【摘要】當前我國推動“零基預算”改革有利于為破解科技資金“低效困局”提供系統性解決方案。在零基預算改革背景下，提升財政科技資金使用效能需以“打破基數依賴、強化績效導向、優化資源配置”為核心，結合科技活動規律和創新需求，唯有通過頂層設計、技術賦能、生態優化和容錯試錯，才能真正釋放財政科技資金的效能，構建科學、精準、高效的資金管理體系。

【關鍵詞】零基預算 財政科技投入 資金使用效能 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“推動科技創新和產業創新深度融合。”①隨著新一輪科技革命和產業變革的加速推進，科技與產業之間的緊密聯系愈發凸顯。深度參與全球科技治理，成為全球創新強國，迫切需要發展新質生產力。在這個過程中，財稅體制改革不僅是探尋新動能和塑造新優勢的關鍵，還是實現資源一體統籌、提升資金使用效能及加快實現國家戰略目標的重要手段。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》在“深化財稅體制改革”相關部署中，明確提出“深化零基預算改革”。今年的政府工作報告提出，開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。進一步將零基預算理論與科技資金管理特性結合，可以拓展公共財政理論在創新領域的應用場景。通過分析零基預算的“評估-分配-監督”邏輯，為構建“績效導向、動態調整”的科技資金分配模型、完善科技資源配置機制，提供理論和實踐支撐。有效推動財稅體制改革，零基預算不僅能打破對傳統“基數+增長”的預算管理資金分配模式路徑依賴，而且是破除支出結構固化，實現以績效為核心，著眼于系統性重構資源配置的關鍵②。本文緊扣國家財政改革與科技創新的雙重需求，旨在通過零基預算理論與實踐的創新結合，為破解科技資金“低效困局”提供系統性解決方案。

“零基預算”改革的現實必要性

政策驅動與改革牽引要求以“零基預算”改革提升科技資金使用效能。從國家層面看，零基預算改革是落實績效管理、打破“基數依賴”的關鍵抓手，目前改革尚處于起步階段。財政部在2025年預算編制中選擇16個部門進行改革試點，雖然科技領域推行零基預算存在系統性改革的復雜性，還未納入第一批的試點范圍，但其他部門的試點已經為科技領域改革探路指出了方向。從地方層面看，部分省市，如北京、上海、廣東已試點零基預算改革，全國形成了12個省級政府下達零基預算改革的文件，多數省級政府部門從理念上提出了原則要求，探索科技資金“競爭性分配”“動態調整”機制，但可操作性的措施仍需進一步完善，尚未深入全面推進，形成系統性經驗。唯有加快推動中國特色零基預算實踐，才能為科技資金管理貢獻中國方案。

科技全球競爭的需求。全球科技競爭加劇，各國紛紛加大研發投入并優化資金管理，如美國出臺《無盡前沿法案》、歐盟出臺“地平線歐洲”計劃。我國財政科技資金規模已超萬億元，但仍然存在一定程度上的“錢不到位”與“錢用不好”。對于如何基于創新能力考量科技經費投入效能，以及“誰能干、讓誰干”的立項機制和方式科學充分論證較為不足。我國專利成果轉化應用水平與發達國家相比較低，高價值的專利較少，一些研究成果與市場需求脫節。成果價值評估鑒定環節薄弱，產業資本、金融資本與科技對接難。項目評價機制重立項，輕交賬突出。在此背景下，通過零基預算提升資金效能，既是破解資源錯配難題的關鍵，也是實現高水平科技自立自強的重要保障。

服務國家戰略的需求。隨著我國創新驅動發展戰略、科技強國戰略的推進，財政科技投入規模持續擴大，但資金使用效能問題日益凸顯。傳統預算管理模式，如增量預算存在“基數固化”“碎片化分配”“重投入輕績效”等問題，導致科技資源錯配、重復投入、成果轉化率低等問題。為落實國家戰略提供財政保障工具，助力關鍵核心技術攻關，零基預算作為一種以“零為基礎、重新評估每一筆支出的必要性”的預算編制方法，有利于優化科技資源配置，打破條塊分割和固化基數，推動資金向戰略急需領域，如人工智能、量子科技、生物醫藥等傾斜，減少低效重復投入；有利于提升資金使用效能，通過“目標-績效”雙考核，倒逼科研機構和企業提高資金使用效率，促進科研成果產業化；有利于激發創新活力，零基預算的“競爭性分配”機制可篩選優質項目，避免“平均主義”，推動科研主體聚焦核心任務，成為優化科技資金配置的重要改革方向。

推動科技體制改革的需求。科技創新有其特殊性，科技活動具有高風險、長周期、強探索性特點，傳統預算模式較難適應其動態需求。零基預算通過“按需定標、按效撥款”，可更好地支持基礎研究、前沿技術攻關和成果轉化。雖然我國針對新時代科技創新提出，通過實行“包干制”“揭榜掛帥”“科研財務助理制度”等方式優化科技資源配置。但目前的科技資源配置還是以增量調整為主，存量調整有待提升。通過零基預算改革，將有利于構建“有錢有責、權責匹配”的創新生態。

系統推進科技資金“零基預算”改革面臨的現實挑戰

零基預算改革不僅是技術層面的資金分配方式調整，更是一場涉及完善制度、變革文化和重塑利益的系統性改革，改革過程中定會面臨一定挑戰。

部分地區“基數思維”慣性阻力較大。雖然國家層面出臺了實施意見，但一些地方政府對零基預算持觀望態度。傳統預算分配模式依賴歷史基數，部分地方可能通過“爭指標”等方式爭奪預算資源，從基數預算“基數+增長”到零基預算“以事定支”的方式轉變，是對既有分配格局的重大調整，增加了預算編制的難度，特別是難在打破支撐基數預算的政策依據，由于既有利益格局固化，部分低效項目因涉及部門權力或地方政績需求而難以淘汰，從而導致零基預算流于形式③。各地政府普遍認為，單單依靠地方財政部門難以推進，需要提升零基預算實施的管理層級。

一些地區和部門的科技活動難評價、評價難、績效考核體系不完善?？萍假Y金實施零基預算改革的一個重要前提就是對科研項目的績效進行科學精準的評價，才能為資金的重新分配，清退到期或績效不好的政策項目找到依據。由于科技活動類型眾多，如基礎研究、顛覆性技術等具有長期性、不確定性和外部性，現有績效評價指標如專利數、論文數等難以衡量真實價值。對財政科技資金的“即時回報”期待過高，缺乏對基礎研究長期性的理解，倒逼政策制定者偏向短期功利化目標。過度強調短期量化指標，如年度產出率，可能迫使科研單位“重申報輕研發”，甚至編造成果應付考核。科技成果評價“唯論文、唯職稱”導向未根本扭轉，部分科研人員為迎合考核而忽視技術轉化。這就導致科研項目創新性與資金配置的匹配性不足，科研增值不明確。對已有研究基礎、技術狀態描述籠統，要達到的預期成果不具體，考核指標設置上缺少能夠反映技術提升的關鍵指標。部分專項中，子任務存在內容創新性不強、核心技術指標缺失、指標不夠細化量化等問題的占到立項子任務的70%，真正進入投入應用示范階段的項目少，增加了科技領域推動零基預算改革的難度。

一些地區的跨部門、跨層級協同與一體統籌推進機制不足。由于個別部門和地方積累了大量的科技領域現有政策，有的支出項目依據多年前的政策，實際情況早已千差萬別。項目一旦形成且有依據就難以調整，支出資金年年撥付難以削減。以零基預算改革突破部門間原有的項目分配格局面臨挑戰。首先，科技資金分散在科技部、國家發改委、工信部等多個部門，缺乏統一規劃，制約轉化應用和投入效能。其次，中央與地方科技項目邊界劃分不清，地方科技配套資金不到位④。科技計劃與行業管理、重大項目建設、企業生產經營、產業扶持政策的銜接不暢，中央科技計劃與地方科技項目的邊界模糊，這也使得零基預算實施過程中，地方政府在項目層級上難以把控。

一些地區的科技支出剛性導致資金分配與使用存在路徑依賴。科技支出作為法定剛性支出領域，有財政性科技投入只增不減和基礎研究經費只增不減的要求，使零基預算難以推倒原有基數預算，較難突破先有預算再找項目等現象。部分地方政府為滿足法定要求，資金配套和考核掛鉤事項占比高，強調財政投入而對多方籌資和產業引導重視不足?？萍碱I域中如信息技術、能源、材料、生物醫藥、行業裝備研發等領域，相關技術研發與產業發展已有較好基礎，部分任務研究成果具有較高的轉化應用前景，也是社會投資追捧的熱點，但經營主體創新投入不夠突出，產學研協同創新鏈條不暢，企業對財政資金的匹配投入意愿低，形成“政府熱、市場冷”反差。當前涉及此類領域的項目申請資金時仍以中央財政科技投入為主，在圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈、產業鏈方面的引導作用不夠凸顯。一些科研人員傾向于選擇“低風險、穩產出”的短平快項目，回避突破性技術研發，對新興前沿領域，如人工智能、量子技術的科技前瞻性判斷不足，可能導致資金錯配。

零基預算改革推進中還面臨一些深層次矛盾。首先，“破”與“立”的平衡難題。從2025年試點的部門和省份的情況來看，一些地區和部門打破舊有基數分配模式后，新的項目庫建設、評審標準設計、績效管理體系未能及時補位，基數歸零后的經費更多用于競爭性行業的產業補貼，產業引導積極和事后獎補，實際績效難以評價，導致管理真空和經費依然有大量壓減空間⑤。還有部分改革試點，存在短期績效壓力與長期創新規律的沖突，因缺乏配套措施而難以推廣。其次，“公平”與“效率”的矛盾。一方面，零基預算強調公平競爭，但可能忽視國家戰略急需領域，如半導體、儀器儀表、生物醫藥的定向扶持需求，需要關注如何平衡公平分配與戰略聚焦。另一方面，青年科學家或小團隊因“無基數積累”而難以競爭過老牌機構，將加劇資源壟斷。

全面推進科技資金“零基預算”改革的政策建議

在零基預算改革背景下，提升財政科技資金使用效能需以“打破基數依賴、強化績效導向、優化資源配置”為核心，結合科技活動規律和創新需求，唯有通過頂層設計、技術賦能、生態優化和容錯試錯，才能應對上述挑戰，真正釋放財政科技資金的效能，構建科學、精準、高效的資金管理體系。

加強頂層設計：優化預算編制機制，強化戰略導向

國家出臺進一步深化零基預算改革指導意見，明確改革的總體要求、主要目標、工作任務和實施路徑，為2026年中央和地方科技部門納入零基預算編制要求奠定制度基礎。

清理整合科技領域中央與地方支出政策和項目。處理好科技支出領域中政府與市場的關系。在加強事前績效評價和事前政策評估的基礎上，清理政府不應承擔或由市場能更高效完成的事項完全交由市場處理，從而將有限的財政資金集中于真正需要財政支持的科技領域。中央出臺清理國家有關部門要求地方資金配套和考核掛鉤的項目。中央和地方政府應針對科技領域各類交叉重復、低效無效、支出進度較慢項目的支出政策，對于科技領域多年以來不設支出時限的政策，對于與當前國家創新發展和產業需求不適配的政策做出一定退出安排。清理支出政策中有關科技等法定支出領域，各級政府可以先行調整，同時按原批準程序報有關權力機關作出修訂。

建立“零基+滾動”的動態項目庫。建議在科技預算中引入零基預算理念，通過甄別不同項目的輕重緩急、成本效益，進行優先排序，保證重點和必須開支，去除不必要、不重要的開支，優化財力配置，提高財政資金使用效益⑥。通過“項目庫動態管理”“滾動評審”等方式提升資金使用靈活性，值得借鑒。按項目成熟度分類管理，對基礎研究、共性技術、產業化項目實行差異化評審標準，優先保障高風險但高價值的前沿探索。推行“中長期目標+年度任務”的滾動預算，避免資金分散。完善動態調整與退出機制，對進展滯后、目標偏離的項目暫停撥款或終止資助，回收資金轉入備用項目庫。打破傳統“基數+增長”模式，不以歷史期經濟活動及其預算為基礎，從實際需要出發分析科技預算期經濟活動的合理性，經綜合平衡，推動零基預算改革重點支持符合國家戰略需求，如新質生產力相關領域、前沿領域、產業升級的創新活動。

破除部門和層級障礙：推動科技資金整合與統籌使用

打破條塊分割，統籌財政科技資源。完善新型舉國體制下的協同攻關機制。整合科技部、教育部、國家發改委、工信部等多渠道科技資金，建立“國家科技計劃聯合基金”，集中支持重大專項，如大科學裝置、飛機發動機等核心零部件攻關。針對重大科技難題，整合財政科技資金，集中支持跨部門、跨領域的聯合攻關項目。由科技部、財政部、國家發改委等部門聯合組織實施，明確各方職責和資金配套比例。地方財政需與中央資金協同，避免重復資助區域性項目，重點補足區域產業鏈短板。允許項目承擔單位在總預算內調劑直接費用，優化支出結構，如增加設備共享補貼、減少重復購置等。推動零基預算改革，破除體制機制障礙不能僅從增量做文章，更要打破既有格局，做好存量調整。統籌的預算資金，應更多用于非競爭性領域。實施零基預算后，由于重新配置預算而集中的資金，原則上不應過多投向競爭性的科技項目領域，不得用于各種貼息、補貼、擔保等范疇。

構建聯合評審論證與多維度評估。引入科技界、產業界、財務專家等跨部門、跨領域聯合評審機制，綜合評估技術可行性、經濟社會效益、團隊能力等，減少行政干預。完善“負面清單”制度，明確限制重復立項、低水平研發、非科研用途支出，如過度會議費、填表式考核等。健全“正向激勵與容錯相容”機制。對超額完成目標的團隊給予梯度獎勵，如績效提成、后續項目優先支持，對因不可預見因素失敗的項目減免追責⑦。

引導社會資本多方投入與協同創新。采用“財政資金+社會資本”聯動模式，如PPP（政府和社會資本合作模式）、科創券，吸引企業配套投入，放大財政資金杠桿效應。通過政府引導基金構建長效投入機制，吸引社會資本參與科技研發。例如，針對企業創新構建科技風險投資基金平臺，將政府資金和社會資本用于對初創期科技企業，特別是研發中試階段，進行股權投資，財政資金按一定比例跟投，分擔風險、共享收益。設立“科創風險補償基金”，對顛覆性技術探索中的合理失敗給予部分成本補償⑧。推動高校、科研院所與產業鏈深度合作，對產學研聯合項目，在滿足相關評價標準的情況下，給予匹配度更高的資金支持。

完善科技資金績效管理：優化績效導向的資金分配體系

未來，將零基預算改革與科技評價改革、科研放管服結合，形成“目標統一、規則清晰”的制度環境。將科研項目立項、執行、驗收全流程納入績效評估，通過轉變績效管理改革的整體思路，系統提升科技支出領域績效管理質量，將績效考核結果與零基預算編制掛鉤，優化預算績效評價功能、定位和導向。圍繞科技創新項目管理流程各個階段開展績效管理工作。

完善財政科技資金預算績效評價的功能。通過構建完善的責任機制，確?？蒲型度肽軌虮M快轉化為生產力，扭轉“重立項，輕交賬”的局面。簡化過程管理，激發人才創新活力，形成激勵與改進機制。完善預算管理一體化系統的績效模塊。中央預算管理一體化系統增加績效指標嵌入功能，或者賦予科技部門個性化開發權限，允許將構建完成指標的體系嵌入系統，通過一體化系統填報、匯總，審核績效指標，為進一步提高工作質效推動零基預算改革提供系統信息支撐。

明確科技資金預算績效評價的定位，減少微觀層面績效評價。財政績效評價要轉向服務宏觀和中觀科技資源配置和科研組織方式優化。今后應減少微觀層面的預算績效評價，減少項目評價，把微觀評價交給單位、學術組織和部門，給與管理的自主權，并繼續探索機構整體支出績效評價。簡化過程管理，完善科技預算支出評價周期和分類評價機制，必要時對評價周期采取延時評價，結合政府或部門提供公共服務的戰略目標和政策目標編制預算，確保財力分配用于決策部署，促進科研主體內部治理能力提升，通過聚焦主責主業，服務國家戰略。更加關注終端績效，創新性和貢獻的評價。

轉變科技資金績效評價的導向。健全科技成果分類評價機制基礎前沿研究，績效評價突出原始創新導向。關鍵核心技術攻關類項目突出技術應用導向，評價項目解決了哪些具體技術難題和產業應用情況。應用型項目應明確資金使用必須與“里程碑式成果”掛鉤，如專利數、技術轉化收益、行業標準制定，弱化過程性指標如論文篇數。增設“市場化驗收”標準，例如要求企業出資比例、產品量產時間表等⑨。探索在財政視角下預算績效評價的基礎上，加強基于科技內涵的績效評價，評價更加注重標志性成就、科技影響力、轉化應用、經濟和社會價值等，同時通過信息共享、結果互認的機制減少不必要的多投重復評價，減輕科研人員機構管理負擔，降低管理成本。處理好效率與公平的關系，促進項目生成機制科學化、公平性⑩。在營造良好科研生態方面發揮作用，引導科研組織創新導向。

構建動態優化機制：確保財政科技資金使用合規高效

構建“全流程+信息化”的監控體系。利用大數據、區塊鏈等技術，建立科技資金監管平臺，實現項目預算、執行、驗收全流程信息化管理，精細化安排。以可量化的實際需求，支出標準、任務量、預期績效等為基礎，使預算編制過程精細化、避免大而化之，虛增經費。因此健全支出標準與分類體系，對項目資金使用情況進行實時監控，對超預算、超范圍支出自動預警。

實施“分類監管+差異化管理”政策。根據項目類型，如基礎研究、應用研究、產業化等，依據風險等級，制定差異化管理措施。例如，對高風險項目，如前沿技術攻關實行“事前備案+事中抽查+事后審計”的全鏈條監管；對低風險項目，如成熟技術推廣實行“簡化流程與結果導向”的監管模式。依據差異化項目培訓預算管理人員與科研人員，提升項目策劃、成本控制、績效自評等專業化能力。

強化“激勵約束+成本管控”有機結合。推行零基預算改革時，財政部門要依據科技項目成本情況，盡早出臺科技資金支出標準體系，科技部門和單位的成本控制，要將績效評價結果作為零基預算調整的依據，以“產出成本”增強科技成本管控的可操作性，建立績效考核結果與科技預算安排、科技政策調整有機掛鉤機制；科技政策、科技部門單位整體支出、科技項目的績效與相應的預算資金安排掛鉤；科技預算績效評價結果與科技部門單位績效考評掛鉤，對績效優秀的部門給予一定物質獎勵和表揚。

通過上述措施，可在零基預算框架下實現“錢隨事走、效促錢增”的良性循環，推動財政科技資金從“量增”轉向“質優”，在推進過程中可以選擇集成電路、生物醫藥等重點科技領域開展示范，實現通過財稅體制改革助力高水平科技自立自強和科技強國建設。

【注：本文得到習近平經濟思想研究中心課題研究項目“暢通教育、科技、人才良性循環研究”（項目編號：AZ2024006）的資助；本文系國家自然科學基金委員會2025年第1期應急管理項目“完善國有資產綜合價值實現的體制機制研究”子課題1“國有資產統籌管理的基礎制度與協同路徑研究”（項目編號：72541012）的階段性成果】

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②張平、茍燕楠、龐清月等：《零基預算新假設的建構——理論脈絡與中國實踐的協同探討》，《財政研究》，2025年第3期，第18-29頁。

③崔惠玉、徐思維、楚文月：《深化零基預算改革與協同式預算管理創新研究》，《財政研究》，2025年第1期，第26-38頁。

④⑩劉文軍、李賡、黃豐雨：《轉變財政科技經費配置管理方式，提升科技投入效能》，《中國科學院院刊》，2023年第02期，第193-202頁。

⑤馬蔡琛、孫小雪：《基于績效考量的地方零基預算改革研究》，《經濟縱橫》，2024年第02期，第107-115頁。

⑥王澤彩、胡志勇：《預算績效管理中的政府成本管控：現實問題、國際借鑒和強化對策》，《經濟縱橫》，2024 年第10期，第94-101頁。

⑦楊廣勇、楊林：《零基預算改革效果評價與未來推進——以珠海市A區為例》，《中央財經大學學報》，2019年第01期，第3-14頁。

⑧林青寧、毛世平：《科技金融與企業創新：財政資金有引導作用嗎》，《科學學研究》，2024年第11期，第2445-2453頁。

⑨李洪輝：《財政專項資金管理存在的問題及改革建議》，《財政研究》，2014年第06期，第21-25頁。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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