【摘要】當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。同時要看到，城市更新仍面臨一些挑戰，如認知不足與綜合效益統籌難題、動力機制與可持續性缺乏、政策法規與標準體系適配性不夠、多方協同性與公眾參與度較低等。為此，需以人民城市理念健全政策體系，探索多樣化實施方式，構建多方協同的更新共同體，推動城市空間重塑、發展理念變革與治理體系升級，讓城市成為人民幸福生活的美好家園與展現國家現代化水平的重要窗口。

【關鍵詞】城市更新 現代化人民城市 高質量發展 【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。”“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，以綠色低碳、環境優美、生態宜居、安全健康、智慧高效為導向，建設新時代美麗城市。”2025年7月14日至15日，中央城市工作會議在北京召開，會議指出“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”，并指明要以城市更新作為重要抓手，推進建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。①如何深刻認識以城市更新推進現代化人民城市建設的內在邏輯與實現途徑，對深入踐行人民城市理念，走出一條中國特色城市現代化新路子，具有重要意義。②

深刻把握以城市更新為抓手建設現代化人民城市的重要意義

遵循城市發展規律的科學路徑。城市發展是自然歷史過程，有其內在規律。從世界城市發展規律來看，城鎮化進程基本遵循呈拉長“S”型的“諾瑟姆曲線”，即當城鎮化率達到70%后，便會轉向平穩發展的成熟階段。在這一發展階段，城市更新成為城市可持續發展的普遍選擇。2024年，我國常住人口城鎮化率已達67%。城市正從大規模增量擴張的“大建設”開發階段，轉向存量更新的“大治理”提質增效階段。只有通過城市更新，才能持續推進城市現代化。從城市發展的階段規律分析，在增量規模開發時期，城市以房地產開發和商品房銷售為核心的建設方式和發展模式，呈現出“高投資、高周轉、高回報”的特征，但長期粗放擴張造成城市功能布局缺乏整體性以及難以持續等問題。進入存量更新治理階段，城市發展轉變為以存量空間更新和運營為手段，以提升空間價值為核心，形成提質增效模式，體現出“高投資、長周期、慢回報”的特點。此時，需以城市運營商而非開發商為主體，適應新形勢和新需求，重新調整空間業態，優化功能布局，為人民群眾提供高品質增值服務，推動經濟社會高質量發展。由此可見，以城市更新推進現代化人民城市建設，深刻體現對世界城市發展規律的科學把握，也是中國城鎮化進程進入新階段的必然選擇。

破解城市發展深層矛盾的關鍵抓手。我國城市發展伴隨經濟高速增長，呈現出大規模快速發展與深刻轉型的特征。新中國成立特別是改革開放以來，我國用幾十年時間走完西方發達國家幾百年走過的工業化歷程。據統計，截至2024年末，我國常住人口城鎮化率達到67%，9.4億人在城市工作與生活，城市發展能級、規劃建設治理水平、宜業宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態環境質量大幅提升。城市發展在取得巨大成就的同時，面臨高速“擠壓型”發展帶來的轉型挑戰。2011年，我國城鎮化率首次突破50%，達到51.3%，比2002年提高12.2個百分點，城鄉結構發生歷史性變化。這一轉型重塑我國的經濟結構、人口結構、社會結構、生態結構、治理體系、生活習慣以及文化價值，大城市的“擴張效應”以及對資源人口的“虹吸效應”，在規模擴展、資源單極化聚集發展的作用下，導致“大城市病”問題出現，給城市發展和治理轉型帶來挑戰。因此，以解決“大城市病”問題為導向，推動城市可持續高質量發展，成為新時代城市更新與現代化治理的重要內驅力。以城市更新為抓手推進現代化人民城市建設，是破解“大城市病”、推動結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續和治理增效的系統舉措。

回應人民對美好生活向往的現實路徑。城市更新是踐行人民城市理念，將創新、宜居、美麗、文明、韌性、智慧的現代化人民城市愿景轉化為現實的關鍵舉措，是實現城市發展為了人民、發展成果由人民共享的現實路徑。城市更新精準破解民生痛點。當前，人民群眾的需求已從“有沒有”轉向“好不好”，期盼更舒適的居住環境、更優美的生態、更便利的服務。城市更新通過老舊小區改造、加裝電梯、增綠補綠、完善公共空間設施等具體行動，精準聚焦為民、便民、安民的民生關切，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。同時，城市更新推動城市治理體系和治理能力現代化水平提升。城市更新不僅是空間的重塑，而且是公共服務體系的重構與治理模式的創新。應不斷推動教育、醫療、養老、文化等公共服務資源向社區下沉，打造“15分鐘生活圈”；通過搭建居民議事廳、引入社區責任規劃師等機制，踐行共建共治共享理念，讓更新過程成為民主協商、凝聚共識的過程，培育社區共同體意識。此外，城市更新是推動人的全面發展與城市文明進步的重要舉措。美好生活是物質豐富與精神充盈的統一。城市更新通過保護歷史文脈、活化利用工業遺產、科技賦能、業態煥新、植入文體功能等，讓城市能夠延續鄉愁記憶、激活發展空間，為人們創造更多的就業機會和健康發展平臺。可以說，城市更新并非是對物理空間的簡單改造，而是通過空間更新重塑空間價值，系統重構人與經濟、社會、文化、生態、科技的關系，精準回應人民對美好生活的追求，提升城市競爭力、承載力和親和力。③

當前城市更新面臨的主要挑戰

認知不足與綜合效益統籌難題。建設現代化人民城市具有目標的多重性與互構性，然而當前城市更新工作在價值目標層面面臨兩大難題：一是對城市更新綜合效益的認知不足，二是難以有效統籌經濟效益、社會效益、生態效益等多重目標。部分更新項目目標存在單一化、短期化傾向，過于側重經濟效益和短期成效，對社會、文化、生態等長期價值的關注相對不足。一方面，城市更新目標設定往往以經濟平衡為首要考量，個別地區仍依賴“大拆大建”的房地產開發模式，對社會效益、生態影響、文化價值的重視不夠，缺乏對城市有機成長規律的尊重。另一方面，更新成效評估體系不完善，目前尚缺乏統一的綜合效益評價標準。城市更新成效評估多聚焦于物質空間改善和經濟效益指標，尚未健全對社區交往空間、歷史文化傳承、生態環境提升等軟性指標的評價體系，導致項目難以充分滿足人民日益增長的美好生活需要，與創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市建設要求存在差距。

動力機制與可持續性缺乏。當前，城市發展正處于新舊動能轉換的關鍵時期，城市更新面臨動力機制不足和可持續性挑戰。以往由土地財政驅動的規模擴張模式，在存量時代的內涵式發展模式下難以為繼，而新動力尚未成熟。在資金保障方面，城市更新項目特別是民生類項目存在明顯的資金壓力。城市更新資金主要依靠財政投入和房地產收益反哺，社會資本因融資較難、回報率較低、周期較長、風險較高等因素，導致參與意愿較為不足。在商業模式方面，個別城市過度依賴“高容積率補償”的平衡路徑，可能會加大城市綜合承載力的負擔，偏離城市更新的“人民性”。此外，城市更新項目的“碎片化”分布與“重建設、輕運營”傾向，進一步影響城市更新的整體效能，加劇不可持續問題。由于對城市更新片區功能缺乏統一規劃，對更新后的業態培育、運營維護、社區營造等缺乏系統安排，使得更新工作難以形成投入產出的良性循環，尤其是非盈利性民生類更新項目的推進和持續面臨較大挑戰。

政策法規與標準體系適配性不夠。現有政策法規體系與城市更新需求之間仍存在系統性適配問題。現行的規劃、土地、產權等制度，以及消防、安全等技術標準，主要基于增量建設模式設計，難以適應存量更新的復雜需求。在法規方面，國家層面尚未設立專門的城市更新法，地方立法探索力度有限、進展不一，難以充分發揮空間更新的多重價值。比如，在一些工業園區更新改造為文化產業園的過程中，需要配建符合人們需求的住宿、餐飲等配套設施，但受限于土地性質改造存在困難，導致更新后活力不足。又如，當前人民群眾對空間功能的實際需求更加復雜多樣，對于綠道、濱水公園等公共空間，不僅要求具有綠色美麗的自然屬性，而且希望具備經濟消費、社會交往、文化活動等綜合功能。但受各地政策的影響，難以打破傳統空間使用與管理的單一屬性，土地用途缺乏彈性，對改造后的權益分配缺乏明確依據，產權整合、產權使用權劃分等問題都亟待解決。在標準規范方面，現行的消防、日照、綠化、節能等技術標準主要針對新建建筑，直接應用于舊區改造往往成本高昂或無法實施，也制約微更新、漸進式更新的開展。此外，各部門政策協同性不足，更新項目推進過程中面臨多重規則約束，需要針對具體事項開展個性化研討與決策以推進項目實施，不僅增加更新項目實施難度，而且影響區域層面的系統優化。如何構建適應現代化人民城市綜合目標需求的制度體系，成為亟待解決的重要問題。

多方協同性與公眾參與度較低。城市更新過程中涉及多方主體，利益關系較為復雜，而建設現代化人民城市要求自始至終體現人民的主體性，這對多方協同治理和公眾參與機制提出更高要求。在主體協同方面，目前政府、市場、社會等多方主體的角色定位和權責邊界仍不夠清晰，易出現政府“大包大攬”、市場“過度逐利”等現象。在公眾參與方面，居民的主體性和創造性尚未充分發揮，踐行“人民城市人民建”理念不足，公眾參與的實際效果有待提升。例如，個別城市更新項目停留在“告知”和“征求意見”的形式參與層面，事前共謀與過程共建的參與渠道和制度保障尚不健全，居民參與感、獲得感不強，可能導致更新項目與居民實際需求脫節，認可度不足，影響項目的可持續性。此外，利益協調機制不夠完善，面對復雜的產權結構和居民多樣的利益訴求，公平、透明、有效的協商平臺和決策機制尚不完善，影響更新項目的推進效率。如何有效構建政府引導、市場運作、公眾參與的多方共治格局，成為提升城市更新效能的關鍵所在。

以城市更新系統賦能現代化人民城市建設

以有機更新理念系統踐行價值目標體系。“現代化人民城市”作為中國特色城市現代化道路的最新理論和實踐成果，并非是“現代化”與“人民城市”兩個詞匯的簡單疊加，而是綜合的有機概念，強調堅持以人民為中心的城市化推動現代化道路。④在存量更新的內涵式發展階段下，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，體現對經濟、社會、文化、生態、科技等全方位多維目標的有機整合。遵循空間發展規律和城市有機生命體運行邏輯，強調人本性、系統性、規律性、漸進式、可持續、有機整體和適度規模尺度的城市有機更新，為系統推進現代化人民城市建設提供重要途徑。一方面，將人民城市理念貫穿建設現代化人民城市建設全過程，由物質更新轉變為以人為本的多目標整體協同更新。另一方面，在創新維度，通過對老舊廠房、街區的改造，打造創新工場和創意空間，培育創新生態，促進城市空間有機代謝、活力再生，激發城市創新活力；在宜居維度，以整體觀念補齊民生短板，完善公共服務設施，建設“好房子、好小區、好社區、好城區”，打造舒適便利的人居環境；在美麗維度，推廣綠色建筑，完善生態基礎設施，構建人與自然和諧共生的綠色低碳城市空間；⑤在韌性維度，尊重城市運行規律，統籌城市發展與安全，完善防災減災體系，讓城市運行安全可靠；在文明維度，尊重城市肌理和歷史文化，注重歷史文化保護傳承，培育特色文化，倡導崇德向善；在智慧維度，圍繞人民訴求注重建設智能基礎設施和系統，讓城市管理和服務便捷高效。

建立健全適應現代化人民城市建設的政策體系。創新規劃管理制度，推進土地政策創新，制定適應有機更新的技術標準體系，并建立跨部門協調機制。在創新規劃管理制度方面，注重更新項目與片區功能的整體性統籌設計，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，跳出針對單個項目采取“逐案專項調整規劃”的決策模式，從更大范圍平衡空間、資源、功能、資金的關系，確保城市更新的系統性與精準性。同時，注重加強土地規劃與空間規劃、保護規劃與發展規劃、生態規劃與建設規劃的協同性，提高更新效率。在土地政策創新方面，堅持“項目跟著規劃走、土地要素跟著項目走”，進一步完善包括用地分類等制度體系，增加混合產業用地供給，積極探索共有產權、產權置換、權益分配等方式，全方位靈活配置土地發展權，適應產業融合、跨界發展對空間復合利用的迫切要求。在技術標準體系方面，制定適應有機更新的專項技術標準，為微更新、漸進式更新提供技術依據。特別是對消防、日照等標準規范，以“不低于現狀”為原則，支持歷史遺留空間問題的微更新。建立針對不同類型、不同區域的更新項目實行精細化分類指導的機制。建立有機更新的綜合效益評估指標體系，將建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市的具體要求轉化為可操作、可衡量的更新指標，指導更新實踐全過程。在政策協同方面，建立跨部門協調機制，完善更新項目審批機制，形成規劃、土地、財政、產業等政策的協同合力，為多樣價值目標的實現提供制度支撐。

探索有機更新的多樣化實施方式。在模式上，根據項目特點積極探索政企、政社、市社合作的不同模式，以可持續性為重點，綜合考慮業態策劃、投融資模式、經濟測算、設計施工與運營管理，積極探索“投資—建設—運營—管理”一體化模式。在策略上，以運營活力為重點，“先策劃再規劃”，創新“輕投入、重運營、快迭代”等模式，通過主題化改造、精準招商、流量運營和社群培育等，提升空間活力，實現資產的持續增值。在探索多樣化資金籌措機制上，推動城市更新向投資基金化、建設信貸化、運營證券化方向發展。要更好整合財政資金、社會資本、金融機構等多方資源，推廣城市更新基金、不動產投資信托基金（REITs）、專項債券等金融工具的應用。另外，可以通過完善資金平衡機制，以跨項目統籌、開發權轉移等方式，解決公益類項目的資金平衡問題。在創新技術應用上，推動城市更新從“經驗驅動”邁向“數據驅動和智慧驅動”。充分利用大數據、物聯網、人工智能等前沿技術進行城市“體檢”，堅持“先體檢再更新”，提升城市更新的科學性與精準性。可以將新技術、新材料、新工藝廣泛應用于城市更新，推動城市綠色轉型。

構建多方協同的更新共同體。城市更新需要堅持黨建引領，構建政府、市場、社會多方協同治理格局。政府要發揮引導和監管作用，市場發揮資源配置作用，社會發揮參與和監督作用，形成城市更新的“增長同盟”“治理聯盟”。在公眾參與機制上，要建立健全包括線上平臺、社區會議、公眾聽證會在內的多渠道參與制度，確保從項目立項、方案設計，到實施監督、后期運營等各個環節，保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權；通過社區規劃師、居民議事會等多種形式，提高參與實效。在利益協調機制上，建立公平合理的利益分配和補償機制，及時化解更新過程中的各種矛盾和沖突，關注各方群體的權益保障。在創新運營管理模式上，建立可持續的運營機制，形成全生命周期管理模式。特別是培育社區自我管理運營的能力，形成長效治理機制，激發城市有機生命體的持久活力。

綜上所述，以城市更新推動現代化人民城市建設，不僅是城市空間的重塑，更是發展理念的深刻變革、治理體系的全面升級。各方主體需攜手共進，以堅定的決心、創新的思維、務實的舉措，持續探索城市更新的新路徑、新模式。讓城市在更新中煥發出勃勃生機，成為人們幸福生活的美好家園，成為展現國家現代化水平與文明程度的重要窗口，在時代發展的浪潮中書寫更加輝煌壯麗的篇章。

【注：本文系國家社會科學基金“黨建引領社區治理實踐路徑研究”（項目編號：23BDJ018）階段性成果】

【注釋】

①《習近平關于城市工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2023年，第7頁。

②《走出一條中國特色城市現代化新路子》，《光明日報》，2025年7月16日。

③張京祥：《以空間治理創新助力中國城市高質量轉型發展》，《人民論壇·學術前沿》，2025年第11期。

④陽建強：《走向持續的城市更新——基于價值取向與復雜系統的理性思考》，《城市規劃》，2018年第6期。

⑤《住在完整社區，幸福觸手可及（城市更新這樣推進⑤）》，《人民日報海外版》，2025年8月20日。

責編/孫渴 美編/王夢雅

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