鎮（街道）之間的權責關系真正進行厘清與明確，導致問題難以解決或非常容易出現反彈。同時，這種“行政主導”的權力下放，讓省、市、縣等上級政府掌握了下放的“選擇權”，在具體下放過程中容易出現只下放“責任”、不配套資源的情況，難以達到提高基層治理效能的效果。當前，需要實現基層賦權或資源下沉工作從“行政主導”向“法治主導”轉變，依法推進基層賦權與資源下沉，擺脫工作中的選擇性與隨意性，實現基層賦權與資源下沉工作的規范化運行。
其次，堅持系統思維，科學化推進基層賦權與資源下沉。基層賦權與資源下沉是一項系統性工程，涉及到治理理念、治理結構與治理過程的多層面調整。在治理理念層面，意味著堅持“大抓基層”的鮮明導向，要把人力、物力、財力投放到基層，堅持把資源、服務、管理下放到基層，強化部門服務基層意識，真正推動治理重心下移，厚植基層治理發展優勢，積極釋放基層治理全新動能。在治理結構層面，意味著要在政府與社會關系的大格局中實現基層組織在權力配置、機構設置、人員編制方面的“聯動性”調整，要對基層組織的職能、責任與能力等結構性要素進行優化組合，實現基層組織結構改革與承接權力、資源的配套，著力構建上下聯動、多方參與的基層治理格局。在治理過程層面，意味著要不斷探索基層治理的新方法、新思路，要從平臺打造、機制創新、網格建設、服務優化等方面出發，通過實施“吹哨報到”機制，努力做到民有所呼、我有所應，增強基層治理的有效性和靈活性，推動基層治理與產業發展、生態文明建設、人才發展等方面工作融合起來，進而實現基層治理轉型。在系統思維指導下，持續推進基層賦權與資源下沉，實際是要探索出一條治理目標、治理資源與群眾獲得感高度統一的基層治理之道。
最后，堅持民生為大，長效化推進基層賦權與資源下沉。習近平總書記指出：“中國式現代化，民生為大。黨和政府的一切工作，都是為了老百姓過上更加幸福的生活。”基層賦權與資源下沉是一項綜合性議題，其價值呈現不僅體現在基層減負這個層面，其更大的意義在于通過治理重心下移，實現基層治理效能的提升，進而推動民生改善。推動基層賦權與資源下沉的邏輯起點是夯實國家治理現代化的基石，邏輯終點是獲得高效便民的治理成效，促進經濟社會發展和實現人民對美好生活的向往。通過基層賦權與資源下沉，讓基層干部能夠為群眾提供更精細、更貼心的服務，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，體現夯實“基層之堤”進而涵養“民生之澤”的內在邏輯。當前，人民群眾在物質、精神、心理、人文等層面的需求呈現出多層次、多方面、多樣化的新特點，對于基層治理工作也提出了親民化、優質化、個性化的新要求，做好民生工作的任務愈發繁重，要求也不斷提高。推進基層賦權與資源下沉工作就不僅僅是一項基層減負的舉措，更是一項需要久久為功的治理轉型工作。
實現治理轉型，不斷探索基層賦權與資源下沉的實踐進路
當前，在一些地方，基層賦權與資源下沉存在不真放、不一致、不配套的“三不”問題。所謂“不真放”是指一些上級部門在思想上不愿意放權，在實踐中只放那些“操作復雜、擔責較重”的權力，不放那些“操作便利、擔責較少”的權力，導致“明放暗不放”。所謂“不一致”，是指一些上級部門利用屬地管理與垂直管理兩種管理機制的劃分，只放責不放權，只問結果、不問過程，在基層組織遇到困難時置身事外，導致“權責不一致”。所謂“不配套”，是指一些上級部門只給任務不給資源，基層組織的機構設置、人員編制、職業資格、財政經費等方面存在嚴重的制度性供給不足，導致“巧婦難為無米之炊”。在一些地方，基層賦權與資源下沉中“推不動、權不夠、接不住”的現象較突出。只有實現治理轉型，高質量地推動基層賦權與資源下沉，才能夠真正地提升基層治理的活力、動力與效力。
第一，確保“基層事情基層辦”，提升基層治理的活力。基層賦權與資源下沉根本目的在于通過縱向權力配置改革，優化公共資源配置，深化基層治理體制改革，提升基層治理績效，進而推動基層治理現代化。作為一項復雜的系統工作，基層賦權與資源下沉既需要上級部門調整慣常的思想觀念和傳統的工作模式，也需要鄉鎮（街道）、城鄉社區干部發揮能動性作用，同時還需要動員轄區社會組織、企業、新就業群體等各種社會力量廣泛參與，構建起共建共治共享的基層治理新格局，從而確保“基層事情基層辦”。首先，把加強和改善基層黨建與基層治理體制改革緊密結合起來，依托黨組織創新體制機制，在多方主體之間構建整合共治機制，提升條塊聯動、社會聯動能力，通過黨建引領基層治理走出“重心下移”與“負擔超載”并存的狀況，推進黨建引領基層治理，推動資源和力量下沉，實現減負增效。其次，堅持以人民為中心的發展思想，打破資源分散、相互推諉的“條塊分割”管理方式，加強垂直與水平的協作力度，形成“條塊結合”的聯動管理模式。同時，要在厘清政府間職能關系的基礎上，最大限度地向鄉鎮（街道）賦權賦能，構建起簡約高效的基層行政管理體制。最后，要通過“網格化治理”“吹哨報到”等治理機制創新，動員各方力量參與基層治理，實現多方主體的聯動協同，建立多方主體之間的跨界整合機制，促進行政權力的下放與治理資源的下沉，形成內部重構、外部協同的基層治理新格局。通過“有力政黨＋有為行政＋有效治理”實現基層的減負增效，讓基層治理充滿“活力”。
第二，確保“基層權力給基層”，增加基層治理的動力。習近平總書記強調“為基層減負要明確權責”。要按照系統性、整體性、協同性的要求，進一步推動向基層的放權改革，解決好“小馬拉大車”問題，調動基層干部的主動性、積極性，為基層治理提供充沛的動力。做好基層賦權，需要遵循法治思維，采取恰當的賦權方式，使基層能更好地服務群眾。首先，要采取“依法下放”方式實行規范賦權。可以由省級人大制定基層賦權的具體實施辦法，明確權力下放事項內容與數量等關鍵問題，把基層賦權工作納入法治軌道，確保權力下放的穩定性。通過立法厘清權力邊界、規范權力流程、明確職責分配，明確相關部門在權力下放過程的責任和義務，建立起上下分工合理、權力責任一致、職責邊界清晰的基層組織體系。其次，建議采取“一地一策”方式推動精準賦權。在向基層賦權的時候堅持分類下放原則進行差異化賦權，不搞一刀切。向基層賦權，主要涉及鄉鎮（街道）賦權和城鄉社區賦權兩個層面。對不同地域、不同類型、不同條件的鄉鎮（街道）、城鄉社區，要賦予不同的權力。要精準賦予基層最想要、最有用、能用好的公共管理權力、綜合執法權力、審批服務權力，對那些直接面對人民群眾、量大面廣、由基層服務管理更為方便有效的各類事項要依法下放，對那些過于專業性的職權、基層組織不常用的職權、不便于集中統一行使執法權的職權不下放。可以采用菜單式賦權方式，通過“基層點單、縣級賦權、可退可換”的賦權機制，確保下放權力能夠與基層所需精準對接。最后，要采取“漸進推進”方式實行穩妥賦權。上級政府在下放權力的時候不宜冒進，要結合基層的實際情況，綜合考慮基層實際需求與承接能力，根據難易程度，成熟一批，下放一批。放權賦權不能一放了之，要有一個培育承接能力的過程，要在對基層人員進行業務培訓之后再下放權力。基層組織要結合上級下放的權力，對相應機構職能進行整合與統籌，要通過內部改革，理順結構、整合隊伍、提高效率，為承接權力下放做好準備。
第三，確保“基層資源給基層”，增強基層治理的能力。隨著基層治理任務的增加，基層組織的治理責任擴大，治理資源不足成為一些基層組織履行職能過程中的突出問題。加大對基層的資源投入，破解公共資源下沉梗阻，推動治理資源向基層傾斜，對于提升基層治理能力、提升基層治理績效有重要的支撐作用。推動資源下沉，需要堅持重心下移和資源下沉同謀劃、同部署、同實施。當前，下沉資源，要以加強基層組織的人員與資金保障等為重點。在人力資源保障方面，破解縣域內人員編制配置“倒三角”等問題，通過“減縣補鄉”的辦法，推動編制資源向鄉鎮（街道）傾斜，持續向鄉鎮（街道）“派兵遣將”，破除基層人少事多的窘境。對基層干部要分級分類、制度化、常態化培訓，提升基層干部能力。在財政資源保障方面，要強化鄉鎮（街道）、村（社區）工作經費保障。要根據各級組織所承擔的事權，按照事權和支出責任相適應的原則，落實“費隨事轉”制度，科學界定各級組織支出責任。提高基層組織在資金使用上的自主權，改革現有資金下撥方式，建議變資金“部門掌握、鄉鎮（街道）爭取”為“鄉鎮（街道）掌握、部門監督”。同時，還要樹立“資源資產化、資產收益化”理念，提升基層組織“造血”功能。
（作者為四川大學公共管理學院副院長、教授、博導）
【注：本文系國家社科基金項目“基于多源大數據的縣域政治生態監測體系與集成治理研究”（項目編號：22BZZ073）和四川省哲學社會科學基金重點項目“四川省市域社會治理現代化水平的測度標準與提升策略研究”（項目編號：SCJJ23ND28）階段性成果】
責編/于洪清 美編/李祥峰
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