【摘要】加強普惠托育服務體系建設，是加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設的重要內容，也是人口高質量發展的迫切需求。當前普惠托育服務體系建設面臨資源供給不足、普惠發展不夠、質量參差不齊等現實困境，其制約根源主要在于托育服務缺乏專門立法、規范保障不足、資源供需錯配、有效供給不足。對此，應強化普惠托育服務體系建設的民生定位，加快完善普惠托育服務有效供給體系，優化普惠托育服務經費支持機制，規范提升普惠托育專業服務質量，推進托育服務立法與法治保障，讓普惠托育服務更快、更精準惠及千家萬戶。
【關鍵詞】普惠托育 托育服務 服務體系 【中圖分類號】C924.21；D632.1 【文獻標識碼】A
托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶。習近平總書記指出：“要建立健全生育支持政策體系，大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔，推動建設生育友好型社會，促進人口長期均衡發展。”黨的二十屆三中全會提出：“加強普惠育幼服務體系建設，支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發展。”中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確指出：“提高教育公共服務質量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性，加強近期和中長期教育資源統籌配置。”“支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒。”面對新形勢新任務，深入分析當前我國普惠托育服務供給面臨的現實問題與制約因素，加快推進普惠托育服務體系建設，有效滿足人民群眾對幼有優育的新需求，是亟待研究和破解的重要課題。
構建普惠托育服務體系面臨的現實困境
黨的十八大以來，我國普惠托育服務工作穩步推進，托育服務政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系初步構建，托育服務工作初見成效。然而，普惠托育服務發展仍面臨著供需結構性矛盾，多元供給的發展格局尚未建立健全，高質量托育服務發展存在的瓶頸和局限等問題亟待予以重視并盡快破解。
資源供給不足，托育供需結構性矛盾突出。一方面，普惠托位總量不足，與目標任務差距較大。按照國家“十四五”規劃要求，到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個。多地調查顯示，超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但截至2023年底，全國千人口托位數達到3.38個，共有托位477萬個，距離“十四五”規劃目標達成仍然存在差距。
另一方面，現有托位使用率不高，托位空置率較高。截至2023年底，全國3歲以下嬰幼兒實際入托率僅為7.86%，托位機構實際使用率僅為46.7%，反映出托育服務在供給規模、結構、價格、質量等方面尚未充分適應家庭多層次、多樣化需求。例如，一些家庭有嬰幼兒入托“剛需”，但符合需求的托位可能不多，或者“一位難求”；有些托育機構因收費較高、接送不方便等原因導致“供非所求”或“家長托不起、機構招不滿”的矛盾現象。
普惠支持不夠，不同辦托模式面臨不同程度的困難。目前，普惠托育服務的財政性經費支持不足，主要依靠社會力量發展托育服務。2023年，全國托育機構中民辦占比89.5%，平均托育收費價格(不包括餐費)為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與群眾期待存在一定差距。不同普惠托育機構供給類型均存在不同程度的發展瓶頸和制約。
一是用人單位辦托面臨挑戰。部分單位由于職住分離，職工入托需求難以有效轉化為實際送托行為，一些機構不能面向社會招生，造成托位資源浪費。目前，有些地方單位辦托納入普惠支持序列還存在堵點，享受不到財政補貼與持續性資金補助，其資金支持主要來源于單位行政和工會獎補，單位辦托積極性不高。
二是社區嵌入式托育發展不足。抽樣調查顯示，全國僅有6.15%的社區建有托育服務設施。區級政府、街道、社區在統籌協調、場地提供、空間改造等方面的具體職責尚不明確，部分街道、社區整合用房存在困難，社區與托育機構互動不足，機構嵌入社區開展活動通道不暢。
三是對家庭辦托合法經營支持不足。家庭辦托在開辦時面臨變更住宅使用性質、取得本棟建筑物內或者同一平房院落內其他業主的一致同意等現實困難，在服務質量、安全保障等方面缺乏規范。
四是幼兒園辦托資源釋放受限。據教育部統計，2023年全國幼兒園在托的2歲至3歲幼兒33.7萬人，占全國在托嬰幼兒數的15%。毫無疑問，加速托幼一體化是緩解托育難題的有效舉措之一。但目前幼兒園面臨國家“雙普”督評壓力，雖然學齡兒童數量下降、學前學位富余，但對照“雙普”督評指標，部分學位資源暫時未能有效轉化為托位資源。
五是社會化普惠托育機構持續供給困難。國家普惠托育服務專項行動申報門檻高、難度大，資金支持只提供建設補貼，對機構運營補貼缺乏支持，雖然各地陸續出臺了普惠性托育機構的認定范圍、申報條件、收費指導價標準和補貼標準，但由于社會力量舉辦的托育機構運營成本高，存在不同程度的生存壓力，加上招生不足的現象突出，面臨穩定供給的可持續發展難題。
質量參差不齊，規范監管保障機制不健全。一是托育機構備案管理機制不健全。目前，托育機構實行登記備案制度，缺乏事前嚴格準入審批，也缺乏對不備案托育機構的約束，托育機構綜合監管尚未納入相關部門行政執法事項清單，導致有些托育機構開辦無須事前許可，事中事后監管不足。目前，全國托育機構備案率僅為42%，未備案的托育機構在質量安全、人員配置等方面存在隱患和監管盲區，有些經營困難、面臨倒閉，對托育行業良性健康發展造成不良影響，也難以提振家庭的送托信心。
二是托育從業人員專業素養偏低。做好托育工作，不僅要做好看護和生活照料，還要做好保育和教育，促進嬰幼兒身心健康全面發展，對師資專業要求很高。目前我國尚未建立托育職業資格準入制度，托育機構對從業資質標準尚未統一，從業人員持證多樣，保育師、育嬰員證書等職業技能等級證書，報考門檻低、培訓時間短、考核簡單，含金量較低。同時，專業化培訓機會少、不系統，難以保障從業人員的專業素養。
三是托育機構缺乏質量督導評估。由于我國托育服務發展起步較晚，目前托育服務機構的質量差異較大。調研發現，有些托育服務機構僅停留在日常照料和看護層面，活動組織和實施比較隨意，缺乏規范化和體系化；有些托育服務機構直接引進國外舶來課程，忽視了中國嬰幼兒的發展適宜性和文化適宜性；有些機構直接將幼兒園的課程往下延伸運用到3歲以下班級，存在小班化的問題，不利于促進嬰幼兒的早期發展。目前國家層面尚未實施對托育機構的質量評估和督導，托育機構在質量提升方面難以得到規范監管和業務指導。
構建普惠托育服務體系的主要制約因素
第一，托育服務缺乏專門立法，規范保障不足。當前，我國關于嬰幼兒托育服務的專門法律和行政法規相對缺乏，普惠托育服務的發展支持機制還不健全。盡管近年來相關部門積極推進將托育服務列入《中華人民共和國人口與計劃生育法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國家庭教育促進法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國學前教育法》等相關法律條款中，但規定有限，系統性、規范性和強制性保障不足，不能很好地回應和滿足托育服務事業健康和可持續發展的現實問題與保障需求。目前，托育服務法已被列入十四屆全國人大常委會立法規劃第二類項目，即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，宜進一步加快推進立法進程，為普惠托育服務體系高質量發展保駕護航。
第二，托育服務資源供需錯配，有效供給不足。供需適配是促進普惠托育服務資源供給的關鍵。家長是否選擇送托，往往不僅僅考慮是否有機構可以送，而是會從接送便利、托育機構的安全保障、活動內容、照料質量、孩子入托體驗等多方面綜合衡量是否可以安心放心送托。這意味著托育服務機構不僅要做好“托”，更要做好“育”。目前，一些地方在布局建設托育機構時，未能充分考慮人口分布、家庭需求等實際情況，出現了“需要的建不成，建成的用不上”的資源錯配現象，托育服務資源供給與育兒家庭的需求滿足之間匹配程度不高，導致托位存在實際利用率不高、空置率高的資源浪費情況，反映出在托育服務建設和規劃布局中，對區域內適齡嬰幼兒需求數量和育兒家庭對方便可及、價格可承受、質量有保障的普惠托育服務供給的具體需求，尚缺乏精準研判與有效支持，導致家庭的送托意愿未能有效轉化為送托行為。
加強普惠托育服務體系建設，實現幼有所育、幼有優育
加快推進普惠托育服務體系建設，應深入學習和堅持貫徹落實習近平總書記有關重要講話和重要指示精神，堅持以人民為中心，以實際需求為導向，以破解普惠托育服務體系建設中供需錯位問題為重點，探尋優化普惠托育服務精準供給的有效路徑。把補齊短板、精準供給與增強托育服務吸引力、滿足群眾送托需求統一起來。堅持數質并重、質量優先，摸清供需底數，科學設定目標，優化空間布局，強化資源配置，多方協同推進，努力實現托育服務的普惠性、可及性、便捷性，讓普惠托育服務方便可及，便民利民，讓群眾安心放心。
強化普惠托育服務體系建設的民生定位。加強普惠托育服務體系建設、實現幼有優育是一項重要的系統工程，需要全社會一起努力。做好普惠托育服務，是建設生育友好型社會的必然要求，是解決老百姓“生娃沒人帶，帶娃成本高”等急難愁盼問題的重要民生實事，有助于切實減輕家庭育兒負擔，提升民生福祉、增強社會幸福感?！吨袊嗣窆埠蛧鴮W前教育法》指出學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業。目前不少省市已經將托育服務列入了民生實事清單。
以滿足人民群眾對普惠且有質量的托育服務的要求為出發點和落腳點，應順應人民群眾對就近就便、普惠實惠、安全放心三大普惠托育服務期待，在供給距離、價格、質量等方面與家庭需求有效銜接，多渠道發力，把力量動員起來、機制運轉起來、資源整合起來，盡快推動破解當前普惠托育服務發展的難點和堵點。圍繞方便可及，優化普惠托育資源布局，擴大托育服務有效供給，緩解群眾“入托難”問題。圍繞價格可承受，降低托育機構運營成本和服務收費，減輕群眾“入托貴”負擔。圍繞質量有保障，提升托育服務的專業性和安全水平，增強群眾“托得好”信心。只有加強重視、加快推進、統籌協調，才能有效降低家庭生育、養育、教育成本，讓普惠托育服務更快、更精準抵達千家萬戶，不僅“托”起家庭幸福，讓群眾獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障，更“托”起民族未來，為人口長期均衡和高質量發展提供支撐。
加快完善普惠托育服務有效供給體系。加強需求監測和精準配置，提高供給的針對性和有效性。建立常態化的托育適齡人口、家庭服務需求和托育機構托位資源等數據監測，準確把握各地常住人口、出生人口變化動態規律，同時，加強嬰幼兒家庭送托需求側分析，摸清需求底數，根據人口分布、家庭需求等供需實際情況精準做好托位建設指標測算，引導做好托育服務資源的科學合理布局和配置，協調好新建托育機構和拓展現有資源的關系，堅持按需供給，增強供給的針對性和有效性，避免資源供給不足或托位閑置浪費等資源錯配現象。積極推動托育服務的數字化和智能化轉型，搭建托育服務數字化社會治理平臺，將政府、托育機構、社會組織、家庭等方面的信息集成，并促進不同主體之間的相互交流，盡量消除信息的不完全、不對稱，在保證數據安全的基礎上，促進不同參與主體之間的信息共享。通過數字化治理平臺，有效回應社會對普惠托育服務的訴求，及時把握普惠托育服務發展過程中存在的痛點與難點問題，并進行預警防控，促進科學決策與智能化管理，促進供需匹配的實現，讓家庭享受到托得起、托得到、托得好的普惠托育服務。
堅持就近就便原則，大力發展社區嵌入式托育服務。社區是城市公共服務和城市治理的基本單元，是承載人民群眾美好生活的重要空間。應充分發揮社區貼近居民的服務優勢，加強社區托育服務設施建設，將托育服務設施納入本市居住公共服務設施配置指標，打造“一刻鐘”托育服務圈。挖潛社區資源，系統梳理分析社區人口情況、空間資源及居民需求，通過拆除、騰退老舊小區現有空間，整合社區用房、產權置換、征收改建等方式，整合公共資源、盤活閑置資源，提供更多免費或低收費用房場地，補建改建一批社區嵌入式托育服務設施，大力發展社區嵌入式托育。根據家庭的實際需求，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化、精準化、專業化的嬰幼兒照護服務，通過有效擴大普惠托育學位供給，讓越來越多家庭享受到家門口的普惠托育服務。
科學規劃托育供給體系，大力發展托幼一體化服務。幼兒園開設托班，能以較少投入，快速、有效緩解當前普惠托位供給不足的問題。同時，隨著人口出生的持續下降，幼兒園適齡幼兒學位需求也持續縮減，“招生難”和空余資源已開始顯現。在新的形勢下，應盡快制定和明確幼兒園舉辦托育服務的基本要求，圍繞場地設施、人員配備等明確托班設立的基本條件，加快制定托班舉辦標準和管理規范，根據托育服務發展的實際需求，系統規劃幼兒園學位和托位資源一體化調配機制，健全幼兒園富余學位有效轉換普惠托位的管理機制，在充分滿足3至6歲兒童學前教育普及的基礎上，及時調整幼兒園學位規劃和布局，鼓勵和支持有條件的幼兒園逐步往下延伸發展托幼一體服務，按照“開設一批、儲備一批、謀劃一批”的思路，盤活學位“存量”，將富余的學位資源轉化為托班，避免資源浪費和托位閑置，使其成為拓展普惠托育服務資源供給、實現幼兒園資源整合的有效途徑，助力解決當前普惠托育服務資源供給的結構性矛盾。
支持有條件的用人單位、大型園區為員工提供托育服務。將用人單位辦托納入各地普惠托育服務工作總體規劃，引導支持規模較大、需求較多的機關、國有企業、事業單位等主體積極參與普惠托育服務體系建設，在密集街區、商務樓宇和產業園區合理布局普惠托育機構，利用存量的國有企業房屋土地和疏解騰退用地用于建設托育服務設施，加強不同用人單位之間的聯合辦托，為職工提供3歲以下嬰幼兒福利性照護服務。
優化完善普惠托育服務經費支持機制。建立穩定、合理的資金投入機制是發展普惠托育服務體系的堅實基礎。一方面，盡快完善普惠托育服務的價格形成機制。督促各省市區指導普惠托育機構，結合不同年齡段嬰幼兒照護需求和運營成本差異科學制定收費標準，及時跟蹤評估，不斷優化完善相關政策。發揮市場調節機制作用，利用價格杠桿引導機構提升服務質量。另一方面，不斷優化普惠托育服務的財政補助政策。
一是健全財政投入保障機制。通過增加財政投入、設立專項資金、多方籌措資金等方式，加大普惠托育機構經費支持力度。盡快研究制定托育機構的生均定額補助相關辦法，對符合條件的普惠托育機構設立新建、改擴建補助，引導機構將建設補助資金用于基礎設施建設、設施設備購置、玩具教具采購等項目支出。鼓勵有條件的地方結合實際對普惠托育機構提供運營補助，充分考慮托位使用率、服務成本、服務質量等因素，探索設定差異化的補助標準，并建立健全資金監管制度，以推動普惠托育機構穩健發展。
二是推動普惠托育機構優惠政策落地落實。通過政府購買服務、財政補貼、提供場地、減免租金、貸款貼息等政策措施，鼓勵激勵社會資本參與普惠托育供給。落實好托育服務稅費優惠、托育機構用水用電用氣用熱按照居民生活類價格執行等政策。定期對政策執行情況進行評估，并適時調整完善。動態跟蹤資金的分配、撥付和使用情況，防止“機構等錢”，確保普惠托育機構的穩定和可持續發展。
規范提升普惠托育專業服務質量。完善托育機構質量評估與業務指導。一是完善普惠托育機構質量評估與規范監管力度。加快推動普惠托育服務標準化、規范化、專業化建設，盡快補齊社區嵌入式托育服務、單位辦托、家庭辦托等辦托標準和管理規范，細化辦托條件、登記備案、運營管理、準入退出、質量保障、綜合監管等方面資質審核。同時，盡快推動實施托育機構常態化質量評估。建立托育機構定期評估機制，將托育機構安全、人員素養、課程質量、服務規范等作為評估重點，加大對托育服務中涉及人身安全、食品安全、消防安全、衛生保健、預付費資金風險等行為的監管力度，引導托育機構不斷提高科學和規范的照護服務，嚴厲查處不法行為和違規行為，防范消除托育機構在建筑、消防、食品、衛生、人身、財產等方面的安全風險和隱患，最大限度保障嬰幼兒的安全與健康，規范托育服務行業良性有序發展。二是建立常態化的業務指導機制。引導基層醫療衛生機構、婦幼保健機構與托育機構簽訂服務協議，鼓勵兒科醫護人員定期為托育機構提供兒童照護、急救、生長發育評估、健康管理、傳染病預防等方面的指導咨詢服務。依托行業協會搭建監督、管理、培訓平臺，發揮行業協會指導和橋梁紐帶作用，推動行業內部建立自律機制。
加快提升托育從業人員專業化水平。一是建立托育從業人員資格認證體系。盡快推動建立托育職業資格準入制度，嚴格落實從業人員準入要求，把好入口關，不斷完善托育從業人員聘用、考核、退出等管理制度，確保從業人員的專業資質。二是加強托育專業人才培養。支持普通高校、職業院校增設嬰幼兒托育相關專業或開設相關課程，合理確定招生規模，加強專業培養標準和學科建設規范，不斷提高專業人才的供給能力。三是加強托育從業人員職后培訓。將托育機構負責人、保育人員、衛生保健人員納入急需緊缺人員納入國家級培訓計劃，加快健全培訓機構的質量規范和監督管理。加強從業人員轉崗轉業培訓和崗前培訓，定期對已上崗人員開展專業能力提升培訓和全員輪訓，不斷提升托育機構師資隊伍的專業素養與質量。
加快推進托育服務立法，健全機制保障。加快托育服務立法進程。加快托育服務立法調研，依據現有相關法律依據，結合目前托育服務發展的現實問題，把托育服務實踐中的有益經驗及時上升為法律，明確托育事業的性質定位，明確規定各級政府與相關部門發展普惠托育服務的責任，有助于破解我國普惠托育服務發展中深層次關鍵性問題與根本性制約，有效協調與規范各相關主體間利益關系，調動與激發各方活力。同時，對符合我國國情的普惠托育服務發展目標、管理體制、投入體制、辦園體制，以及師資隊伍建設、保障措施、法律責任等做出明確規定，將為實現托育服務依法依規、公平有序發展提供強有力的規范、引領、推動等法治保障。
建立部門統籌和齊抓共管的工作機制。托育事業發展涉及衛生健康、教育、發改、財政、人社、市場監管等諸多部門，需要調動各級政府各部門實質性參與和合力推進，應進一步明確和強化各級政府的發展責任，進一步加強區、街道（鄉鎮）、社區（村）主體作用和屬地管理，健全和發揮托育工作聯席會議制度作用，完善部門分工負責、齊抓共管的工作機制，在托育資源供給與豐富、經費補助投入與保障、托育人才培育與待遇、托育服務標準與監管等方面加強部門間的高效聯動、有力協同，定期研究落實和解決托育發展的重難點問題，制定并不斷完善綜合監管和保障措施，不斷推動普惠托育服務體系高質量發展。
（作者為北京師范大學教育學部學前教育研究所所長、教授，博導）
【注：本文系北京市教育科學規劃優先關注重點課題（項目編號：BAEA22005）的階段性成果】
【參考文獻】
①吳瑞君：《高質量普惠托育面臨的難點與挑戰》，《人民論壇》，2023年第15期。
②洪秀敏、趙思婕、馮雲夢、張一鳴：《我國普惠托育服務政策供給：特征、問題及優化策略——基于12?。ㄖ陛犑?、自治區）24市政策內容與政策工具的分析》，《杭州師范大學學報（社會科學版）》，2024年第3期。
責編/陳楠 美編/楊玲玲
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