【摘要】零基預算強調一切從零開始，不考慮過去年度預算安排，根據項目重要性來確定預算安排的優先性，對于緩解地方財政壓力、有效解決財政支出結構固化問題、健全現代預算制度，具有重要意義。我國自20世紀90年代開始探索零基預算改革，新時代以來的地方改革實踐證明，零基預算可以優化財政資源配置、強化績效導向、提升預算管理水平，但實踐中仍面臨體制機制尚不健全、零基預算的理念未深化、預算技術難度較大等挑戰。應從制度創新、理念轉變和技術賦能角度，持續推進零基預算改革，為健全現代預算制度提供有力支撐。

【關鍵詞】零基預算 預算管理 現代預算制度 【中圖分類號】F812.3 【文獻標識碼】A

“零基預算”從字面上看，是以“零”為基礎的預算，實際上它強調的是“歸零”理念，意味著下一年的預算安排不受以往年度影響，而是一切從實際出發，根據項目的重要性來確定預算安排的優先性。2021年印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出：“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局。”①黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“深化零基預算改革”的任務。②2025年政府工作報告提出：“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革。”③確保零基預算發揮效用，必須深刻認識當前深化零基預算改革的迫切性和必要性，找準零基預算改革的發力點，切實提高預算管理規范化、科學化、標準化水平。

深化零基預算改革的必要性

深化零基預算改革是緩解財政壓力的必然要求。當前，我國財政運行面臨結構性矛盾凸顯、收支平衡壓力持續加大等現實挑戰。一方面，經濟增速換擋與大規模減稅降費政策疊加，財政收入增速趨緩；另一方面，民生保障、科技創新、生態環保等重點領域支出需求剛性增長，疊加地方政府債務還本付息壓力，財政可持續性面臨嚴峻考驗。財政部數據顯示，2024年，全國一般公共預算收入219702億元，比2023年增長1.3%；而全國一般公共預算支出284612億元，比2023年增長3.6%，④財政收支矛盾加大。

在當前深化財稅體制改革、推動高質量發展的關鍵時期，傳統的增量預算管理模式因其“基數+增長”的固化特征，難以有效應對財政緊平衡狀態，亟需通過零基預算改革構建更可持續的財政管理機制。與增量預算相比，零基預算與過“緊日子”的財政管理要求高度契合，通過“能增能減”的預算分配機制，與全面實施預算績效管理形成政策合力，不僅是應對當前財政收支矛盾加大的必然選擇，而且為落實“黨政機關習慣過緊日子”的要求提供制度保障。

深化零基預算改革是解決支出結構固化的現實需要。支出結構固化是世界各國普遍面臨的預算管理難題。國際預算管理的實踐表明，周期性重構預算分配機制是打破固化格局、提升財政資源配置效率的有效途徑。以英國為例，其自20世紀90年代建立的綜合支出審查制度采用多年度預算框架，每兩年根據經濟發展態勢和政策優先事項進行動態調整。這種制度設計與零基預算的核心思想高度契合，都強調打破歷史基數的束縛，通過定期對支出項目進行系統性重估，確保財政資金流向最具戰略價值的領域，提高資源配置效率。2008年金融危機后，經濟合作與發展組織（OECD）國家普遍將具有零基預算特征的支出審查機制納入常規預算流程，通過系統性評估基準支出來優化資源配置，在削減無效開支和提升財政效率方面取得顯著成效。

零基預算強調從“零”開始的預算編制方法，要求所有支出項目重新證明其合理性和優先性，能夠有效解決財政支出結構固化問題。具體來說：零基預算強制要求各部門對延續性項目進行必要性評估，可清理長期存在的低效無效支出，如部分政策到期項目、績效不佳的專項轉移支付等；零基預算通過建立“支出優先序”排序機制，確保有限財政資源向國家重大戰略、基層“三保”等關鍵領域精準傾斜；零基預算通過建立年度預算歸零機制，可減少歷史基數的延續性影響，為應對突發事件等不確定支出預留政策空間。

深化零基預算改革是健全現代預算制度的重要內容。財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算是財政的核心。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求財政制度和預算制度的現代化，即建立現代預算制度和現代財政制度。黨的二十大報告提出“健全現代預算制度”的改革目標。2023年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》，提出“構建完善綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全的現代預算制度”任務。

深化零基預算改革，是深化財稅體制改革和健全現代預算制度的重要內容。一方面，零基預算堅持從“零”開始的編制理念，不考慮以往的資金安排慣性，而是要求每個支出項目重新開展支出必要性和可行性評價，并按輕重緩急進行排序，資金分配過程更加規范和公開透明。另一方面，零基預算自身內含預算績效管理的要求，通過將績效評價結果與預算安排直接掛鉤，建立“預算編制—執行監控—績效評價—結果應用”的閉環管理體系，項目能進能出、資金能增能減，極大推動預算管理從“重分配”向“重績效”轉變，充分彰顯現代預算管理的制度優勢。

我國零基預算改革實踐及其面臨的挑戰

我國零基預算改革的探索歷程可以追溯至20世紀90年代。當時，我國財政運行面臨嚴峻挑戰，財政收入增速放緩，支出需求剛性增長，財政赤字壓力不斷加大。同時，預算分配缺乏科學依據、財政資源配置不合理、預算管理粗放等問題較為突出，難以有效適應建立社會主義市場經濟體制的要求，制約財政職能的有效發揮。為此，我國在湖南、河南等地開展零基預算改革試點，嘗試打破傳統基數預算模式，按照從“零”開始的理念重新編制預算。這些試點工作在強化預算約束、推動預算管理從粗放式向精細化轉變等方面取得一定成效。然而，受當時客觀條件限制，這次改革探索存在一些明顯不足。比如，在技術層面，缺乏科學的項目評估標準和規范的決策排序機制；在數據支撐方面，預算編制所需的基礎信息不夠完善；在制度配套上，缺乏有效的執行監督機制；等等。

新時代以來我國零基預算的地方改革實踐?！吨腥A人民共和國預算法》要求各級預算遵循“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則。⑤面對財政收入增速放緩與支出剛性增長的雙重壓力，各地陸續試點零基預算改革，目的是優化支出結構，壓縮低效支出，集中財力保障國家重大戰略和基本民生需求。主要的改革措施有：一是高位推動改革。各改革試點地方政府高度重視財政預算工作，高位推動改革任務落細落實。二是創新預算編制和支出預算排序機制。打破預算安排和資金分配的基數依賴，以政府當年可用財力為基礎，根據資金實際需求、項目輕重緩急、績效評價情況等統籌核定。按照“三保”支出、地方政府債券還本付息支出、政府年度重點保障事項清單確定的支出、部門必須開展的一般事業發展支出和其他支出的順序，依次保障相應資金需求。三是硬化預算約束。加強結轉結余資金清理制度，健全預算執行通報機制，全面追蹤資金的分配、撥付、使用情況。對未按時下達、預計當年無法形成支出的項目資金，及時收回預算，統籌用于經濟社會發展亟需支持的領域。各地在零基預算改革中通過事前評估、績效監控、事后評價及結果應用等機制，基本形成了“該保必保、應省盡省、講求績效”的零基預算管理模式，加強財政和預算資金統籌，不斷增強預算安排的靈活性和精準性，極大地提高了預算資金的使用效率。

我國零基預算改革實踐中面臨的挑戰與困境。零基預算改革在優化財政資源配置、提高資金使用效率方面取得一定成效，但在實際推行過程中仍面臨制度銜接、觀念轉變和技術操作等層面的挑戰，制約改革的深入推進。

零基預算管理體制機制尚不完善。首先，國家戰略規劃體系和預算政策統籌協調機制尚不健全，預算分配與政策目標銜接不暢。部分財政支出仍受“掛鉤機制”影響（如教育、科技等法定增長要求），導致零基預算難以打破支出固化格局。中長期財政規劃與年度預算銜接不足，部分重大項目因缺乏穩定資金來源，被迫依賴臨時調整，影響預算科學性。其次，部門間協調機制不健全。零基預算要求跨部門統籌資金，但個別部門仍傾向于“守住自家盤子”，協同整合難度較大。專項資金管理分散，部分領域存在多頭分配、重復投入問題，零基預算“集中財力辦大事”的目標難以完全實現。再次，動態調整機制不健全。零基預算強調年度動態調整，但在實際執行中，部分項目因政策慣性或部門利益難以削減，導致“能增不能減”現象依然存在。預算調整程序繁瑣，部分單位為避免麻煩，傾向于維持原有支出結構，削弱零基預算的靈活性。此外，監督問責機制有待強化。預算績效評價結果與問責、獎懲掛鉤不足，部分單位對績效管理重視不夠，存在“重分配、輕管理”現象。人大、審計等外部監督力量尚未深度介入零基預算過程，預算透明度仍有提升空間。

零基預算的理念尚未強化。其一，傳統預算思維慣性較強。一些地方和部門習慣于“基數預算”模式，對零基預算的接受度較低，仍傾向于“護盤子、守基數、保增長”，改革動力不足。部分領導干部對零基預算理解不深，認為其僅是“壓縮開支”的工具，忽視其優化資源配置的核心價值。其二，利益格局調整引發阻力。零基預算涉及資金重新分配，可能觸動既得利益群體，部分單位對項目清理、資金整合存在抵觸情緒。一些地方政府在政績考核壓力下，更傾向于短期見效項目，零基預算所強調的“長期績效”導向難以全面落實。其三，社會認知與參與度不足。公眾對預算管理的關注度較低，社會監督力量薄弱。部分預算單位對績效信息公開存在顧慮，導致公眾參與預算監督的渠道有限。

零基預算的技術難度較大。一方面，預算編制方法復雜，操作難度較大。零基預算要求每年對所有支出項目進行重新評估和論證，工作量遠超傳統“基數+增長”模式，對財政部門和預算單位的專業能力提出更高要求。部分基層單位缺乏精細化預算編制能力，難以科學測算項目成本，導致預算編制流于形式，甚至退回“基數預算”的老路。另一方面，數據支撐不足，績效評價體系不完善。零基預算依賴精準的歷史數據和績效分析，但一些地方政府信息化水平較低，數據碎片化嚴重，難以支撐科學決策?？冃гu價指標仍偏重“投入”而非“產出”，部分項目難以量化效益（如民生類支出），導致評估結果參考價值有限。

深化零基預算改革的著力點

完善零基預算體制機制。制度保障是零基預算順利實施的關鍵，要進一步深化改革，完善零基預算體制機制。第一，完善零基預算制度體系。利用預算法修訂契機，推動預算法實施條例等配套法規的修訂，明確零基預算的法律地位，為深化零基預算改革、打破支出固化、提高預算配置效率提供法律依據。第二，構建零基預算協同治理機制。一方面，可以借鑒OECD國家的支出預算審核機制，通過“滾動預算”方式建立中期財政規劃與年度預算的銜接機制，進而提升財政可持續性。另一方面，建議在地方政府層面成立由主要領導牽頭的零基預算改革領導小組，成員包括財政部門、主要支出部門和監督機構代表，負責審議重大改革政策，加強零基預算改革協同。第三，完善預算監督和問責體系。不斷拓展人大預算審查監督的廣度和深度，在現有程序性審查基礎上，建立重點支出項目的實質性審查機制，不斷提升監督實效。同時，將績效評價結果與預算安排直接掛鉤，建立“獎優罰劣”的激勵機制。此外，建立重大政策項目的終身問責制，不論責任人員是否調離，都要對項目決策和實施效果負責。

強化零基預算理念。理念是行動的先導，觀念轉變是推動零基預算改革的內生動力。應轉變傳統的預算分配觀念，特別是要改變預算就是“分錢”、把“花完錢”作為第一目標的錯誤認識，以推進國家治理體系和治理能力現代化為目標，推動從“做事先要錢”向“先謀事、再排錢”轉變，樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念。無論是財政部門還是政府各職能部門，都要明確零基預算改革的實質是提升資源配置效率、提高國家治理效能，根據零基預算的要求，破除根據部門利益和固有基數編制預算的做法，確定預算支出優先順序，提高預算支出績效。

完善零基預算數智化支撐體系。第一，完善預算管理基礎設施。首先，加強對支出政策的梳理整合。重點圍繞經濟社會發展領域的支出政策，加強對政策效果的評估，明確支出政策調整、壓減或撤銷標準，統籌推進支出政策的清理整合，在此基礎上編制政府年度重點保障事項清單。其次，加強預算支出標準體系建設。加強基本支出定員定額管理，動態調整基本支出標準體系。以保障政府履職為前提，根據財力水平，結合實際，實事求是探索制定項目支出標準。最后，完善項目庫建設。將各部門申報的項目按照性質、規模、實施周期等要素進行分類管理，建立“能進能出”的動態調整機制，對入庫項目設置科學合理的準入標準，定期清理低效、重復項目。第二，強化數智支撐。要打破當前的數據孤島，依托預算一體化系統，整合各部門的業務數據、財務數據和績效數據，建立財政大數據平臺，加強數據處理和分析功能，為零基預算改革提供決策參考。同時，要充分利用人工智能技術，開發智能化的預算編制輔助系統，通過內置的成本測算模型、績效預測算法等工具，幫助基層單位克服專業能力不足的短板。

【注：本文系教育部人文社科研究課題重大攻關項目“健全現代預算制度研究”（項目編號：23JZD010）階段性成果】

【注釋】

①《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，中國政府網，2021年4月13日。

②《中共中央關于進一步全面深化改革　推進中國式現代化的決定》，新華網，2024年7月21日。

③李強：《政府工作報告——2025年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第三次會議上》，中國政府網，2025年3月12日。

④《2024年財政收支情況》，財政部網站，2024年1月24日。

⑤《中華人民共和國預算法》，中國人大網，2019年1月7日。

責編/銀冰瑤 美編/王夢雅

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