【摘要】超大特大城市因人口密集、流動快、資源要素集中、經濟社會結構復雜等特點，公共安全面臨更多挑戰。在推進中國式現代化新征程上，這些風險呈現新的形勢和特征，主要表現為人口壓力導致基礎設施和環境資源超載、空間規劃和資源配置不合理引發城市病，以及數字治理隱含的算法偏見和不確定性等。總的來說，超大特大城市的公共安全風險呈現出時間和空間的彌散性、險種和承災主體的復合性，以及發展環境、主體和方式的不確定性。韌性治理是以系統性、動態適應和風險預防為核心的現代治理模式，城市韌性治理的理念也正在從對“物”的規劃和管理，拓展到對“人”的組織和治理。針對新形勢，未來超大特大城市韌性治理需構建多方主體共治的治理網絡、全周期和動態適應的治理機制，以及“制度—聯結—賦能”相結合的治理策略，統籌城市的發展與安全。

【關鍵詞】超大特大城市 公共安全 風險 韌性治理

【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.17.010

【作者簡介】吳瑩，中國社會科學院大學社會與民族學院教授、博導，中國社會科學院社會學研究所研究員。研究方向為城市社會學、空間社會學、社會治理，主要著作有《上樓之后：村改居社區的秩序重建與組織再造》《社區何以可能：芳雅家園的鄰里生活》等。

引言

當前，我國城市發展正處于從高速擴張向高質量轉型的關鍵階段。2024年末，全國常住人口城鎮化率為67.00%，進入城鎮化中后期發展階段，未來城鎮化水平會繼續提升但增速放緩。對此，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，“深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式”，在“提質增效、創新協同”的發展邏輯下，新型城鎮化戰略與城市治理現代化改革成為核心抓手，超大特大城市作為經濟增長和社會發展的核心引擎，是國家和地區的樞紐和節點。[1]因此，在國務院批復的各地城市國土空間總體規劃顯示，超大特大城市被賦予重要功能定位，如天津、重慶和廣州為“我國重要的中心城市”，鄭州為“中部地區重要的中心城市”，武漢為“中部地區的中心城市”，它們對國家和地區發展具有重要意義。

然而，大規模人口和要素的聚集也給超大特大城市帶來了復雜多樣的風險。當前我國城市風險源于快速城市化進程中的結構性矛盾，呈現傳統與新興風險交織的復雜形態。這些風險的多重來源及其對經濟社會領域的潛在影響，使公共安全治理成為我國現代化建設的重要內容。超大特大城市的風險治理是一個復雜的系統工程，需要綜合考慮風險的特征、來源以及相應的治理措施。本文旨在結合我國經濟社會發展的新形勢，分析超大城市和特大城市面臨的風險來源和形態，并在此基礎上結合韌性治理理論提出應對策略。

新形勢下超大特大城市公共風險的主要來源

近十年來，我國超大特大城市的數量明顯增加。根據國家統計局數據，按城市市轄區年末總人口，2013年我國400萬以上人口的城市有14座，[2]2023年我國500萬以上常住人口城市數量達到29座，其中1000萬以上常住人口的城市11座。[3]2014年，《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》發布，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔，其中城區常住人口1000萬以上為超大城市，城區常住人口500萬以上1000萬以下為特大城市。依此標準，目前我國已經有7座超大城市和15座特大城市。[4]超大特大城市的治理是世界性難題，涉及經濟社會發展、公共資源供給、環境資源保護、社會沖突協調等常規性治理，也包括金融危機、恐怖襲擊、流行疾病等突發事件的危機應對。其巨大的人口規模、城市建成區面積、資源與能源消耗、生態環境壓力，以及各種要素高度聚集等特點，使得這類城市面臨更為復雜多樣的公共風險。

人口的大規模、高流動和異質性。城市社會學奠基人沃思（Wirth）在研究城市性問題時指出，城市龐大人口規模會導致人際關系趨于片段化和功利化，進而導致“失范”和“社會真空”等現象。[5]超大特大城市的人口規模既賦予其巨大的發展潛力，也產生了龐大的資源和服務需求，往往導致住房、教育、醫療等資源緊張，引發交通擁堵、環境污染等問題。這些挑戰給環境資源的保護與利用、公共服務供給和社會治理帶來巨大壓力。

首先，超大特大城市由于人口的大規模、高密度，面臨巨大的資源環境壓力。根據國家統計局數據，我國城市平均人口密度約2895人／平方公里，而22座超大特大城市的人口密度遠高于全國平均水平，達到5001人／平方公里，其中哈爾濱、鄭州的人口密度更是達到了10459人／平方公里和10143人／平方公里。[6]這種大規模、高密度的人口往往導致資源消耗快、垃圾處理難度大、空氣質量下降等問題。水資源供需矛盾尤為突出，天津、南京、蘇州2023年水資源總量分別為17.84億立方米、25億立方米和53億立方米，而用水總量卻分別達到了33億立方米、57億立方米和100億立方米，用水缺口接近或超過資源總量的100%。[7]同時，人口密集區域的公共衛生事件風險也更高，傳染病傳播速度更快、防控難度更大。

其次，超大特大城市流動人口規模大、流動快，加劇基礎設施的承載負荷。這種流動性主要表現在城內和城際兩個層面。城內流動方面，大規模的城內人口流動帶來了巨大的交通壓力。由于面積巨大，城內功能分區較為清晰，且多采用多中心的發展策略，居民往往面臨職住分離的情況，工作和休閑活動開展的半徑也不斷擴大，城內人口的流動數量和流動距離都隨之增加。2023年數據顯示，22個超大特大城市中超800萬人單程通勤距離在25公里以上，占通勤人口的8%。同時，60分鐘以上通勤人口在超大城市通勤人口中占比達17%，在特大城市中占比11%，遠高于Ⅰ型、Ⅱ型大城市的8%。[8]城際流動方面，大規模的城際流動加劇了資源環境壓力，帶來社會融合問題。超大特大城市由于其經濟社會發展水平高、就業機會多，大量流動人口頻繁涌入和流出，不僅讓資源分配更加緊張，也使人口管理的壓力和形勢更為嚴峻。[9]一項圍繞長江三角洲地區人口遷移網絡的研究發現，上海、杭州、南京、寧波和蘇州等超大特大城市都是人口的主要流入地。[10]在珠三角，廣州、佛山、東莞、深圳等超大特大城市也成為人口流動網絡的骨架，流動人口的規模和頻率都處于全國最高水平，且凈流入和凈流出的分布不均衡。[11]人口大規模涌入，不僅加重了城市基礎設施承載負荷和資源環境壓力，還使這些流動人口面臨與遷入地相異的文化習俗、價值觀念和親緣關系，社會融合程度總體偏低，[12]容易形成社會隔離和矛盾，增加社會安全風險，使超大城市出現以“空間分異、邊緣化聚居、社會結構斷裂、風險裂變與放大”為表現形態的系統性社會風險。[13]

最后，超大特大城市人口結構的異質性增加了城市治理的復雜性和不確定性。這些城市憑借區域引領地位、豐富就業機會、文化多樣性與先鋒性，吸引來自全國各地甚至全球人口，形成高度異質化的人口結構。研究顯示，城市（人口）規模越大，城市職業多樣性程度越強，而且人口越多，不同城市規模間的職業多樣性差距越大。[14]從社會分層結構來看，超大特大城市社會分層呈“橄欖型”結構，但本地人與外地人、不同職業階層間的資源與優勢存在區隔，這種復雜的分層結構和群體異質性，一方面會帶來社會融合的挑戰，文化差異、價值觀碰撞和利益沖突往往導致社會交往和社會認同的分化；[15]另一方面異質性人口對公共服務的差異性需求給公共服務供給帶來挑戰，大規模的復雜需求意味著矛盾的多發，在醫療衛生、道路交通、勞動爭議、物業管理、環境保護、知識產權、消費保護、婚姻養老、房產金融等領域都增加了矛盾糾紛率。

內部空間的不均衡。現有特大超大城市在人口聚集、產業聚集、城市開發等多重因素作用下，建成區面積已經遠超一般中小城市，但普遍存在“中心—邊緣”的空間分異現象，在多中心多組團的發展戰略下，區域間存在明顯的空間不均衡，包括人口分布以及基礎設施和資源配置的差異，這種不均衡可能加劇既有的城市問題。

從人口來看，第七次全國人口普查顯示，超大特大城市的人口分布存在明顯不均衡，中心城區人口密度極高，而郊區和周邊地區人口密度相對較低。以北京市為例，2023年全市平均常住人口密度約為1332人／平方公里，核心城六區人口密度都超過6000人／平方公里，人口密度最高的西城區達21749人／平方公里，而密度最低的延慶區僅為172人／平方公里。這種差異給不同區域的治理帶來挑戰，中心城區面臨住房緊張、交通擁堵、犯罪率上升等問題；城鄉接合部聚居著大量新業態新就業群體，這一群體大多面臨就業不穩定、工作強度大、環境待遇差等壓力，若不能為其提供有效的社會支持和疏導保護，易成為社會不穩定因素；外圍郊區或新城區因人口相對稀少，可能導致土地資源浪費、開發不足等現象。這種不均衡可能強化局部特殊類型的城市病，影響居民的生活質量和城市的可持續發展。

從建成環境來看，超大特大城市的各類設施空間分布同樣存在明顯不均的現象。政策與資源投入明顯傾向中心城區，而郊區和邊緣地區則相對被忽視。以杭州市為例，主城區外圍街道空間單元設施服務水平較低，公共體育設施建設水平較為落后，這些區域的體育設施資源較為缺乏。[16]同時，產業鏈中的低端制造業和批發零售業多聚集在外圍郊區，這些區域的基層政府往往缺乏足夠的資源和能力，在基本公共服務、治安維護、監督執法等方面面臨更大挑戰。而基礎設施狀況則大多呈現“兩少一多”的特征，即支撐性基礎設施少、公共服務設施少（尤其是對于外來人口）、敏感性基礎設施（如垃圾處理廠、變電站等）多，與中心城區形成顯著差異?；A設施和資源配置的空間不均衡既加劇基本公共服務的不均等，也增加公共安全風險。

數字治理的技術風險。隨著各類智能技術的發展和普及，越來越多的政府部門開始引入云平臺和人工智能助手，輔助完成治理工作。超大特大城市雄厚的產業基礎、豐富的人才儲備、充足的資金投入、海量的數據資源等，為其率先在治理過程中使用智能技術打下基礎。當前，北京、深圳、杭州、上海等超大特大城市政府已提出加強人工智能和數字技術產業建設以及技術與城市規劃、治理融合，大力推進數字化、智能化城市的建設進程。比如，上海市的“隨申辦”政務服務平臺整合2400余項高頻服務，“隨申碼”通過區塊鏈技術實現交通碼、文旅碼等“多碼合一”[17]。又如，深圳市的“i深圳”面向企業和個人提供覆蓋市級、區級、街道、社區四級政府的政務服務導航、申辦，提供移動端咨詢、辦事、投訴建議、進度查詢等功能。[18]類似的城市智能治理平臺還有杭州市“城市大腦”、重慶市“渝快辦”、北京市“京通”、成都市“天府市民云”等。在大數據、人工智能等數字技術的輔助下，城市治理的效率得到大幅提升。2025年2月，廣州市海珠區數字化協同辦公系統正式接入DeepSeek，實現政務信創環境下DeepSeek-R1模型部署，訴求轉辦時間從5分鐘縮短至10秒以內，轉派準確率從83.3%提升至91.7%。[19]但是，數字治理也帶來了數據安全與隱私保護、人機權責界定與數字鴻溝三大風險。

首先，隨著大數據、人工智能等技術的廣泛應用，大量個人數據被收集、存儲和分析，存在數據安全與隱私保護的風險。雖然近年來國家陸續出臺了《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》等法律法規，但目前對各類數據生產、獲取渠道的管理和使用仍缺乏有效監管，數據的安全性和隱私性難以得到充分保障。

其次，人機權責界定的難題正日益凸顯為技術治理的主要風險。智能技術在政務管理中的應用，既源于其能快捷高效完成流程化的任務，也源于其能規避“人治”思維，在政務辦理過程中實現更高程度的程序公平。而現實狀況是，許多事務需要人類特有的共情能力和解讀能力，機器決策通過算法創建自己的“分類”和數字化知識，以實現輸入和輸出數據之間的最佳關聯，這會產生“非理性的理性”[20]現象。面對算法“黑箱”的風險，行政過程中人機的權責界定難題對倫理關系、政府治理能力提出更多要求。

最后，在技術治理中，“數字鴻溝”正日益加劇技術使用不平等的狀況。“數字鴻溝”具體表現為不同地區、不同群體之間在信息技術應用和數字資源獲取方面的差距。從地區層面來講，超大特大城市依托其雄厚的經濟、社會、技術資源，在數字接入的物理條件方面顯著優于其他二、三線城市，能夠通過先進技術賦能社會治理。但在超大特大城市內部，不同群體之間的“數字鴻溝”依然存在，不同群體使用技術能力的差異將會擴大既有的基層公共服務差異，加劇特定群體的相對剝奪感。

超大特大城市的風險特征

在上述新形勢下，超大特大城市面臨的公共安全風險也呈現出新的特征，主要表現為彌散性、復合性和不確定性。

風險的彌散性。超大特大城市公共安全風險的彌散性往往導致單一風險引發多領域的風險，這種彌散性具體表現為物理空間的彌散和虛擬空間的彌散。一方面，超大特大城市的人口特征和空間特征易導致風險在物理空間中擴散。超大特大城市的人口規模龐大、密度高、流動性強，使風險易在城市內部擴散。例如，傳染病的傳播速度更快，影響范圍更廣；社會治安問題更易從一個區域蔓延到另一個區域。

另一方面，數字技術的廣泛應用導致風險容易在虛擬空間中彌散，主要表現為公眾風險感知和治理風險要素的彌散。截至2025年6月，我國網民規模達11.23億人，互聯網普及率達79.7%；60歲及以上銀發網民規模達1.61億人、農村網民規模達3.22億人，保持穩定增長態勢。[21]超大特大城市互聯網普及率更高，這使得當地居民有更便捷的途徑了解城市內的風險來源和風險形態，在提升公眾的風險感知能力的同時，也加劇了風險焦慮情緒在虛擬空間的蔓延，在缺乏有效輿論引導的情況下，更易引發群體性恐慌。

風險的復合性。在新的發展形勢下，超大特大城市面對的是人口與社會、經濟、資源、環境形成的交互式系統，[22]其風險具有復合性，具體表現為風險種類的復合性和承災主體的復合性。在風險種類方面，超大特大城市面臨的風險往往不是單一的，而是多種風險相互交織。自然災害可能引發公共衛生事件和社會安全問題，經濟危機可能導致失業率上升、社會治安惡化等次生問題。值得注意的是，超大特大城市經常舉辦各類大型國際體育賽事、演唱會和各種聚會活動，大規模人群的短期集中涌入，引發的媒體關注也較多，不僅對交通等基礎設施造成巨大壓力，一旦發生意外還易造成重大生命財產損失，而消息的快速傳播更容易影響社會穩定。[23]

承災的主體方面，超大特大城市呈現出多樣特征。潛在風險和突發事件的作用對象包括人、物、系統三個方面。[24]“人”作為承災的主體，在面對風險時會面臨脆弱性疊加的問題，超大特大城市內部社會群體存在差異，特殊群體如低收入群體、老年人、殘障人士等在災害中的自救能力弱，易受二次傷害。“物”代表城市基礎設施和公共物品，公共安全事件會引起承載物中所包含的災害要素的激發或意外釋放，進而導致衍生和次生災害。如水、電、氣、交通網絡在地震、暴雨中可能同時癱瘓，而醫院、消防站、應急指揮中心等關鍵應急設施的物理損壞，也會直接削弱應急響應能力。“系統”不僅是城市風險預警系統，也包括城市運行的復雜社會經濟系統。超大特大城市風險來源多樣，公共安全事件可能導致交通、能源、醫療等多系統耦合失效，引發系統之間、系統內部的風險傳導，形成多重系統的鏈式危機。城市治理系統在此過程中面臨雙重考驗：一方面，跨區域協作困難，超大特大城市風險的彌散性導致固定的行政邊界被打破；另一方面，政府公信力面臨考驗，以公共衛生風險為例，防控舉措成效與公眾信任度呈現顯著相關性，政府公共安全治理成效成為衡量政府治理能力的參照。

風險的不確定性。在當前中國社會轉型發展的關鍵階段，風險形態呈現從傳統“風險社會”朝著“不確定性社會”轉變的顯著特征。在此背景下，超大特大城市的發展受到三個方面的不確定性因素的影響：技術變革帶來發展環境的不確定性，“人”的生存狀態重塑引發發展主體的不確定性，人類知識和科學技術持續創新帶來發展方式的不確定性。[25]不確定性成為超大特大城市風險的重要特征之一。

超大特大城市風險的不確定性首先體現在發展環境方面，包括自然環境、經濟環境、社會環境等領域。在自然環境方面，隨著城市化進程的加速，超大特大城市的土地開發強度持續增加，不僅改變自然地表，還破壞原本穩定的地質環境，增加出現各類自然災害的風險。[26]在經濟環境方面，超大特大城市已深度融入世界貿易和生產分工體系，然而，近年來全球各經濟體的經濟增速放緩，逆全球化趨勢抬頭，經濟貿易矛盾頻現，[27]使得超大特大城市的經濟發展受全球經濟形勢的影響較大，更易面臨市場風險、金融風險等。社會環境方面，超大特大城市人口的高度集聚勢必造成社會治理難度的增大，其人口密度大、流動性強，社會環境復雜多變，社會矛盾和風險也相對較多。社會中的不穩定因素在城市生活各領域、各群體中累積，各類風險危機也不斷疊加雜糅，[28]使得城市風險形態更加難以預料。

超大特大城市風險的不確定性其次體現在發展主體方面，主要是指“人”作為現代化的發展主體，其生存狀態影響著城市發展質量和能力。超大特大城市不僅是大量人口工作生產和居住生活的場所，在人口規模、人口密度和人口異質性顯著高于其他地區的背景下，“人”作為發展主體的認知和心理情感狀態的不確定性也遠超其他地區。一方面，超大特大城市社會紐帶的變化導致個體化、原子化趨勢日益明顯，“人”的社會聯結被弱化，支持系統遭到破壞。這類城市的人口異質性打破傳統“熟人社會”的信任基礎，居民以“原子化個體”形態存在，尤其是獨居青年和老年群體，情感聯結的缺失不僅導致孤獨感蔓延，還可能引發群體性心理健康危機。另一方面，這些城市的工作生活壓力較其他地區更高，人口過度集中導致住房、教育、醫療等核心資源供需失衡，人口密度與人才過剩催生“內卷化”，焦慮情緒和競爭壓力讓不確定性在城市內各類人群之間持續傳導。

超大特大城市風險的不確定性再次體現在發展方式方面，主要表現為新科技在超大特大城市中的嵌入程度日益加深，技術革命帶來的不確定性擴散至城市規劃、基礎設施建設、經濟發展模式等諸多方面。超大特大城市技術運用的能力和水平都位于國內城市前列，而技術自身帶來的不確定性也會蔓延到技術運用的各領域中。一是系統脆弱性問題，人工智能驅動的城市治理系統，包括智能交通、能源調度、公共安全等高度依賴算法決策，一旦核心模塊出現技術故障或漏洞，可能引發“多米諾骨牌效應”。二是算法邏輯內部的治理風險，基于歷史數據訓練的人工智能模型可能加劇不平等，導致公共資源分配失衡和執法精準度降低。三是數據安全困境，超大特大城市精細、高效的技術治理體系的建立需要形成巨型數據庫，而全域數據采集導致“監控泛化”的趨勢，通過百萬級攝像頭、傳感器、物聯網設備形成“數據黑洞”，在深度捕捉居民行為軌跡的同時，也會帶來數據安全風險的不確定性。四是技術治理帶來的倫理問題，機器人、人工智能技術對低技能崗位的替代效應，易引發部分人口失業；非人化技術的運用可能代替人與人的互動，使治理決策過程出現“去人性化”的傾向，居民在治理中從“權利主體”異化為“算法客體”。

韌性治理：作為應對新風險形態的治理手段

韌性治理理論強調在復雜的社會生態系統中，面對各種擾動時，不斷進行學習、適應和改變等能力的重要性。這一理論對于城市系統應對各種公共安全風險，吸收沖擊并維持基本功能與結構，進而恢復平衡與秩序提供了可行路徑，是以系統性、動態適應和風險預防為核心的現代治理模式。

韌性理念的緣起。“韌性”概念早期在工程領域使用。20世紀70年代，加拿大生態學家霍林（C. S. Holling）提出“生態系統韌性”的概念，該概念注重系統的演變與成長。[29]隨著研究的深入，又有學者提出“演變韌性”理論，該理論認為系統始終處于不斷變化而非靜止平衡的狀態，擾動是其變動的根本。在這一范式下，韌性包括面對干擾時的持續學習、創新、適應和變革等多方面能力。[30]當代學者普遍認為，韌性系統應該具有承受、應對和學習調適的能力。[31]總體而言，韌性理論已超越早期的工程范式和生態范式，發展為社會生態范式并更加廣泛地應用在經濟社會發展的諸多領域。[32]

韌性城市治理的發展與實踐。韌性城市是城市規劃和治理的重要理念，強調城市空間與設施在面對災害、風險等沖擊時，能夠吸收沖擊并維持基本功能、結構和特征，在研究中往往被視作應對城市風險的途徑。自誕生以來，城市韌性治理的理念經歷了從對“物”的規劃和管理，到對“人”的組織和治理的發展過程。

韌性城市治理理念的提出，是對傳統城市規劃中線性思維模式及穩態平衡理念的超越，其核心在于強調跨尺度的動態交互作用與系統創新。主要關注基礎設施老化、全球風險擴散，以及信息技術發展所衍生的潛在問題等。在應對氣候變化與自然災害、增強基礎設施抗逆性、提高城市區域經濟韌性、應對城市恐怖襲擊以及空間與城市規劃等多個領域具有廣泛的實踐應用。[33]比如，在城市規劃領域，韌性城市理念的實施旨在通過科學合理的規劃手段，增強城市在面對自然災害和突發事件時的防災減災能力，以及其自我適應和自我修復的能力。[34]

城市作為人口、建筑物、財富和生產要素集中的復合空間，其集聚狀態既對風險有著放大效應，也為抵御風險提供共享知識經驗的機會，[35]這種城市自身的特點也促進了韌性理論的運用和發展。當代城市韌性建設的主要目標在于，實現城市治理系統與高度不確定性的外部環境之間的和諧共生。[36]基于韌性城市理論，探索城市安全風險治理的新路徑，旨在最小化或降低災害對城市的影響。這一轉變體現在城市安全風險治理策略已從傳統以防控為核心的防災減災模式，轉變為以利用和適應為核心的耐災適災模式。通過在城市規劃、制度建設、技術創新、文化塑造和社會管理等多維度的韌性建設，增強城市抵御外部沖擊和擾動的能力，促進城市在存續、適應和調整等方面能力的提升，以應對不確定性環境的挑戰。[37]

在實踐中，韌性城市的建設考察標準逐漸從單一的城市規劃和基礎設施完善，走向全方位的韌性治理和制度建設。2013年，美國洛克菲勒基金會基于全球100座城市的恢復力研究，提出7個城市韌性系統特質，包括反思性（Reflectiveness）、豐富性（Resourcefulness）、魯棒性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、靈活性（Flexibility）、包容性（Inclusiveness）、整合性（Integration）。[38]我國在城市建設實踐中形成了獨具特色的城市韌性治理路徑。隨著城市形態從剛性城市向彈性城市，再向韌性城市的演化，風險防控策略也經歷了從風險管制到風險管理，再到風險治理的變化。[39]]2020年6月，住房和城鄉建設部在36個樣本城市啟動了城市體檢項目，將“安全韌性”確立為八大核心指標之一。同年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了“十四五”規劃，明確提出建設韌性城市，標志著“韌性城市”理念正式納入國家的戰略規劃之中。2024年3月，中國標準化研究院發布《城市和社區可持續發展 韌性城市指標》（GB/T 43652-2024），提出了19個具體的考核指標，構建經濟、社會、環境、基礎設施、治理全方面的城市韌性評估體系。

當前，城市韌性治理的關注點與發展趨勢緊密圍繞社會韌性和技術韌性的建構展開，體現出對復雜風險環境的系統性回應。在社會韌性建構方面，多方主體協同治理成為核心關注點，強調打破傳統科層制壁壘，促進政府、市場、社會與公眾的深度協作。[40]同時，社會資本與文化認同的培育受到重視，信任資源、社會共識及市民心理韌性被視為社會韌性的重要基礎。[41]技術韌性的構建專注于數字技術的賦能和基礎設施的智能化。大數據、人工智能等前沿技術被廣泛應用于風險監測、資源調配以及決策支持等關鍵環節，以提升治理的精準性和時效性。[42]技術應用的倫理邊界與安全風險（如算法“黑箱”、數據隱私）也成為治理重點，強調技術工具性與人文價值的統一。[43]此外，技術韌性與社會韌性的協同進化受到重視，強調促進二者的互嵌性與動態平衡，避免“技術孤島”，實現治理效能的系統性提升。[44]

總體而言，當前韌性治理正從單一維度的技術應用或主體協作，轉向涵蓋社會、技術、制度、文化的多維整合，未來將進一步聚焦動態適應性、多方共治及跨學科創新，構建兼具效率與公平、技術理性與人文關懷的韌性治理體系。

韌性城市治理的要點。基于上述發展實踐的梳理可以發現，我國韌性城市治理具有以下要點。首先，以抵抗自然災害，提高空間韌性作為治理起點。應對自然環境的變化，仍是韌性城市治理的核心議題?；A設施、建筑設計以及城市規劃構成基礎性工作，重點在于通過整合氣象、地質、水文等多方面的數據，實現對自然災害風險的提前識別，并將注意力從消解自然災害、改善自然環境擴展到構建自我平衡的、與人類和諧共生的生態環境。[45]通過對城市基礎設施建設的優化，提高抗災能力，以“物”的建設保障城市韌性。

其次，以回歸穩定狀態，構建社會韌性作為治理重點。城市韌性治理旨在應對風險不確定性，追求穩定性和確定性，力求恢復平衡。[46]這不僅體現在恢復物理層面的穩定狀態、城市設施正常運行，更延伸至社會、經濟、生態、基礎設施和治理水平的綜合提升。[47]近年來，各種公共安全事件對城市秩序提出了嚴峻挑戰，社會韌性的建設更為注重加強對公眾的風險認知和心理韌性的培育，增強社區凝聚力，激發公共安全治理中的基層自治潛能，提高社會公平性和包容性，在日常治理階段預防性化解社會矛盾，在危機應對階段能夠迅速啟動重建機制，恢復社會秩序。

最后，以保持與時俱進，形成技術韌性作為治理目標。人類已邁入信息化和智能化的時代，大數據、人工智能、區塊鏈等技術正逐步成為城市治理的關鍵支柱。[48]隨著各類新技術的應用，韌性治理的思路被應用于技術韌性形成領域。而技術韌性依賴數字技術賦能、基礎設施智能化與風險防控，理論上強調技術與制度的融合創新。[49]但技術應用除了帶來治理效率提升的優勢外，也可能沖擊社會正常運行秩序，并改變原本的治理倫理，因此，防范技術帶來的風險也是韌性治理未來的主要目標。

新形勢下超大特大城市韌性治理路徑

針對超大特大城市面臨風險的彌散性、復合性和不確定性特征，傳統的單一政府主導型治理模式已難以應對這些挑戰，亟須構建新型的韌性城市風險防控體系，將城市視為一個綜合性的人居空間，將多險種應對作為防治對象，并樹立長期和靈活的治理思路。

構建多方主體共治的治理網絡。超大特大城市人口規模巨大、流動性強、異質性高，公共安全風險復雜度高、彌散性強，僅依靠政府自上而下的管控思維難以有效應對風險治理，需構建政府主導、市場支撐、社會協同和公眾參與的多方主體共治的公共安全治理網絡。首先，政府作為主導力量，承擔著制定政策、統籌資源和危機管理的職責。需制定符合超大特大城市特點的公共安全治理的政策框架與應急方案，明確各主體的權責邊界，建立跨部門聯席會議制度，為多方主體共治提供制度保障。同時，設立城市安全風險評估體系，建立“平戰結合”的應急物資儲備網絡，推行“韌性預算”機制，注重資源向基層的傾斜，加強危機管理和資源調配的韌性能力。

其次，經營主體通過提供技術創新、合作建設、資源捐贈等方式參與城市應急物資儲備和風險治理。在提供產品和服務方面，重點開發智慧應急系統、新型安全材料和定制化災害保險產品，并通過市場機制優化資源的配置，提供可供政府購買的安全服務。在合作建設方面，政府可通過稅收減免、特許經營、引入韌性設施建設公私合營等方式，鼓勵經營主體參與風險治理建設共擔。

再次，社會協同表現為社會組織提供專業服務、志愿者組織培育救援隊伍、社區組織發揮基層動員等重要作用。依托社會組織深入基層、了解居民需求的特點，可組織開展防災演練、科普宣傳等活動，提升居民的風險意識和應急能力，形成全社會共同參與、共同應對風險的良好氛圍。同時，在突發事件發生時，能夠迅速組織力量，協助政府開展救援和災后恢復工作。

最后，公眾作為超大特大城市發展的主體，其自治參與是韌性治理的重要基礎。超大特大城市居民往往具有較高的風險感知、焦慮情緒和心理不確定性，這既可能成為風險不確定性的影響因素，也使其具備成為參與風險治理潛在能力。政府可通過完善公眾參與平臺和意見反饋路徑，鼓勵公眾參與風險評估、決策制定和監督執行等各個環節，充分吸收大眾智識，形成預防和應對風險的強大合力。

此外，構建多方主體共治的公共安全治理網絡要注意市級統籌、區級落實和社區自治的有效銜接，尤其注重基層賦能，通過加強社區的風險能力建設，提升基層的自我管理和服務的韌性，激活超大特大城市公共安全治理的“神經末梢”。

建立全周期的過程型治理機制。針對超大特大城市公共風險彌散性強、復合性高而造成的危機事件影響時間長、波及范圍廣的特點，需根據風險周期運行特點和治理過程邏輯，建立全周期和動態適應的治理機制，提升公共風險治理的過程韌性。在風險防范與準備階段，從“物”與“人”的角度構建預防性韌性體系，降低風險發生的概率和潛在影響。對于“物”的方面，加強韌性基礎設施規劃建設，提高城市設施的冗余性和魯棒性，如建設堅固的防洪設施、抗震建筑、備用電源等，確保城市在面對自然災害、事故災難等風險時能夠保持基本功能。政策工具方面，加強韌性政策工具創新，制定風險分級分類應對政策，完善應急預案，明確各部門的職責和任務，細化應急響應流程、資源調配方案、信息發布機制等內容，提高應對突發事件的能力。對于“人”的方面，開展社區教育、應急演練、公眾科普等，提高居民的風險意識、防災減災基礎知識和自救互救能力。

在風險識別與評估階段，需硬件和軟件協同推進，全面動態地識別潛在風險，增強風險感知能力。在硬件方面，通過傳感器網絡收集城市的自然環境數據、基礎設施運行數據等，利用大數據、人工智能等技術手段，對各種風險進行實時監測和預警。在軟件方面，建立健全城市多維安全韌性指標體系，開展科學風險評估，對不同類型的風險進行定性和定量分析，確定風險的等級和影響范圍，為制定針對性風險應對策略提供依據。

在風險應對與處置階段，建立快速響應、高效處置的應對機制，最大限度減少損失。在頂層，建立敏捷應急指揮體系，統一協調各部門、各主體的行動，確保應急響應的及時性和有效性。在基層，發揮企業、社區和公眾等多方主體的作用，加強信息溝通與發布，通過新聞、社交媒體、手機短信等多種媒介渠道及時向公眾通報風險情況和應對措施。

在災后恢復與重建階段，注重修復受損的基礎設施，恢復城市的正常生產生活秩序，增強系統韌性以應對未來風險。一方面，短期實施企業復產補貼、受災群眾心理援助等多重措施，實現經濟與社會的恢復重建。另一方面，長期通過在恢復重建過程中總結經驗，優化城市規劃、建設和管理，彌補風險防范與應對策略的漏洞，提升城市整體韌性。同時，以技術賦能長效韌性城市建設，將災后數據反哺風險模型，利用數字孿生技術模擬未來場景，實現風險治理策略的動態迭代。

采取“創新—聯結—賦能”相結合的治理策略。針對超大特大城市風險在發展環境、發展主體和發展方式方面的不確定性特征，需要采取制度創新、重建聯結和技術賦能相結合的治理策略。制度創新方面，依據系統整合、底線思維的邏輯進行韌性制度建設和創新，實現公共安全風險治理從“被動應急”到“主動適應”的轉型。針對自然環境脆弱性、經濟環境波動性以及社會環境不穩定性，建立具有豐富性、冗余性、動態性、適應性、包容性等特點的多維系統整合的韌性治理制度體系。在前端，基于底線思維，保持一定的基礎設施冗余設計和關鍵節點的“快速插接”接口，預留應對不確定性的戰略空間；在后端，通過監測、反饋和迭代形成學習型制度體系，根據風險的變化及時進行調整和動態適應。

社會聯結方面，重建社會聯結，實現從被治理對象到治理參與主體的身份轉型。運用“有機團結”的理論重構社區支持網絡，針對超特大城市中人的脆弱性問題，通過規劃“15分鐘生活圈”等空間改進方式促進居民交往互動、以線上線下社區聯動培育鄰里社群、構建“時間銀行”體系促進居民互助行為、建立突發公共事件“第一響應人”機制和培訓體系等方式，重新建立“附近”的支持性網絡和社區的風險共擔機制。構建“治理參與—風險共擔—利益共享”的閉環，創造“參與紅利”，使居民既能在參與過程中重新塑造風險感知和心理韌性，提升自身的抗逆力，也能增強其參與對政府風險評估、決策制定、監督執行的促進作用，使公眾從被動的“治理對象”轉變為主動的“治理參與者”，實現包容性發展。

技術賦能方面，建立技術應用與社會需求的動態適配，增強城市抵御不確定性的韌性。一方面，要繼續開發新技術在城市公共安全風險治理中的應用場景。利用人工智能驅動的數據收集和分析，構建危機預測和預警系統，實現對風險的精準識別和提前預警。在政策制定過程中，以人工智能輔助數據分析，提升決策的科學性和準確性。通過政務云平臺等將人工智能技術融入政務處理和辦公過程，提高政府部門工作效率，促進政府與公眾的互動和了解。另一方面，要注重技術的安全與冗余設計，強化技術韌性。保留人工干預通道，避免技術單點故障引發的系統性風險；建立多源數據交叉驗證，減少算法誤判；在人工智能系統中嵌入公平性約束，避免歧視性結果等。此外，通過智慧城市平臺，實現信息共享和資源整合，使政府、企業、公眾、技術專家等治理主體共同參與技術治理規則的制定，平衡效率與公平。

（本文系中國社會科學院研究闡釋黨的二十屆三中全會精神重大創新項目“公共安全治理機制研究”的階段性成果，項目編號：2024YZD016；中國社會科學院大學社會與民族學院博士研究生武澤中對本文亦有貢獻）

注釋

[1]樊志宏、胡玉桃：《基于復雜適應系統理論的超大城市發展和安全治理研究》，《城市發展研究》，2022年第7期。

[2]中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2014》，北京：中國統計出版社，2014年。

[3]中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2024》，北京：中國統計出版社，2024年。

[4]具體包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7座超大城市，武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州15座特大城市。

[5]L. Wirth, "Urbanism as a Way of Life," American Journal of Sociology, 1938, 44(1): 1-24.

[6]中華人民共和國住房和城鄉建設部：《中國城市建設統計年鑒》，北京：中國統計出版社，2023年。

[7]中華人民共和國國家統計局：《中國城市統計年鑒2024》，北京：中國統計出版社，2024年。

[8]中國城市規劃設計院：《2024年度中國主要城市通勤監測報告》，2024年10月，https://huiyan.baidu.com/boswebsite/cms/report/2024tongqin/。

[9]吳瑞君：《特大型城市人口“流動”的風險》，《探索與爭鳴》，2015年第3期。

[10]王玨、陳雯、袁豐：《基于社會網絡分析的長三角地區人口遷移及演化》，《地理研究》，2014年第2期。

[11]施雅婷：《珠三角城際人口流動網絡特征及影響因素》，《地理科學研究》，2024年第3期。

[12]陳剛、李樹、陳屹：《人口流動對犯罪率的影響研究》，《中國人口科學》，2009年第4期。

[13]木永躍：《流動人口社會風險治理：理論與路徑》，《上海行政學院學報》，2021年第2期。

[14]張傳勇、蔡琪：《中國城市職業多樣性：事實、演進與政策含義》，《學術月刊》，2021年第8期。

[15]劉精明、李路路：《階層化：居住空間、生活方式、社會交往與階層認同——我國城鎮社會階層化問題的實證研究》，《社會學研究》，2005年第3期。

[16]陳玉娟、龐俊、呂統華：《杭州市主城區公共體育設施空間分布的公平性評價》，《規劃師》，2020年第16期。

[17]《滬“一網通辦”改革成效顯著！在全國省級政府評估中位列第一》，2021年5月27日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12875942。

[18]《深圳市統一政務服務APP“i深圳”正式上線》，2019年1月14日，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_1439994.html。

[19]廣州市海珠區政務服務和數據管理局：《海珠區全力推進“人工智能＋”行動，接入DeepSeek為智慧政務賦能增值》，2025年3月4日，https://www.haizhu.gov.cn/hzdt/ztlm/zzyyzq/bm/content/post_10140309.html。

[20]馬克·舒倫伯格、里克·彼得斯：《算法社會：技術、權力和知識》，王延川、栗鵬飛譯，北京：商務印書館，2023年。

[21]中國互聯網絡信息中心：《第56次〈中國互聯網絡發展狀況統計報告〉》，2025年7月21日，https://www3.cnnic.cn/n4/2025/0721/c88-11328.html。

[22]郭秀云：《大城市人口發展與風險控制問題研究》，《蘭州學刊》，2010年第3期。

[23]孫華麗、項美康、薛耀鋒：《超大城市公共安全風險評估、歸因與防范》，《中國安全生產科學技術》，2018年第8期。

[24]范維澄：《以安全韌性城市建設推進公共安全治理現代化》，《人民論壇·學術前沿》，2022年第11期。

[25]文軍、劉雨航：《不確定性背景下中國式現代化的理論變革與實踐轉向》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第1期。

[26]吳健生、羅宇航、王小玉等：《城市滑坡災害生態風險不確定性分析及風險管理——以深圳市為例》，《生態學報》，2020年第11期。

[27]陶希東：《韌性體系建設：全球大城市風險化趨勢下的應對策略》，《南京社會科學》，2022年第10期。

[28]陳進華：《中國城市風險化：空間與治理》，《中國社會科學》，2017年第8期。

[29]C. S. Holling, "Resilience and Stability of Ecological Systems," Annual Review of Ecology & Systematics, 1973, 4(1), pp. 1-23.

[30]B. Walker, C. S. Holling, S. R. Carpenter, et al., "Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems," Ecology and Society, 2004, 9(2), p. 5.

[31][33]李彤玥：《韌性城市研究新進展》，《國際城市規劃》，2017年第5期。

[32]趙方杜、石陽陽：《社會韌性與風險治理》，《華東理工大學學報（社會科學版）》，2018年第2期。

[34][36]唐皇鳳、王銳：《韌性城市建設：我國城市公共安全治理現代化的優選之路》，《內蒙古社會科學（漢文版）》，2019年第1期。

[35]仇保興、姚永玲、劉治彥等：《構建面向未來的韌性城市》，《區域經濟評論》，2020年第6期。

[37]王瑩：《韌性視角下新時代城市安全風險治理策略研究》，《領導科學》，2020年第16期。

[38]The Rockefeller Foundation, "City Resilience Frame Work," December 2015, https://www.rockefellerfoundation.org/wp-content/uploads/City-ResilienceFramework-2015.pdf.

[39]王鷺、肖文濤：《剛性管制—彈性管理—韌性治理：城市風險防控的邏輯轉向及啟示》，《福建論壇（人文社會科學版）》，2021年第5期。

[40]吳佳：《從規劃到治理：超大城市韌性提升的復合邏輯》，《探索》，2025年第1期。

[41]董欣靜、蔡勁松：《城市社區韌性對社區治理績效的影響研究》，《城市發展研究》，2024年第7期。

[42]涂曉芳、張雨寧：《數字技術何以賦能城市治理韌性》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2025年第1期。

[43]李效東、鄭磊：《韌性治理：人工智能時代網絡意識形態治理轉向及進階之路》，《云南社會科學》，2025年第2期。

[44]何靜、袁子凌：《數據要素賦能城市社區韌性治理：作用機制、現實梗阻與實踐路徑》，《城市發展研究》，2024年第12期。

[45]陳桂生、秦梓晨：《結構、功能與漲落：社區治理韌性何以演進》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》，2025年第1期。

[46]文軍、胡秋爽：《城市韌性治理的不確定性困境及其應對》，《福建論壇（人文社會科學版）》，2024年第2期。

[47]孫永平、劉玲娜：《氣候變化背景下韌性城市建設的意義與路徑》，《國家治理》，2023年第2期。

[48]毛麗娟、夏杰長、劉睿儀：《數字技術與城市韌性耦合——基于我國285個城市的實證分析》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》，2024年第2期。

[49]莊國波、張勝、賀珍：《數智技術賦能安全韌性城市治理：生成邏輯、潛在風險與優化路徑》，《南京郵電大學學報（社會科學版）》，2024年第4期。

責 編∕鄧楚韻 美 編∕梁麗琛

New Situations of Public Security Risks and Resilient Governance

in Megacities and Super-Large Cities

Wu Ying

Abstract: Due to such characteristics as dense population, high population mobility, concentrated resource factors, and complex economic and social structures, megacities and super-large cities are confronted with more challenges in public security. On the new journey of advancing Chinese modernization, these risks present new situations and characteristics, mainly manifested in the overload of infrastructure and environmental resources caused by population pressure, urban diseases triggered by unreasonable spatial planning and resource allocation, as well as algorithmic biases and uncertainties implicit in digital governance. Generally speaking, the public security risks in megacities and super-large cities exhibit temporal and spatial dispersion, the complexity of risk types and disaster-bearing entities, and uncertainties in the development environment, entities, and methods. Resilient governance is a modern governance model with systematicness, dynamic adaptation, and risk prevention as its core. The concept of urban resilient governance is also expanding from the planning and management of "objects" to the organization and governance of "people". In response to the new situation, the future resilient governance of megacities and super-large cities needs to construct a governance network featuring co-governance by multiple subjects, a full-cycle and dynamically adaptive governance mechanism, and a governance strategy integrating "system-connection-empowerment", so as to coordinate urban development and security.

Keywords: megacities and super-large cities, public security, risks, resilient governance