【摘要】新型城市基礎設施建設能夠為基層應急管理能力提升提供關鍵支撐，從根本上增強基層風險防控韌性。為此，既要立足實證風險數據建立動態問題清單，將跨域關聯風險轉化為可量化任務，又要通過基層參與挖掘真實需求，構建四象限動態適配矩陣實現精準施策。唯有將問題導向與需求牽引有機結合，將新基建的技術優勢轉化為基層應急管理的治理效能，才能有效提升基層應急管理能力，筑牢守護人民安全的防線。
【關鍵詞】新型城市基礎設施建設 基層應急管理能力 韌性城市 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
推進數字化、網絡化、智能化新型城市基礎設施建設，有利于提升基層監測預警、快速響應等核心能力，從根本上增強基層風險防控韌性。然而，當前基層應急數字化建設仍面臨現實挑戰。一方面，基層應急數字系統技術接入難，導致基層應急數字技術薄弱。應急部門的數字化系統建設與應用未能有效延伸和下沉到基層。另一方面，基層應急數字系統成本負擔較重，進一步制約基層應急數字化建設的可持續發展。一些基層單位考慮到高額的技術開發和后期運維成本，未能采購技術系統；即使采購，也會因后續運維資金不足，導致系統“用不起或用不好”。因此，當前亟需把握機遇，創新工作方法，將新型城市基礎設施建設的技術優勢轉化為基層應急管理的治理效能。
新型城市基礎設施建設賦能基層應急管理能力提升
2024年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》，旨在打造承受適應能力強、恢復速度快的韌性城市，增強城市風險防控和治理能力。其部署的十一項重點任務，涵蓋智能化市政基礎設施、智慧住區與社區韌性、數據共享與指揮協同等關鍵領域，為通過新型城市基礎設施建設提升基層應急管理能力提供了系統化實施方案。在此之前，2024年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》，從提升基層應急管理組織指揮能力、提高基層安全風險防范能力、增強基層應急救援隊伍實戰能力、提升基層應急處置能力和強化基層應急管理支撐保障能力五個方面提出基層應急管理能力的提升路徑。
智能化市政基礎設施的應用，直接提升基層監測預警能力。城市生命線工程要求新建市政基礎設施同步部署物聯網設備，老舊設施則分步實施智能化改造，實現對供水、排水、燃氣等管網的實時監測與大數據分析，提升基層對管網泄漏、內澇等風險的早期預警能力。構建地下管網“一張圖”可視化三維管控平臺，整合規劃、建設與運維數據，可幫助基層快速定位管線故障點，支持應急搶修決策的高效開展。
智慧住區建設與社區韌性提升，共同強化基層應急“最后一公里”的能力。通過完整的社區數字化改造，支持住區公共設施的智能化升級，提升安全防范、監測預警及應急處置三大能力，如對電動自行車充電設施隱患的智能監測。建設社區應急避難場所、物資儲備點等嵌入式服務設施，確保“平急兩用”，增強基層應急管理的支撐保障能力。數字家庭安全監測，通過智能家居實現對用電、用氣、用水異常行為的實時監控，并將數據接入社區平臺，拓展基層風險感知的末梢觸角。
數據共享與指揮協同機制，顯著提升基層應急響應速度。城市信息模型（CIM）平臺整合建筑物及基礎設施的三維數據，支持基層開展災害模擬與推演。構建國家、省、市三級的城市運行管理“一網統管”平臺，實現與應急管理等部門的數據共享，可以使整個城市運行情況得到系統全面的動態監測，進一步提升基層應急管理組織指揮能力、安全風險防范能力與應急處置能力。
不容忽視的是，推進新型城市基礎設施建設，也需要避免陷入技術“懸浮”、技術“空轉”等問題。根據課題組對城市治理數字化轉型的長期調研追蹤，自上而下推進新型城市基礎設施建設，特別是在應用場景建設過程中，個別地方容易在建設時追求“高大上”技術裝備，基層實際或用戶需求常常難以被充分考慮，導致技術應用難以釋放為治理效能，形成技術“盆景”；部分系統因標準化程度較高或操作流程較復雜，使用者在數字技能掌握和培訓資源獲取方面存在一定局限，影響系統效能的充分發揮，出現技術“空轉”。因此，需要尋找更有效的方法予以支撐。
以新型城市基礎設施建設提升基層應急管理能力的核心方法
問題導向與需求牽引：新型城市基礎設施建設的關鍵維度。問題導向是指以客觀存在的風險隱患和治理短板為出發點，通過技術、制度等手段針對性地破解矛盾，其聚焦客觀事件處理，本質是“對癥下藥”。問題導向中的“問題”具有三個關鍵特征。問題診斷的實證性，即所要破解的問題必須根植于可觀測、可驗證的客觀事實或事件，要求建立“用數據說話”的決策流程。問題處置的優先級，即依據風險等級、發生概率、影響范圍及處置緊迫性進行科學排序。問題儲備的動態性，即問題庫是否持續更新，包括及時納入新發風險、迭代已解決問題并修正誤判問題等。
界定問題是否清晰或模糊的標準包括三項原則。客觀存在性，即問題是否顯現，可通過事件統計或風險評估量化驗證。跨域關聯性，即問題邊界是否明確，模糊問題往往涉及跨部門、跨領域的復雜關聯，如充電樁隱患可能涉及電路老化、物業管理等多系統問題，易導致責任糾紛與主體難以整合。因果復雜性，即問題的原因是否清晰，主要取決于問題產生的因果機制和鏈條的識別。“問題導向”聚焦客觀事件處理，強調將風險轉化為可量化、可定責、可溯因的具體問題。
需求牽引是指以治理主體和服務對象的具體訴求為技術研發和資源配置的“指南針”，強調“用得上、用得好”。其中，需求主體是終端用戶體驗者，既包括社區工作者、一線應急隊員等基層執行者，也涉及居民等直接受益群體。需求的明晰與否決定了新型城市基礎設施建設能否真正解決各主體痛點、創造價值。
識別需求是否明晰或模糊可運用三項標準。需求具有隱蔽性，用戶表面訴求背后涉及多重考量因素，有時可能無法完全理解或清晰表達自身的真實需求。需求具有多樣性，不同主體的訴求差異顯著，需要尋求共識或尋找平衡方案。需求具有情境依賴性，同一場景在不同空間范疇中的需求可能變化，同一主體在不同場景下需求也不一致。缺乏數據支撐、依賴主觀判斷、用戶代表性不足都將引起需求識別偏差，使得技術應用偏離實際方向，造成資源浪費。
四象限矩陣：在新型城市基礎設施建設中需分類施策。以“問題是否清晰”與“需求是否清晰”為兩個核心維度，可構建四象限動態適配矩陣（見圖1），為不同應急場景的新型城市基礎設施建設與開發，提供差異化策略工具箱，確保新型城市基礎設施建設與基層應急管理能力提升精準對接。
第一象限：問題清晰+需求清晰——技術移植。當問題邊界清晰且需求清晰時，應采取“技術移植”的策略，通過針對性技術系統建設快速實現治理目標。例如，在高層火災預警場景中，住建部門可基于安全標準部署高精度傳感器，應急部門在協同機制明確的基礎上，也可直接進行技術移植，同步建設報警聯動系統，確保監測數據與應急響應有效銜接。此類場景的優勢在于技術路徑清晰、責任主體明確，既能避免重復投入造成的資源浪費，又能通過標準化建設降低運維成本，從而避免資源錯配。
第二象限：問題模糊+需求清晰——溯因推理。當需求清晰但問題邊界模糊時，可通過“需求倒逼風險識別”的思路，采取“溯因推理”的策略，厘清風險生成背后的因果關系。例如，針對居民電動車充電需求與社區充電設施不足的矛盾，要防范“飛線充電”“入戶充電”等行為可能引發的火災隱患。建議由應急、住建等部門聯合開展風險評估，通過增加電梯阻車系統、智能充電設施等，系統解決充電安全問題。此策略以需求為導向，通過逆向推演確保技術系統既回應基層訴求，又有效防范潛在風險。
第三象限：問題模糊+需求模糊——模擬實驗。對于問題與需求均不明確的復雜場景，需通過虛擬仿真模擬乃至社會實驗探索最優解。例如，在智慧社區綜合應急響應體系建設中，可運用數字孿生技術模擬災害場景，組織相關部門和居民共同參與演練，發現并解決關鍵問題。基于模擬結果，選擇代表性社區開展小規模試點，根據實際效果優化方案后逐步推廣。此策略通過低成本試錯降低決策風險，同時借助多方主體參與增強方案的包容性與可行性。
第四象限：問題清晰+需求模糊——原型測試。對于問題邊界清晰但需求尚不清晰的場景，需通過“原型測試”方法，開發出“最小可行方案（MVP）”進行試點驗證，逐步挖掘潛在需求。例如，針對地下空間內澇問題，可優先建設水位監測系統，同步開展用戶調研，通過在試點社區部署輕量級監測設備與預警終端，收集居民和基層人員對預警通知、疏散指引等功能的實際反饋，基于試點數據，進一步優化技術系統功能（如增加疏散路線導航模塊），再逐步擴大應用范圍。此法通過“試點先行、逐步完善”的方式，將模糊需求轉化為可落地的技術路徑，能夠有效避免因需求識別偏差導致的資源浪費與技術“懸浮”。
四象限動態適配：新型城市基礎設施建設完善的治理工具。隨著技術迭代與基層需求變化，某一場景可能從“問題模糊+需求模糊”逐步演進為“問題清晰+需求清晰”，可以靈活調整策略，通過四象限動態適配矩陣實現分類施策。四象限動態適配模型需貫穿新型城市基礎設施建設的全生命周期，形成“識別—定位—執行—反饋”的閉環機制。通過系統性問題識別與需求分析，構建問題清單與需求分析報告，明確風險場景邊界及多方主體的真實訴求。依據問題和需求的清晰程度，精準定位場景類型，并選擇合適的技術建設策略。在具體執行中，檢驗技術系統的有效性，以及治理流程的適配程度。通過常態化反饋機制收集基層使用體驗，重點評估系統建設是否實現“減負”與“增能”的雙重目標，基于評估結果動態優化技術方案與治理流程，形成“建—用—評—改”的良性循環。
以新型城市基礎設施建設提升基層應急管理能力的推進路徑
強化政策統籌，構建跨部門協同推進機制。從執行層面看，新型城市基礎設施建設與基層應急管理能力的銜接與結合具有雙向賦能效應。基層應急管理需通過新型城市基礎設施建設加快數字化轉型，在降低建設成本的同時，注重部門間統籌協調，避免重復建設和資源浪費。新型城市基礎設施建設的推進可依托基層應急管理的實際需求，實現精準落地，有效避免技術“懸浮”、技術“空轉”等問題。建立跨部門協同機制，針對基層應急管理能力提升，整合新型城市基礎設施建設與應急管理能力提升的行動舉措，在制定規劃、審批項目時，將問題導向和需求牽引作為根本原則，納入審批與驗收標準。建立“新型城市基礎設施建設—應急能力”聯合項目庫，要求申報項目提交“問題—需求”適配性評估報告。
完善方法支撐，強化問題導向與需求牽引。在問題導向方面，整合災害普查數據、12345熱線數據、歷史事件復盤等多數據源，系統梳理基層應急管理中的核心問題，建立動態更新的問題清單機制，不斷提升基層風險與應急問題的清晰度。在此基礎上，將問題清單深度嵌入新型城市基礎設施建設項目規劃、技術選型與實施評估全過程，確保新型城市基礎設施建設聚焦真實痛點。在需求牽引方面，在場景開發和完善過程中引入基層參與思路，通過“群眾點單”“基層試用”等方式，進行需求共創與設計，確保新型城市基礎設施建設項目貼近實際需求。可采取“需求調研—需求分析—需求論證”的流程設計。通過座談、問卷等方式收集基層人員、居民等主體的訴求；通過利益相關者協商議事等機制，挖掘本質需求；結合專家、基層代表與技術團隊的聯合評估，對需求進行價值排序與可行性分析，通過結構化議事規則形成決策共識。
深化研究應用，推進實踐示范和指南開發。堅持“問題在哪里，需求是什么，技術怎么配”的原則至關重要。問題導向確保資源精準投向基層應急管理的真實痛點；需求牽引則成為技術應用的“指南針”，保證方案切實符合基層使用實際。深化四象限分類施策與動態適配策略工具箱及典型案例的研究與開發。建議以四象限方法論為指引，選擇若干基礎較好的城市作為試點，搭建一批示范性應用場景，深入分析和總結試點實踐經驗，制定《新型城市基礎設施建設賦能基層應急管理能力建設指南》，形成可復制、可推廣的操作方案。
唯有將問題導向與需求牽引有機結合，將新型城市基礎設施建設的技術優勢轉化為基層應急管理的治理效能，才能有效提升基層應急管理能力，筑牢守護人民安全的防線。
【注：本文系國家社會科學基金重大項目“特大城市社會治理數字化轉型的機制與優化路徑研究”(項目編號：21&ZD162)階段性成果】
責編/靳佳 美編/王夢雅
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