【摘要】推進邊疆治理體系和治理能力現代化，是中國式現代化的應有之義。在實現邊疆治理體系和治理能力現代化進程中，應堅持和完善黨的邊疆治理領導制度體系，推進邊疆地區全面深化改革，建設有效的邊疆治理法律體系，以推進中華民族共同體建設為主線，以民族區域自治制度和“一國兩制”為制度性安排，構建系統完備、科學規范、運行有效的邊疆治理制度體系，把我國邊疆治理制度優勢有效轉化為實際效能，從而實現邊疆的繁榮發展和長治久安。
【關鍵詞】中國式現代化 邊疆治理 治理體系 治理能力
【中圖分類號】D633/K29 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.10.001
【作者簡介】邢廣程，第十四屆全國人大代表、第十四屆全國人大外事委員會委員，中國社會科學院學部委員、國家一級研究員，中國社會科學院大學歷史學院中國邊疆歷史系教授、博導。研究方向為蘇聯歷史、俄羅斯及中亞問題、周邊國際問題和中國邊疆問題。主要著作有《蘇聯高層決策七十年——從列寧到戈爾巴喬夫》《新型伙伴關系范式：對中俄關系的多向解讀》《崛起的中亞》等。
引言
黨的十八大以來，習近平總書記多次強調邊疆治理的重要性和戰略意義。2013年，習近平總書記提出“治國必治邊”的戰略思想。2014年，在第二次中央新疆工作座談會上，習近平總書記明確提出“以推進新疆治理體系和治理能力現代化為引領”實現新疆工作總目標；同年，在澳門回歸祖國15周年大會上的重要講話中提出，“不斷提高特別行政區依法治理能力和水平”。[1]2017年，習近平總書記在香港回歸祖國20周年大會上的重要講話中明確香港從回歸起重新納入國家治理體系。[2]2020年，習近平總書記在云南省調研時強調，“要認真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，確保支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度在云南得到堅決貫徹落實，不斷增強邊疆民族地區治理能力。要始終堅持黨的領導，完善黨的領導制度，縱向要到底，橫向要到邊”。[3]2024年，習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十八次集體學習時指出，“推進邊疆治理體系和治理能力現代化，是中國式現代化的應有之義”。這一重要論述精準且明確地闡述了推進邊疆治理體系和治理能力現代化與中國式現代化的緊密內在關系，豐富了國家治理體系和治理能力現代化的理論內涵，提升了推進邊疆治理體系和治理能力現代化的時代意義。
黨中央立足于我國推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，適時提出了“邊疆治理體系和治理能力現代化”這一重大命題。黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。2013年，習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上強調：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”[4]黨的二十大報告明確指出：“從現在起，中國共產黨的使命和中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。”[5]基于國家治理體系和治理能力現代化的基本概念，我們可以認為，邊疆治理體系和治理能力現代化是一個國家制度及其制度執行能力在邊疆地區的集中體現。邊疆治理體系是在黨的全面領導下，以政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排為支撐，構建的一套系統完備的制度體系，其本質是國家邊疆治理制度在管理邊疆實踐中的具體運用與生動體現；邊疆治理能力則側重于運用國家制度來管理邊疆地區事務，涉及改革發展穩定等諸多關鍵方面。邊疆治理體系和治理能力是一個有機整體，二者相輔相成，與國家治理體系和治理能力緊密契合、相匹配、相呼應，共同服務于國家治理體系和治理能力的整體架構，為其有效運行提供關鍵支撐。我國在邊疆治理體系和治理能力現代化研究領域尚處于初步探索階段，鑒于此，本文旨在立足中國式現代化視域，提出一套科學合理的邊疆治理體系和治理能力現代化研究思路，以期推動相關研究的深入發展，為我國邊疆治理體系和治理能力現代化建設提供有益的理論支持與實踐參考。
邊疆治理體系和治理能力現代化融匯于中國式現代化進程之中
邊疆治理體系和治理能力現代化是中國式現代化的關鍵部分，融匯于中國式現代化進程之中。黨的二十大報告強調，中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，又有基于我國獨特國情而展現出的鮮明中國特色。而邊疆地區和邊疆治理的特殊性，正是我國國情的重要組成部分。
中國式現代化是十四億多人口整體邁進現代化社會的現代化。中國邊疆地區地域廣袤，陸地與14個國家接壤，陸地邊境線長達2.2萬公里，其中1.9萬公里位于民族地區。陸地邊疆9省區國土面積約590萬平方公里，占全國國土面積的60%，邊境地區面積為197萬平方公里，人口數量達2300多萬人，其中少數民族人口占比接近一半。我國陸地邊境地區包括內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆9個省區的140個陸地邊境縣（市、區、旗）和新疆生產建設兵團的58個邊境團場。[6]因此，中國式現代化是涵蓋我國邊疆地區各族人民在內的十四億多人口整體邁進現代化社會的現代化。這表明邊疆治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要環節，也是需要重點關注的關鍵領域。從國際視野看，我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模之大前所未有，必將超過現有發達國家人口總和，這一進程的推進意味著世界政治和經濟格局將會發生重大而深刻的變化。同時，這表明中國式現代化具有獨特性，發展中國家也能通過自身努力實現現代化，中國的現代化路徑和方式具有鮮明的中國特色，為其他發展中國家探索現代化道路提供了全新視角和有益借鑒。
中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。在新時代背景下，中國共產黨始終把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的根本出發點和最終落腳點，完成了脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史性任務，通過堅持精準扶貧這一重要策略，打贏了人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰，全國八百三十二個貧困縣全部實現摘帽，近一億農村貧困人口實現脫貧，九百六十多萬貧困人口實現易地搬遷，歷史性地解決了絕對貧困問題，為全球減貧事業作出了重大貢獻。[7]邊疆地區是我國脫貧攻堅戰的主戰場，也是我國全面建成小康社會過程中相對薄弱的環節。例如，新疆的喀什、和田、阿克蘇地區以及克孜勒蘇柯爾克孜自治州等四地州，是全國“三區三州”深度貧困地區之一，南疆四地州貧困人口規模接近“三區三州”的一半。[8]習近平總書記強調：“我們黨的初心使命就是為包括新疆各族人民在內的中國人民謀幸福，為包括新疆各民族在內的中華民族謀復興。”[9]新疆維吾爾自治區黨委和政府嚴格落實精準扶貧精準脫貧基本方略，全區現行標準下306.49萬農村貧困人口全面脫貧、3666個貧困村全部退出、35個貧困縣全部摘帽，貧困家庭義務教育階段兒童因貧失學輟學實現動態清零，貧困人口基本醫療保險、大病保險參保率均達到100%，農村飲水安全和危房改造任務全面完成，徹底解決了貧困人口住危房問題，新疆千年絕對貧困問題得到歷史性解決。[10]讓邊疆地區各族人民富裕起來，是維護和促進社會公平正義的重要體現，也是推動全體人民共同富裕的重要舉措。《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》指出：“到2035年，西部地區基本實現社會主義現代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水平與東部地區大體相當，努力實現不同類型地區互補發展、東西雙向開放協同并進、民族邊疆地區繁榮安全穩固、人與自然和諧共生。”[11]在推進中國式現代化的新征程上，邊疆治理需“堅持城鄉融合發展，穩步推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，推進鄉村全面振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效防止規模性返貧致貧。堅持在發展中保障和改善民生，不斷改善邊疆地區生產生活條件，加快補齊基礎設施和基本公共服務短板”。[12]
中國式現代化是物質文明和精神文明相協調的現代化。物質文明是人類賴以生存和發展的基礎，是人類文明體系的基石，對精神文明起著重要的決定作用，同時，精神文明對物質文明具有重要的反作用。從唯物辯證法視角看，中國式現代化的核心在于協調這兩大文明的關系，推動二者協調發展以達到現代化所要求的新境界。邊疆治理體系和治理能力現代化作為中國式現代化的重要組成部分也受到物質文明和精神文明相協調的制約，邊疆治理體系和治理能力現代化取決于能否很好地處理好物質文明和精神文明相協調的問題。邊疆地區作為欠發達地區，發展經濟、夯實物質基礎是邊疆治理的第一要務，同時需要加強精神文明建設，實現物質文明和精神文明的協調發展。改革開放以來，我國邊疆地區社會生產力和人民生活水平顯著提升，各族人民對精神文化生活的需求日益增長。當前，邊疆地區處于內外文化碰撞和思想交匯的關鍵時期，經濟社會高質量發展與宣傳思想和民族宗教工作方面面臨的諸多挑戰逐漸凸顯，反對外部不良思想滲透的任務尤為迫切。這就要求邊疆治理統籌經濟發展、社會穩定和思想文化建設，綜合施策，解決好民生問題和民心問題。
旗幟鮮明地遏制一些西方國家在意識形態領域對我國邊疆地區的思想滲透，抵制國際極端勢力和思想的影響，是邊疆地區刻不容緩的任務。“要發揮愛國宗教人士作用，加強對信教群眾的正面引導，既滿足他們正常宗教需求，又有效抵御宗教極端思想的滲透”，“要加強新形勢下反分裂斗爭，高舉各民族大團結的旗幟，堅持各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，深入開展民族團結宣傳教育，打牢民族團結的思想基礎，最大限度團結各族群眾”。[13]推動邊疆地區物質文明和精神文明協調發展，旨在促進邊疆地區各族群眾的全面發展。具體而言，就是要實現邊疆地區各族人民個體的自由全面發展，而非僵化、片面發展；使其成為愛黨愛國、政治立場堅定和具備辨別是非能力的公民，免受分裂思想影響。以中華優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化涵養邊疆地區各族人民的精神世界，使其追求物質和精神世界相協調，摒棄宗教極端思想和行為；追求人際關系和諧、精神生活充實，擺脫境內外極端勢力的操控。邊疆治理體系和治理能力現代化的重要任務之一，在于加強邊疆地區現代化的物質基礎，發展社會主義先進文化，傳承中華文明，培育和弘揚社會主義核心價值觀，實現物的全面豐富和人的全面發展。
中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。“國土是生態文明建設的空間載體。”[14]邊疆治理體系和治理能力現代化的一項重要任務，是在中國式現代化視域下，探尋人與自然和諧共生的發展道路。邊疆地區生態環境整體呈現脆弱性，以內蒙古自治區生態環境治理為例，其生態環境的治理不僅關乎當地各族群眾生存和發展，更對華北、東北、西北乃至全國生態安全具有深遠影響。我國作為全球荒漠化較為嚴重的國家之一，荒漠化土地主要分布在邊疆的三北地區。荒漠化引發的風沙危害和水土流失等問題，致使我國邊疆三北地區出現綜合性、大規模、常態化的生態災害，成為制約我國邊疆民族地區經濟發展的重要客觀因素。尤其是在春秋季節，東北、北部和西北地區頻繁遭遇大范圍沙塵暴侵襲，使得荒漠化防治和防沙治沙工作顯得尤為緊迫。2023年6月5日至6日，習近平總書記在巴彥淖爾市主持召開加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態工程建設座談會時指出，“2021—2030年是‘三北’工程六期工程建設期，是鞏固拓展防沙治沙成果的關鍵期，是推動‘三北’工程高質量發展的攻堅期。要完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，以防沙治沙為主攻方向，以筑牢北方生態安全屏障為根本目標，因地制宜、因害設防、分類施策，加強統籌協調，突出重點治理，調動各方面積極性，力爭用10年左右時間，打一場‘三北’工程攻堅戰，把‘三北’工程建設成為功能完備、牢不可破的北疆綠色長城、生態安全屏障”。[15]實施“三北”工程是國家重大戰略，對于筑牢我國北方生態安全屏障具有重要意義。[16]習近平總書記為內蒙古自治區確立了明確的戰略定位，要求其努力成為我國北方重要的生態安全屏障，并在祖國北疆構筑起萬里綠色長城，保護草原和森林成為內蒙古自治區生態系統保護的首要任務。內蒙古自治區實現高質量發展應立足自身資源稟賦優勢，將本地優勢轉化為發展效能，在保護生態環境和綠色經濟方面下功夫。具體措施涵蓋治理內蒙古“一湖兩海”生態環境，加強黃河“幾字彎”生態環境保護，推進毛烏素沙地、庫布齊沙漠、賀蘭山等區域性系統治理，保護修復河套平原河湖濕地和天然草原，治理烏梁素海流域，打贏科爾沁、渾善達克兩大沙地殲滅戰，打好河西走廊-塔克拉瑪干沙漠邊緣阻擊戰，加強祁連山、天山、阿爾泰山、賀蘭山、六盤山等區域天然林草植被的封育封禁保護。
中國式現代化是走和平發展道路的現代化。中國式現代化是走和平發展道路的現代化，這一選擇源于中國特色社會主義的本質。與西方式現代化通過擴張掠奪實現發展截然不同，中國式現代化摒棄了此類路徑。中國始終秉持維護世界和平、促進共同發展的外交政策宗旨，致力于推動構建人類命運共同體，堅定不移地奉行親誠惠容的周邊外交理念，以及與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，積極深化與周邊國家的友好互信和利益融合。2013年，習近平總書記在周邊外交工作座談會上，從戰略高度對周邊外交作出全局規劃，指出“思考周邊問題、開展周邊外交要有立體、多元、跨越時空的視角”。[17]中國作為一個擁有20個陸海鄰國的多鄰居國家，其邊疆地區與陸上鄰國直接接壤，與海上鄰國隔海相望。推進邊疆治理體系和治理能力現代化，必須充分考量周邊的國際環境和相關因素。我國在邊疆地區推行全面開放舉措，其本質是搭建一個與周邊國家開展深度交流與合作的關鍵平臺，以共建“一帶一路”倡議作為重要的實踐載體與戰略紐帶，致力于構建周邊命運共同體，進而為地區和平與繁榮奠定堅實基礎。在我國地緣政治格局中，邊疆地區既是我國實施國家周邊外交戰略和政策的重要前沿地帶，也是傳達我國秉持的睦鄰友好政策和親誠惠容理念的實踐窗口，更是與周邊國家共同維護地區安全與穩定的現實場域。而跨界民族依托邊疆這一天然的交往互動場域，與周邊國家開展廣泛且深入的人文交流活動，進一步豐富了邊疆地區對外交往的內涵。總體而言，邊疆地區在塑造我國周邊國際環境方面具有關鍵作用，其不僅是我國周邊外交戰略的關鍵實踐載體，更是維護國家主權安全與發展利益的重要戰略空間。在開展邊疆地區各項工作時，必須始終將捍衛國家核心利益確立為根本出發點與底線原則，以實現邊疆穩定與國家利益的有機統一。
周邊地區對我國具有極其重要的戰略意義，是我國安身立命之所。在國家發展大局和外交全局中，應進一步凸顯周邊地區的重要作用，織密同周邊國家的經貿合作網絡，夯實人文領域合作基礎，深化互利合作和互聯互通。中國要在堅定維護世界和平與周邊和平、全力促進世界發展與周邊發展的進程中謀求自身的持續健康發展，同時以自身發展更好維護世界與周邊和平發展。總之，中國應始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者，以及周邊和平的建設者、周邊發展的貢獻者和周邊秩序的維護者。
推進邊疆治理體系和治理能力現代化
推進邊疆治理體系和治理能力現代化，是中國式現代化的應有之義。作為以馬克思主義為指導思想、深植于中華民族文化根基的制度體系，中國特色社會主義制度是中國共產黨領導全國各族人民經過長期探索和實踐逐步構建而成的科學制度體系。它不僅貼合中國發展的客觀規律，更深刻塑造了中國政治發展方向與價值取向，同時確立了國家治理各類工作和活動所遵循的基本規范與實踐路徑。我國國家治理體系和治理能力，正是中國特色社會主義制度及其執行能力在國家治理層面的集中體現和反映。邊疆治理體系和治理能力作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，必然體現中國特色社會主義制度的特征與優勢，并反映其執行能力。
黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現代化水平的顯著提升，我國邊疆治理體系和治理能力現代化水平同樣實現大幅躍升，這生動彰顯了中國特色社會主義制度的日益完善及其執行能力的顯著增強。因此，邊疆治理體系和治理能力現代化這一命題，既是對中國特色社會主義制度完善的積極回應，也是推動邊疆地區全面發展的關鍵環節。回答好這一命題不僅能為邊疆地區穩定、民族團結、人民福祉以及國家統一構筑堅實保障，還能充分彰顯我國國家制度和治理體系的顯著優勢，這些優勢同樣能為邊疆治理體系和治理能力現代化提供強大支撐。然而，正如習近平總書記指出，“我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方”，[18]“在提高國家治理能力上需要下更大氣力”。[19]
當前，我國邊疆治理面臨著各種風險與挑戰，這要求我們“既要完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，也要構建系統完備、科學規范、運行有效的邊疆治理制度體系，把我國邊疆治理制度優勢更有效地轉化為邊疆治理的實際效能，從而實現邊疆的繁榮發展和長治久安”。[20]要真正實現邊疆地區的長治久安，關鍵在于建立一套成熟的邊疆治理制度，這是實現邊疆地區高質量發展的根本保障。
我國邊疆治理體系內涵豐富，涵蓋眾多層面。2019年發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中所涉領域和方面，在邊疆治理中均需得到體現并加以貫徹落實。在遵循黨中央“四個全面”戰略布局的背景下，邊疆治理體系和治理能力現代化應發揮與邊疆治理直接相關的顯著優勢：一是堅持和加強黨中央集中統一領導，確保邊疆治理始終沿著正確的政治方向穩步前進；二是堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，發揮集中力量辦大事的顯著優勢；三是堅持各民族一律平等原則，鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展；四是堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化，促進全體人民在思想上精神上緊緊團結在一起；五是堅持和完善“一國兩制”制度，保持香港、澳門長期繁榮穩定，為祖國和平統一進程注入強大動力。具體而言，邊疆治理體系中最為關鍵的建設環節，包括堅持和完善黨的邊疆治理領導制度體系，推進邊疆地區全面深化改革，以及建設有效的邊疆治理法律體系。
堅持和完善黨的邊疆治理領導制度體系。“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量”，“必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。[21]黨的領導是中國特色社會主義事業不斷取得勝利的根本保證。在邊疆治理領域，黨的領導是實現邊疆地區長治久安和繁榮發展的關鍵所在。黨的領導制度體系是邊疆治理體系的核心組成部分，是確保邊疆治理各項工作始終沿著正確政治方向前進的基石。
一是堅持和加強黨中央集中統一領導。黨的領導具有全面性、系統性和整體性，在推進邊疆治理體系和治理能力現代化的過程中，必須堅持和加強黨中央集中統一領導，實現黨的領導在邊疆治理各個環節中的全覆蓋與深融合。這不僅是中國特色社會主義本質特征的彰顯，更是實現邊疆高效治理的遵循。邊疆地區的中央事權屬性決定其領導權、管理權和監督權的歸屬。黨中央作為總攬全局、協調各方的核心，為邊疆治理體系和治理能力現代化提供了堅實的政治保障。加強黨對邊疆治理的集中統一領導，首要任務是維護黨中央權威，確保邊疆治理各項工作始終同黨中央保持高度一致。二是確保黨的領導覆蓋邊疆治理各領域。2020年9月26日，習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上強調，“實踐證明，新時代黨的治疆方略完全正確，必須長期堅持。全黨要把貫徹新時代黨的治疆方略作為一項政治任務，在完整準確貫徹上下功夫，確保新疆工作始終保持正確政治方向”，“各級黨委要對標新時代黨的治疆方略，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致”。[22]三是提升黨組織政治能力與強化組織建設。黨的十八大以來，黨面臨長期存在的“四大考驗”與“四種危險”，邊疆治理工作因其特殊性，面臨著更為嚴峻復雜的挑戰，如基層黨組織存在不夠健全、戰斗力不強等問題。在此背景下，提高邊疆地區各級黨組織和黨員干部的政治判斷力、政治領悟力、政治執行力十分重要。嚴密的組織體系是黨的優勢所在、力量所在。因此，邊疆地區各級黨組織必須貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，凝聚邊疆地區各族群眾力量，推進以黨建為引領的基層治理創新，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，不斷夯實基層黨組織基礎，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。
推進邊疆地區全面深化改革。推進全面深化改革是新時代黨的重要戰略。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。[23]這充分表明，推進國家治理體系和治理能力現代化是通過全面深化改革加以實現的。邊疆治理體系和治理能力現代化作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，其推進必須通過全面深化改革來實現。全面深化改革既要維護邊疆治理體系的穩定性和延續性，又要根據情況和條件變化制定邊疆治理體系和治理能力現代化亟需的制度，以不斷增強邊疆治理能力。
與內地發達地區相比，我國邊疆地區整體發展相對滯后。那么，邊疆地區的發展動力源自何處？答案在于全面深化改革。習近平總書記指出：“堅持以改革開放增動力、添活力。”[24]以東北地區為例，唯有深入貫徹全面深化改革的思路，才能推動東北全面振興。黨的十八大以來，習近平總書記多次到東北地區調研并召開專題座談會，推動東北地區實現全面振興。2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上專門闡述了東北地區全面振興問題，指出，“東北在體制機制、經濟結構、對外開放、思想觀念方面存在‘四大短板’”。[25]東北地區的全面振興需要通過構建改革創新體系加以完成，將改革的重點放到調整經濟結構上。“東北等老工業基地振興發展，不能再唱‘工業一柱擎天，結構單一’的‘二人轉’，要做好加減乘除。加法——投資、需求、創新，減法——淘汰落后產能，乘法——創新驅動，除法——市場化程度。現在加法多、其他少，亟待補課。”[26]東北地區并非沒有建設現代化經濟體系基礎。新中國成立初期，東北地區已經建立較為完備的工業體系，但在改革開放的背景下，東北地區因各種原因出現發展滯后的情況。“全面振興不是把已經衰敗的產業和企業硬扶持起來，而是要有效整合資源，主動調整經濟結構，形成新的均衡發展的產業結構。”[27]要加強對傳統制造業的綜合技術改造，通過發展新技術、新業態、新模式來帶動東北地區走上創新發展之路，“東北地區國有經濟比重較高，要以改革為突破口，加快國有企業改革，讓老企業煥發新活力”。[28]
我國全面深化改革的一個關鍵問題在于，進一步理順政府與市場的關系。“政府和市場的關系是我國經濟體制改革的核心問題。”[29]解決這一問題的關鍵在于，明確在資源配置中市場和政府的作用。黨中央從全面深化改革的戰略和理論層面已經明確這一問題，即“市場配置資源是最有效率的形式”，因為“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟”。[30]但在邊疆地區，有的政府往往過度發揮作用，在資源配置方面占據主導地位，一定程度上制約邊疆地區經濟發展。以東北地區為例，加快轉變政府職能至關重要，尤其是要大幅減少政府對資源的直接配置。在邊疆地區，市場經濟發揮決定性作用并不意味著發揮全部作用，要讓“看不見的手”和“看得見的手”協同發力，這是檢驗邊疆地區治理能力的重要尺度。邊疆地區各級政府應側重在事中事后監管方面發揮作用，而非直接“下場”統攬資源配置。政府的主要作用是為市場發育創造條件，因此，轉變政府職能十分重要且必要。除此之外，只有改善投資環境，吸引國內外企業到東北地區投資，扭轉“投資不過山海關”的不利局面，培育創新業態，營造良好的發展經濟氛圍，才能推動沈陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市真正成為投資興業的熱土。
建設有效的邊疆治理法律體系。第一，全面依法治邊的重要性。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，全面依法治邊作為其重要組成部分，同樣是邊疆治理的一場深刻變革。全面依法治國體現中國特色社會主義的本質要求，是確保黨和國家事業行穩致遠、保障人民幸福安康的基石。而全面依法治邊是中國特色社會主義的本質要求在邊疆的具體體現，事關國家統一和各族人民福祉。邊疆地區社會經濟和文化發展相對滯后，有的民族地區長期依賴于宗法、宗族和宗教規則進行社會管理，因此，全面依法治邊不僅是邊疆治理體系和治理能力現代化的關鍵標志，更是推動邊疆治理方式從傳統向現代轉型的必然選擇。
第二，構建中國特色社會主義邊疆治理法治體系。建設中國特色社會主義邊疆治理法治體系，是推進全面依法治邊的重要任務，這一法治體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。全面依法治邊作為全面依法治國的內在要求，既體現與我國其他地區治理的共性，又充分考慮邊疆地區的特殊性，將一般性法治原則與邊疆地區特殊性緊密結合，確保法治體系和依法治邊實踐在邊疆地區發揮實際效果。在黨的領導下，邊疆地區需在實踐中不斷完善中國特色社會主義法治體系和依法治邊機制。以新疆為例，其工作總目標是實現社會穩定和長治久安，“依法治疆”作為實現這一總目標的重要途徑，充分體現了在邊疆地區構建和完善法治體系對于維護邊疆穩定、促進民族團結和推動經濟社會發展的重要意義。
第三，依憲治邊的重要性及實施機制。依法治邊首要任務是實現依憲治邊，建立健全保證憲法在邊疆地區全面實施的體制機制。依法治國方略的核心在于依憲治國，依法執政的核心在于依憲執政。憲法作為國家的根本大法，是治理邊疆的最高法律規范。在邊疆地區組織各族群眾學習憲法具有必要性和緊迫性，只有學習憲法、懂得憲法，才能為遵守憲法創造條件。憲法規定了公民的權利和義務，禁止任何形式的民族歧視和壓迫，以及一切破壞民族團結和制造民族分裂的行為。依憲治邊是增強各族群眾國家意識和公民意識、鑄牢中華民族共同體意識的重要途徑。在邊疆治理過程中，要依據憲法確立的體制和原則，妥善協調中央與地方的權責關系，穩健處理民族關系，調動一切積極因素，有力推動邊疆地區經濟社會發展。然而，當前邊疆地區在憲法實施的監督機制和具體制度建設方面仍存在不完善之處，部分人民群眾和一些干部的公民意識和憲法意識仍有待提升。因此，邊疆地區必須堅持憲法法律至上的根本原則，健全和完善法律面前人人平等的保障機制，堅決追究一切違法行為，切實維護憲法的尊嚴和權威。
第四，推進法治邊疆建設一體化。在邊疆治理的法治進路中，應致力于打造法治邊疆體系、法治邊疆政府以及法治邊疆社會的協同共建格局。從邊疆地區法治體系建設的實踐維度看，構建完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系，是推動依法治邊走向縱深的關鍵抓手。
隨著國家治理體系和治理能力現代化進程的推進，以及全面依法治國理念的深入人心，邊疆地區愈發重視和完善立法體制機制。遵循科學立法、民主立法、依法立法的基本原則，形成黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，是邊疆地區立法實踐的必然選擇。內蒙古自治區在以高水平法治護航高質量發展的進程中，積極出臺多項地方性法規，如《內蒙古自治區公安機關警務輔助人員條例》《內蒙古自治區矛盾糾紛多元化解條例》《關于堅持和發展新時代“楓橋經驗” 提升社會矛盾糾紛預防化解能力的若干措施》等，為地方治理提供了有力的法治支撐。[31]在全面依法治國的框架下，邊疆地區必須在立法工作中實現立改廢釋的協同并舉，不斷提高立法質量和效率，切實貫徹落實全面依法治國要求，保障邊疆地區各族群眾的切身利益，回擊西方所謂“人權”攻擊，為邊疆地區的長治久安筑牢法治屏障。
第五，不斷提高我國依法治理邊疆能力。在邊疆治理的戰略布局中，我國通過制定與實施一系列涉邊法律，有效維護了國家主權、安全和核心利益，確保了國家統一與邊疆安寧。例如，《反分裂國家法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國陸地國界法》等法律文件的陸續出臺，標志著我國邊疆治理法治化水平和治理能力的穩步提升。
一條主線與兩個制度性安排
在推進邊疆治理體系和治理能力現代化進程中，我國立足于國情與邊情實際，創造性地構建和完善邊疆治理體系，并以此為基礎推進邊疆治理能力現代化。
一條主線：推進中華民族共同體建設。習近平總書記強調，“要堅持把推進中華民族共同體建設作為邊疆民族地區工作的主線”。[32]從中華文明的發展歷程看，將中華民族共同體建設作為邊疆民族地區工作的主線具有歷史必然性與現實必要性。中華文明五千多年綿延不絕，展現出連續性、創新性、統一性、包容性、和平性五大特性，這些特性共同構筑中華民族共同體建設深厚且堅實的文明根基。
歷史經驗表明，這一主線的選擇順應歷史發展潮流。我國各民族共同開拓了祖國的遼闊疆域，共同締造了統一的多民族國家，共同書寫了輝煌的中國歷史，共同創造了燦爛的中華文化，共同培育了偉大的民族精神。[33]2024年9月27日，習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上的重要講話中，深刻闡述了中華民族各民族之間關系的五個維度，即“各民族血脈相融，是中華民族共同體形成和發展的歷史根基；各民族信念相同，是中華民族締造統一的多民族國家的內生動力；各民族文化相通，是中華民族鑄就多元一體文明格局的文化基因；各民族經濟相依，是中華民族構建統一經濟體的強大力量；各民族情感相親，是中華民族一家親的堅強紐帶”。[34]
從邊疆現實情況看，推進中華民族共同體建設具有重大現實意義。當前，開展反分裂斗爭是我國的一項長期任務。境內外分裂勢力不斷變換手法，企圖破壞祖國統一。在此背景下，加強民族團結至關重要。習近平總書記指出，“新疆的問題最長遠的還是民族團結問題。民族分裂勢力越是企圖破壞民族團結，我們越要加強民族團結，筑牢各族人民共同維護祖國統一、維護民族團結、維護社會穩定的鋼鐵長城。要堅定不移堅持黨的民族政策、堅持民族區域自治制度。民族團結是各族人民的生命線”。[35]從維護中華民族共同信念的維度看，推進中華民族共同體建設是各族人民的共同追求。中華民族共同信念體現為“國土不可分、國家不可亂、民族不可散、文明不可亂”，這是中華民族歷經磨難所總結出的寶貴經驗，即使遭受重大挫折，中華民族文化依然緊密凝聚。
將推進中華民族共同體建設作為邊疆民族地區工作的主線，旨在鑄牢中華民族共同體意識，健全相關制度機制，增強中華民族凝聚力，引導各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體意識，強化政治歸屬和政治認同，增強國家意識、公民意識和法治意識。從維護中華民族共同體的安全底線看，反對暴力恐怖斗爭是一項長期任務。“暴力恐怖活動漠視基本人權、踐踏人道正義，挑戰的是人類文明共同的底線，既不是民族問題，也不是宗教問題，而是各族人民的共同敵人。我們要堅定不移相信和依靠各族干部群眾，團結他們一道維護民族團結和社會穩定。”[36]
為有效貫徹這一主線，需采取以下實施路徑：一是廣泛踐行社會主義核心價值觀，引導邊疆地區各族群眾增強對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同，構筑中華民族共有精神家園。二是堅持和完善民族區域自治制度，保障各族群眾合法權益。三是全面推廣普及國家通用語言文字，推行使用國家統編教材。四是持續深化民族團結進步創建工作，積極構建互嵌式社會結構和社區環境，促進各民族緊密團結。[37]
民族區域自治制度：建設邊疆治理體系的制度性安排。民族區域自治制度作為我國一項基本政治制度，是解決中國民族問題的重要制度保障，也是確保邊疆民族地區長治久安的關鍵制度性安排。該制度是中國共產黨歷經長期探索、根據我國國情和民意確立的，體現了黨在邊疆治理領域的創新與實踐。早在1936年，中國共產黨便建立了我國第一個縣級民族區域自治政權——陜甘寧省豫海縣回民自治政府。1947年，內蒙古自治區成立，成為我國第一個省級民族區域自治單位。1949年9月29日，《中國人民政治協商會議共同綱領》指出，各民族一律平等，各少數民族聚居的地區，應實行民族區域自治。1952年8月，中央人民政府頒布實施了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，進一步明確了各民族自治區作為中國領土不可分割的一部分。1984年，《中華人民共和國民族區域自治法》正式頒布實施，從法律層面確立了民族區域自治制度的地位。截至目前，我國已成立155個民族自治地方，包括5個自治區、30個自治州和120個自治縣。[38]
民族區域自治制度是基于我國特殊的國情而形成的，具有鮮明的中國特色。這一制度是黨對馬克思主義民族理論與中國具體實際相結合的重要探索成果，既確保了國家的集中統一，又實現了各民族的當家作主。1957年，周恩來同志在《關于我國民族政策的幾個問題》中指出，中國與蘇聯的民族政策存在本質區別，“中國的發展使中國各民族多數是雜居的，相互同化，相互影響。中國民族多，而又相互雜居，這樣的民族分布情況，就不可能設想采取如同蘇聯那樣的民族共和國辦法”，“歷史發展使我們的民族大家庭需要采取與蘇聯不同的另一種形式”。[39]新中國成立以來的實踐充分證明，民族區域自治制度與我國國情高度契合，在維護國家統一、領土完整、促進和加強民族團結以及推動邊疆民族地區發展方面發揮了不可替代的作用，其核心目的在于維護國家統一和民族團結。
在新的歷史條件下，進一步完善民族區域自治制度具有重要意義。首先，必須堅持統一和自治相結合的原則。維護國家統一是民族區域自治制度的基本前提和根本原則。在實施過程中，必須始終堅持國家統一這一核心理念。民族區域自治不同于民族自決，堅持民族區域自治的目的并非鼓勵民族自決，而是在維護國家統一的基礎上，推動邊疆民族地區在政治、經濟和文化等領域的全面發展。其次，要實現民族因素和區域因素的有機結合。在確保國家法制統一和政令暢通的基礎上，依法保障民族自治地方充分行使自治權。最后，在邊疆民族地區切實落實“自治”原則，這是實現邊疆治理體系和治理能力現代化的重要途徑。只有將民族因素和區域因素有機結合，并在實踐中有效實施，才能顯著提升邊疆民族地區的綜合治理水平，進一步增強各族群眾的獲得感、幸福感、安全感。實行民族區域自治制度，應根據各地實際情況因地制宜，采取有效措施促進邊疆民族地區發展，努力縮小邊疆民族地區與發達地區之間、各民族之間以及不同民族地區之間的發展差距，實現共同繁榮。
“一國兩制”：推進祖國統一的重要制度性安排。作為解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，“一國兩制”確保了香港、澳門回歸后長期繁榮。在香港局勢動蕩時，黨中央依據憲法和基本法實施全面管治權。2015年通過的《中華人民共和國國家安全法》意義重大，該法第十五條規定，“國家防范、制止和依法懲治任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆或者煽動顛覆人民民主專政政權的行為”，“防范、制止和依法懲治境外勢力的滲透、破壞、顛覆、分裂活動”；第十七條規定，“國家加強邊防、海防和空防建設，采取一切必要的防衛和管控措施，保衛領陸、內水、領海和領空安全，維護國家領土主權和海洋權益”。[40]2020年通過的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，旨在“為堅定不移并全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，維護國家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區的繁榮和穩定，保障香港特別行政區居民的合法權益”，[41]該法對維護香港穩定起到了重要作用。同時，“愛國者治港”原則的落實，推動香港局勢實現了由亂到治的重大轉折。[42]
在討論“一國兩制”制度性安排時，要準確把握“一國”和“兩制”的關系，必須明確“一國”是根本，是正確處理特別行政區與中央關系的原則。香港、澳門治理“要以國家和香港、澳門整體利益為重”，[43]堅持依法治港治澳，落實中央全面管治權，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。基本法是根據憲法制定的基本法律，規定了在香港特別行政區實行的制度和政策，是“一國兩制”方針的法律化、制度化，為“一國兩制”在香港特別行政區的實踐提供了法律保障。[44]
黨的十八大以來，香港、澳門落實“一國兩制”的體制機制逐漸完善。[45]當前，香港在維護國家主權、安全、發展利益方面還需完善制度，加強國家歷史、民族文化的教育宣傳，解決政治法律共識缺失、經濟挑戰、民生問題等。為此，我國應進一步支持港澳發展經濟、改善民生，鞏固提升其國際金融、貿易優勢，推進粵港澳大灣區建設，助力港澳融入國家發展大局。“必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。”[46]
“和平統一、一國兩制”方針是實現祖國統一的最佳方式。在解決臺灣問題上，堅持一個中國原則至關重要，必須從中華民族整體利益出發，全面把握兩岸關系的發展大局和總體趨勢。實現祖國完全統一是大勢所趨、大義所在、民心所向。一個堅強統一的國家始終是包括臺灣同胞在內的全體中華兒女的命運所系。
結語
習近平總書記指出：“統籌區域發展從來都是一個重大問題”，[47]“要把邊疆地區發展納入中國式現代化戰略全局，納入區域協調發展戰略、區域重大戰略”，“支持邊疆地區依托自身條件稟賦，在融入新發展格局、融入全國統一大市場中實現自身高質量發展”，“發揮邊疆地區沿海、沿邊等優勢，打造形態多樣的開放高地，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的全面開放格局”。[48]在探討邊疆治理體系和治理能力現代化時，必須聚焦國家框架下的“協調”與“統籌”功能，破解邊疆地區如何深度融入國家戰略整體布局的難題。在新時代背景下，邊疆地區應于國家統籌框架內主動謀篇布局，遵循區域協調發展的內在邏輯，立足自身實際，發揮比較優勢，以產業協同為內生增長引擎，奮力邁向高質量發展新征程。
（本文系國家社會科學基金中國歷史研究院重大歷史問題研究專項“清代邊疆通史”的階段性成果，項目編號：24VLS010）
注釋
[1][46]習近平：《在慶祝澳門回歸祖國15周年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》，2014年12月21日，第2版。
[2]習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》，2022年7月2日，第2版。
[3]《向全國各族人民致以美好的新春祝福 祝各族人民生活越來越好祝祖國欣欣向榮》，《人民日報》，2020年1月22日，第1版。
[4][13][14][17][18][19][20][29][30][36][43]《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第91、203、209、297、91、105、91、117、70、203、42頁。
[5][7][42][45]《中國共產黨第二十次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2022年，第18、6～7、3、5頁。
[6]國務院辦公廳：《興邊富民行動“十三五”規劃》，2017年6月6日，https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。
[8]陳二厚等：《沖鋒！脫貧拔寨又攻城——“三區三州”南疆四地州脫貧攻堅報告》，2019年9月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-09/12/c_1124991690.htm。
[9][22]《堅持依法治疆團結穩疆文化潤疆富民興疆長期建疆 努力建設新時代中國特色社會主義新疆》，《人民日報》，2020年9月27日，第1版。
[10]《2021年自治區政府工作報告》，2021年2月8日，https://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/c114868/202108/21c570d30d9e49f08e5733f527ccc96f.shtml。
[11]《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，《人民日報》，2020年5月18日，第1版。
[12][24][32][37][48]《深入做好邊疆治理各項工作 推動邊疆地區高質量發展》，《人民日報》，2024年12月11日，第1版。
[15][16]《勇擔使命不畏艱辛久久為功 努力創造新時代中國防沙治沙新奇跡》，《人民日報》，2023年6月7日，第1版。
[21]《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》，2020年第14期。
[23]《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。
[25]張曉松、杜尚澤：《奮力書寫東北振興的時代新篇》，《人民日報》，2018年9月30日，第1版。
[26]新華網編：《圖解2017全國兩會》，北京：人民出版社，2017年3月，第92頁。
[27][28][47]《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，《求是》，2019年第24期。
[31]《全面深化政法領域改革，以高水平法治護航高質量發展》，《內蒙古日報》，2024年11月12日，第2版。
[33]習近平：《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》，《人民日報》，2024年9月28日，第2版。
[34]趙成：《推進中華民族共同體建設 鞏固發展中華民族大團結》，《人民日報》，2024年9月28日，第1版。
[35]《堅持依法治疆團結穩疆長期建疆 團結各族人民建設社會主義新疆》，《人民日報》，2014年5月30日，第1版。
[38]中共中央統戰部、國家民族事務委員會編：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，北京：民族出版社，2022年，第22～23頁。
[39]周恩來：《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年，第372頁。
[40]《中華人民共和國國家安全法》，2015年7月1日，https://www.gov.cn/zhengce/2015-07/01/content_2893902.htm。
[41]《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，2020年7月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202007/t20200701_306793.html。
[44]習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》，2017年7月2日，第2版。
責 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
Promote the Modernization of Governance in Border Areas Systems and Governance Capabilities from the Perspective of Chinese Modernization
Xing Guangcheng
Abstract: Promoting the modernization of governance systems and governance capabilities in the border areas is an inherent part of Chinese modernization. In the process of achieving the modernization of governance systems and governance capabilities in border areas, it is a must to uphold and improve the Party's leadership system for governance in border areas, promote comprehensive reform in border areas, build an effective legal system for governance in border areas, and take the construction of the Chinese nation community as the main line, with the ethnic regional autonomy system and the "one country, two systems" as institutional arrangements, to construct a systematic, comprehensive, scientifically regulated, and operationally effective system of governance in border areas. Meanwhile, measures should be taken to effectively transform the advantages of our country's governance system for border areas into practical effectiveness, thereby achieving the prosperity and long-term stability in border areas.
Keywords: Chinese modernization, governance in border areas, governance system, governance capabilities
