【摘要】當前，低空經濟發展處在從“飛起來”到“飛得好”的啟航階段，高質量發展和高水平安全需在實踐中分階段分步驟落實。搭建“安全、可控、可歸責”的低空經濟可信模式，是推動低空經濟高質量發展的關鍵路徑。保障低空經濟“質量優先，增量有效，推進有序”的安全健康發展思路落實落地，需要以問題為導向、以目標為牽引，優化監管體系，推動智能化空域管理、建立跨部門協同治理機制，平衡有效市場與有為政府的關系，通過科技賦能、制度創新，不斷提升低空經濟治理的現代化、科技化及法治化水平。

【關鍵詞】低空經濟 可信發展 安全健康 協同治理 法治

【中圖分類號】F426 【文獻標識碼】A

低空經濟作為新質生產力的重要組成部分，是國家戰略性新興產業，正加速融入國家戰略布局。我國低空經濟正在以穩健有序的節奏，步入規范化、系統化的安全健康發展階段。當前，低空經濟正處于從概念孵化向產業爆發的黃金增長期和關鍵躍遷期，展現出廣闊的發展前景，成為推動中國經濟發展的“新引擎”。據統計，2024年我國低空經濟市場規模已突破5000億元。這不僅反映了低空經濟的蓬勃發展態勢，更預示著其未來巨大的發展潛力。①其戰略價值已突破傳統產業定位，不僅是對傳統經濟增長模式的補充與優化，更是我國實現產業躍遷、突破關鍵核心技術瓶頸、構建國際競爭新優勢的戰略選擇，成為重塑全球產業競爭格局的關鍵變量。作為新興的經濟領域，低空經濟不僅涵蓋無人機、電動垂直起降飛行器等前沿技術的應用，更是數字經濟、智能制造、物流運輸等領域交叉融合的復合體，推動產業深刻變革。隨著技術的不斷進步，低空飛行逐漸步入常態化，低空經濟正處在“飛起來”到“飛得好”的轉型階段。

低空經濟安全健康發展離不開“可信”基礎

低空經濟發展不僅關涉科技創新與產業升級，更關乎國家安全、公共安全和市場安全。低空經濟的騰飛依托于數字技術的迅猛發展，天然具有強烈的數智化屬性。“可信”概念較早是用于評估生成式人工智能的應用安全性。“可信”的核心要求包括可控性、可問責性、公平性、可靠性、透明可解釋性和安全性，不僅強調系統和技術的可靠性，更涵蓋運行規則的合規性、安全治理的有效性，以及法律責任的透明性。②“可信”概念從人工智能領域向低空經濟領域的轉化適用具有必然性與可行性，這既是順應數字經濟時代系統性風險的理論革新，又是實現低空經濟發展中創新與安全平衡的需要，能夠確保低空經濟在創新過程中不偏離合規和安全的軌道。基于此，構建可信低空經濟成為該行業安全健康發展的基礎保障和長期目標。

搭建“安全、可控、可歸責”的低空經濟可信模式，是推動低空經濟高質量發展的關鍵路徑。“安全、可控、可歸責”是“可信”模式的關鍵要件。具體而言，“安全”要求低空經濟的核心技術、航空設備、低空交通管理系統等具備穩定性和安全性，以防止技術缺陷對公共安全和社會穩定造成負面影響。“可控”意味著低空經濟的各項活動須處于有效監管之下，以防止行業無序擴張、技術濫用帶來的社會風險。“可歸責”要求在低空經濟運行過程中，各方責任主體須承擔清晰、可追溯的法律責任。空域開放和管理的復雜性、技術應用的高風險性，以及公共安全的高敏感性，使得安全性與可控性成為低空經濟可信發展的重要前提。從技術保障到制度設計，安全性與可控性不僅關乎技術可行性，更承載著公眾信任與社會責任，是低空經濟從概念走向成熟的關鍵支撐。實現低空經濟的可信發展，需要多維度推進制度與技術優化。

實現低空經濟安全健康發展，還需要保障所有適合的市場主體在進入市場、參與競爭、獲取資源等方面享有平等的權利，避免市場壟斷、地方保護主義等現象的出現，鼓勵和支持公平競爭，推動在高水平競爭中實現高質量發展。簡言之，構建低空經濟安全健康發展的可信生態，就是要在保障技術安全可控與運行可歸責的基礎上，支持低空經濟產業鏈上的各項技術創新，通過競爭政策和產業政策的相互配合，優化要素配置，破解創新激勵與安全約束之間的矛盾，實現低空經濟的有序商業化，在不斷擴大的商業化場景中進一步釋放低空經濟創新動能，驅動新質生產力在低空經濟領域的技術躍遷與產業升級。

低空經濟安全健康發展的現實困境

低空空域管理制度有待進一步優化。低空經濟的發展高度依賴低空空域的開放與共享。讓低空經濟“飛起來”，既是低空經濟發展的關鍵，又是低空經濟發展的堵點所在，深化低空空域管理改革已成為必然趨勢。事實上，低空空域管理改革并非近年來著手推進，早在2010年8月，國務院、中央軍委印發《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，對深化我國低空空域管理改革作出部署。③隨著低空經濟快速發展，傳統空域管理模式已難以匹配行業發展的新需求，低空飛行的網絡化運營需要構建精準的空域管理與智能調控系統，改革的深度與廣度需進一步拓展。傳統空域管控模式面臨雙重挑戰：一方面，低空空域傳統管控模式無法適應低空經濟新特點，現有系統在應對復雜航路規劃、實時動態調度等需求時存在技術瓶頸。另一方面，無人機物流、低空旅游等新興業態指數級增長，基于安全優先原則的靜態管理模式，難以適應低空經濟高頻次、低高度、復雜航路的運行特征，制約低空經濟潛力釋放。

基礎設施與資源配置支撐需要進一步加強。基礎設施作為低空經濟發展的重要支撐，其供給的充分性與資源配置的高效性直接影響產業的發展進程。我國低空經濟基礎設施體系仍存在供給不足、區域布局不均衡、低空空域利用率不高等問題。基礎設施的供給不足導致市場運行效率不高，產業鏈協同發展受阻，制約低空經濟產業的規模化發展。低空經濟的發展高度依賴于通航機場、無人機起降點、智能空域管理平臺等基礎設施的有力支撐，而當前我國相關基礎設施仍處于初級發展階段，難以滿足市場主體日益增長的多樣化需求，特別是通航機場數量在全國范圍內仍顯不足。低空經濟基礎設施的區域分布存在不均衡現象，東部沿海地區的基礎設施相對完善，而中西部地區和欠發達地區的低空經濟基礎設施建設相對滯后，影響低空經濟的健康可持續發展。

數據治理能力和水平有待進一步提升。在低空經濟發展中，數據治理問題已成為無法回避的課題。隨著低空經濟快速發展，海量的飛行數據、傳感器數據、用戶行為數據等，將在不同層級的應用中產生并流動，帶來亟待解決的隱患。一方面，地理信息安全的邊界泛化，使得部分商業應用在數據共享和利用的過程中陷入合規困境；另一方面，隨著個人信息和敏感數據不斷積累，隱私泄露和數據濫用問題可能加劇，對整個低空經濟行業的安全、可信、競爭力等產生負面影響。此外，低空經濟的發展還面臨數據資源配置效率不高的問題。由于相關數據標準化不足，加之市場化配置路徑不夠清晰，各類數據往往難以有效整合和共享，造成資源的浪費與重復利用，制約產業的整體發展速度和創新活力。因此，如何在促進數據流通、高效配置的同時，有效解決數據安全、隱私保護與合規性之間的矛盾，亟需通過完善的數據管理制度加以規范和解決。

安全監管面臨復雜挑戰。低空安全不僅要求低空飛行器具備強大的智能識障和避障能力，同時還要求對低空飛行活動進行高效管控。④當下，低空經濟領域監管體系存在碎片化現象。具言之，現行監管架構存在“縱向分層割裂、橫向職能交叉”的現象：在中央層面，中央空中交通管理委員會承擔空域運行統籌職能，中國民用航空局負責通用航空管理，工業和信息化部負責航空器制造產業技術標準制定，國家發展改革委負責制定實施低空經濟發展戰略，而財政部、科技部等部門通過專項資金和科技計劃參與產業培育，另有農業農村部、交通運輸部等部門側重場景化監管。在地方層面，形成“雙重監管”格局，即省級政府統籌示范區建設與空域使用試點審批，市縣政府具體實施市場準入管理。這種多層級、多主體的監管模式容易導致多頭管理、權責模糊的治理問題，需要形成統一的監管協調機制，規范政策執行標準。

管控技術發展應對乏力。無人機和其他低空飛行設備的普及，增加了低空飛行活動的頻率和復雜性。當前，面對“黑飛”“亂飛”等違規飛行亂象，低空監控技術未能充分實現對低空空域飛行活動的實時精準監控，對執法機構的監管和應急響應能力構成挑戰。低空飛行器“低、慢、小”的特性，使得傳統的管控技術和系統難以適應。同時，現行的法律和監管框架較多關注事前審批與事后追責，而事中監控與即時應急規則和措施不足。為此，如何在技術上突破監控體系的局限性，實現對低空飛行活動的全面、實時監控，成為當前低空飛行安全發展的一大方向。

法律保障體系有待進一步完善。隨著低空經濟快速發展，特別是無人駕駛航空器等新興技術的崛起，現有法律體系顯示出適應性不足，對出臺專項法規對低空經濟產業進行精準調控的需求日益強烈。我國已逐步出臺一些政策文件和法規，初步構建低空經濟治理的框架。目前，相關立法和政策仍較為零散，缺乏關于低空經濟促進的基礎性法律。⑤需要進一步加強系統性的專門立法，以適應低空經濟快速發展與靈活治理的要求。

低空經濟安全健康發展的制度支撐

在法治框架下，安全不僅是低空經濟可信發展的基石，更是保障推動低空經濟可信發展的飛行底線與制度紅線。然而，倘若過度強調“安全”，偏離高質量發展和高水平安全動態平衡的軌道，很可能導致各類監管層層加碼，從原本的“管住”滑落“管死”，背離“管好”的初衷和目標。故此，低空經濟可信發展的目標應是高質量發展和高水平安全動態平衡，在保障安全的前提下，為技術創新、產業升級和市場活力提供足夠的健康發展空間。

統籌協調有效市場和有為政府。在低空經濟發展過程中，亟需構建市場驅動與政府引導的協同治理范式。有效市場和有為政府是一組具有我國自主知識體系創新的概念，有效市場與有為政府并非對立關系，而是互相促進、共同優化的協同體系。低空經濟的興起不僅依賴于產業鏈各環節的協同發展，更依托于完善的基礎設施體系與具備競爭力的核心技術支撐。對低空基礎設施的投資和建設，將促進低空經濟的全面發展，帶來極大的社會經濟效益。特別是當前低空經濟行業仍處于早期發展階段，面臨技術壁壘高、基礎設施投資大、商業化模式和盈利模式尚未完全成熟等現實挑戰，單靠市場主體難以有效完善基礎設施體系或突破技術瓶頸。政府作為公共資源的管理者，需積極承擔政策引導、基礎設施供給、市場規范建設等公共職能，保障低空經濟的安全健康發展。

構建多主體分類監管模式。結合低空經濟發展特征，推動監管理念從行業條塊管制向協同共治轉型，將民航管理部門、空域管理部門、地方政府及運營主體納入治理共同體，建立多方參與的治理協商平臺。監管體系應從“管控優先”升級為“安全與發展并重”，為產業創新預留足夠空間。現行低空空域監管體系存在標準過嚴、靈活性不足的問題，主要表現為審批低效性。為此，建議下一步監管模式應逐步由靜態的行政審批模式向動態的風險管理模式轉變，通過分級分類管理實現監管資源的合理分配。例如，針對低風險高頻次的飛行活動，農業噴灑和空中拍攝等，可采用備案制簡化審批流程；對于高風險的人口密集區域、重點公共區域和敏感區域等的飛行活動，則保留嚴格的審批程序，以保障公共安全，從而實現監管強度與風險等級的精準匹配。

加大科技治理與治理科技融合度。大數據、云計算、人工智能等前沿技術的應用，可實現對低空飛行活動的實時動態監控，為管理決策提供數據支撐。監管部門可依托數字化前沿技術，建設全國統一的智能飛行監測平臺，實現飛行軌跡的實時追蹤與異常行為的自動識別。該平臺系統應具備多層次的數據處理能力，包括對飛行航道、飛行路線、空域權限等關鍵數據的采集分析，構建起完整的低空空域監測數據庫。此外，監管機構可充分利用該數據庫進行飛行風險的預測與危險飛行活動示警，通過歷史數據的挖掘與算法建模，為監管部門提供精準的干預建議，在確保安全底線的同時，減少不必要的行政干預，促進低空經濟的規范化、智能化、可持續發展。

加快構建完善協同治理體系。監管體系的完善，需要在縱向和橫向兩個維度上明確權責，構建多層次、多主體的協同治理框架。縱向維度上，明確中央與地方的權責劃分：中央層面由中央空中交通管理委員會統籌空域資源戰略規劃，民航局主導安全標準制定與公共安全保障，國家發展改革委等部委負責產業政策的頂層設計；地方政府承擔基礎設施建設和場景開發，確保與中央規劃動態銜接。橫向維度上，明確監管主體與職能劃分，構建多層次、跨部門的協同治理框架，通過建立跨部門的協作機制，實現信息共享和資源整合，提高監管效率，推動飛行計劃審批、空域狀態查詢、執法信息共享的互聯互通。在市場主體規制方面，建立“研發—生產—運營—退出”全生命周期監管鏈，通過飛行器適航認證制度、運營主體信用評級制度、保險保障制度的協同發力，形成市場自律與政府監管的良性互動，避免出現多頭管理、權責模糊的問題。

【注：本文系國家社科基金重點項目“促進具身智能發展的法律適配研究（項目編號：25AFX023）階段性成果】

【注釋】

①《推動低空經濟發展 業界構筑產業發展基礎》，人民網，2025年4月14日。

②陳兵：《生成式人工智能可信發展的法治基礎》，《上海政法學院學報（法治論叢）》，2023年第4期。

③《國務院、中央軍委印發〈關于深化我國低空空域管理改革的意見〉》，《光明日報》，2010年11月15日。

④高志宏：《低空經濟高質量發展的法治保障研究》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第15期。

⑤于立深：《低空經濟有序發展的政府管制邏輯及法律保障》，《江西社會科學》，2025年第3期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

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