摘 要:推進基本公共服務均等化，既需著力破解長期存在的區域、城鄉、群體間服務供給不平衡問題，也要積極回應人民群眾在對更高質量、更加多樣的公共服務的向往與期待。“十五五”時期，應充分發揮財政轉移支付、區域協調發展等制度效能，構建“縱橫結合、質效并重”公共服務體系，為扎實推進共同富裕筑牢堅實基礎。

關鍵詞:共同富裕 基本公共服務均等化 區域合作

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“穩步推進基本公共服務均等化”。[1]這既是促進社會公平的基礎性工程，也是邁向共同富裕的關鍵支撐。在這一進程中，基本公共服務均等化，居于基礎性、兜底性地位，是維護社會公平正義的重要制度安排，也是不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的關鍵路徑。

穩步推進基本公共服務均等化面臨的新形勢與新需求

“十四五”時期，我國每年城鎮新增就業1200萬人以上，全國跨省異地就醫直接結算惠及5.6億人次，學前教育毛入學率達到92%，[2]人均享有基本公共服務取得明顯進展。同時要看到，當前公共服務供給“量”與“質”不均衡、人民群眾“有得用”與“用得好”不協調等矛盾仍然存在。“十五五”時期，需要準確把握基本公共服務發展面臨的新形勢與新要求，充分發揮財政轉移支付、區域協調發展等制度效能，加快構建更加全面、更加公平、更可持續的公共服務體系，為扎實推進共同富裕，筑牢堅實基礎。     

黨的二十大報告提出：“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。”[3]《建議》進一步向“一老一小”側重，向教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育等領域拓展。從推動區域基本公共服務縮小差距，擴大優質服務資源輻射覆蓋范圍，到推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，增加農村教育、醫療、養老、文化等服務供給，做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，補齊基本公共服務短板，才能推動基本公共服務均等化水平明顯提高，為扎實推進共同富裕提供有力支撐。[4]在這一背景下，基本公共服務均等化建設，既需著力破解長期存在的區域、城鄉、群體間服務供給不平衡問題，也要積極回應人民群眾對更高質量、更加多樣公共服務的向往與期待。    

區域與城鄉發展分化，導致供給結構性差異依然明顯。從空間分布看，東西部之間、省際之間的差異較為突出。東部地區基本公共服務均等化水平，總體高于中西部地區。這種差距的成因，涉及人口分布、經濟發展水平、地方財政能力，以及公共服務資源配置效率等多重結構性因素。一些經濟欠發達地區的基礎設施等“硬件”條件雖已逐步改善，受限于財政支撐能力不足、專業人才短缺、運行機制不健全等“軟件”短板，仍然存在服務可及性不夠、質量不均衡等問題。更為重要的是，傳統以補短板為主的推進方式，面臨邊際效應遞減的挑戰。如果僅依靠簡單增加財政投入，而不深化制度創新、優化資源配置機制，不僅難以有效縮小差距，甚至可能因機制僵化而固化原有差異。為此，應超越單純依靠增量投入的思路，轉向注重“制度完善、資源優化、質量提升、管理創新”協同推進的系統性改革，這是穩步推進基本公共服務均等化應把握的關鍵著力點。   

人口結構深刻變遷，催生公共服務需求多樣化與升級。我國正經歷著世界上規模最大、速度最快的人口老齡化進程，且經濟欠發達地區的老齡化程度往往更高。這一趨勢，與大規模人口流動、家庭結構趨于小型化、傳統家庭養老功能逐步弱化等因素相互交織，共同構成基本公共服務需求格局的新變化，呈現從“保基本”向多樣化、綜合化、高品質化方向發展的鮮明特征。老齡社會對醫療衛生、養老服務、長期照護、康復服務、慢性病管理，以及社區居家養老等領域的服務需求顯著增長。同時，城鄉流動人口、留守老人、留守兒童等群體，對跨區域、可銜接、便攜可及的公共服務，提出新要求。在此背景下，加快構建既能普惠覆蓋全體人民基本需要，又能有效響應不同群體差異化訴求，且具備制度可持續性的公共服務體系，已成為當前扎實推進基本公共服務均等化，所面臨的一項重大而緊迫的課題。

財政可持續性與資源配置效率面臨雙重壓力。基本公共服務均等化的穩步推進，需以健全穩定、公平、高效的財政體制為重要支撐。當前，我國財政體系在保障基本公共服務均等化方面面臨雙重挑戰。一是總量與結構性壓力并存。隨著公共服務范圍的拓展和標準的提高，從義務教育、基本醫療，到養老、托育、公共文化等領域，財政支出需求持續增長。同時，在地方政府債務約束趨緊、經濟增速階段性調整的背景下，財政收支矛盾進一步顯現。二是區域財政能力不均衡問題較突出。中西部地區、基層政府尤其是經濟欠發達縣域的財政自給能力相對薄弱，對轉移支付依賴程度較高，在保障基本公共服務可持續供給方面仍面臨壓力。    

實現公平與效率統一的資源配置機制亟待創新。基本公共服務均等化作為一項長期性、系統性工程，在向更高水平邁進的過程中，必須始終堅持公平與效率的辯證統一。當前，我國公共服務資源配置機制在實踐中仍需進一步優化。一方面，有的地區在資源配置中偏重人均指標與平均化分配，未能充分考量各地在人口分布、自然條件、服務成本及實際需求等方面的客觀差異，影響資源配置的精準性與使用效益。另一方面，有的地區存在職能交叉、信息共享不足、協同聯動不夠等問題，制約公共服務整體效能提升。對此，需加快構建更加科學、精細、動態的資源配置標準與調節機制。      

穩步推進基本公共服務均等化的路徑

穩步推進基本公共服務均等化，關鍵在于破解區域間資源稟賦與發展水平的非對稱性這一深層約束。財政轉移支付與區域合作機制，作為調節資源分配、破除行政壁壘的兩大關鍵工具，其協同創新與深化完善，對于在動態社會中實現高水平均等化、夯實共同富裕基礎，具有至關重要的意義。

財政轉移支付：從規模保障到精準激勵，夯實均等化的制度支柱

財政轉移支付，是我國調節地區財力差距、提升欠發達地區公共服務供給能力的重要制度安排。自1994年分稅制改革以來，轉移支付規模不斷擴大、結構持續優化，已成為推動基本公共服務均等化的主力渠道和制度根基。當前，需加快推動轉移支付結構從相對粗放的補助模式，向更加注重精準施策、體現區域差異、提升資源配置效率的新型供給機制轉型升級。在此過程中，應將支持重心向中西部地區、農村地區以及公共服務薄弱環節傾斜，持續加大中央財政轉移支付用于基本公共服務領域的投入比重，并建立健全資金保障與成效掛鉤的機制，從而從根本上增強經濟欠發達地區和基層的公共服務供給能力與可持續發展水平。

創新“錢隨人走”的動態分配機制。著力完善教育領域經費撥付制度，依據實際在校學生學籍數據及流動趨勢進行精準調配，對接收隨遷子女就學較多的地區，加大獎勵支持力度，同時對因人口流動形成的鄉村小規模學校，實行差異化扶持政策，切實保障基本辦學質量。相關經驗應穩步向醫療衛生、社會保障等領域推廣延伸，系統構建起與人口流動格局相協調的公共服務資源配置體系。通過這一機制創新，既能有效緩解人口流入地區的公共服務壓力，又能持續鞏固人口流出地區的基本民生保障水平，最終促進實現人口有序流動與公共服務均衡發展的良性互動。  

強化績效導向，實現激勵相容。通過強化績效導向，推動轉移支付功能從彌補短板的單一維度，向“補短板”與“促提升”并重的雙重功能優化升級，進一步增強其與基本公共服務均等化目標的政策協同效應，切實提升公共資源配置效率和公共服務供給質量。  

區域合作機制：從行政分割到協同共享，拓展均等化的創新路徑

在穩步推進基本公共服務均等化的過程中，應在財政兜底之外，引入區域合作與區域協調機制，通過跨區域資源整合與制度協同，提高公共服務供給的整體效率與可及性。例如，在成渝雙城經濟圈框架下，兩地積極探索財政協同，在毗鄰地區合作共建公共衛生、職業教育等公共服務設施，通過共同出資或定向補助等方式分擔成本。

通過區域合作，實現跨區資源整合與優勢互補，提升公共服務規模效益與普惠性。在有的經濟欠發達地區，公共服務供給能力相對薄弱。區域合作通過共建共享教育、醫療、公共文化等服務平臺，使資源由“單一區域供給”轉向“跨區域整合”，有效擴大優質資源覆蓋面，提高資源使用效率，增強公共服務體系的穩定性與持續性。

通過省域統籌和省直管縣等制度設計，為跨區域均衡公共服務提供實踐基礎。省級統籌，將教育、醫療、養老、社保等部分公共服務事權上收省級管理，使公共服務配置更具整體性和均衡性，有助于緩解縣域財政薄弱、資源供給碎片化問題。尤其是在經濟欠發達地區，省域統籌有效提高諸如縣域教師補充能力、醫療資源配置效率與社會保障覆蓋質量，推動服務標準統一化和高質量化。

突出跨省與跨區域合作機制在基本公共服務領域的作用。通過建立跨區域公共服務網絡，推動優質公共服務資源跨區流動、共同規劃基礎設施布局、統一公共服務質量標準等措施，實現不同區域間資源共享與協同建設。此類合作推動公共服務從“行政邊界限制”走向“區域整體協同”，使公共服務供給更加貼近人口流動、城市群發展與經濟圈形成的新格局需求。2018年，我國長三角地區政協聯動機制啟動，聚焦一體化發展中的重點任務和民生問題，通過“區域合作機制”系統推進基本公共服務便利共享，上海、江蘇、浙江、安徽共同構建標準化體系，在醫療、教育、社保等領域開展制度對接。例如，依托“長三角政務服務一網通辦”平臺，實現醫療衛生機構檢驗檢查結果互認、跨省異地就醫門診費用直接結算等，通過跨區域合作機制有效縮小公共服務可及性的省（市）際差距。

專項轉移支付與共同財政事權轉移支付的協同，是區域合作機制有效運行的重要保障。對涉及跨區域、跨行政層級的公共服務事項，如區域醫療共同體建設、流動人口公共服務保障、跨區域生態補償、環境治理與環保公共服務等，需要中央與地方依據事權劃分共同承擔支出責任。專項轉移支付可精準投向重點領域，共同財政事權轉移支付則實現不同區域的責任協同與效益共享。財政—區域合作的聯動機制，使跨區域公共服務供給實現制度化、規范化與可持續化。

協同發力與未來展望：構建“縱橫結合、質效并重”的高水平均等化體系

推動縱向轉移支付與橫向區域合作深度耦合，構建“補財力+補能力”的復合支持體系。可在保持基本財力保障的基礎上，增加“激勵型專項轉移支付”比例，重點支持跨區醫聯體建設、教育協同發展、異地養老試點和基礎設施共建，對成效突出地區實施獎勵性補助，實現“補短板”與“促協同”的雙重目標。完善橫向財政平衡機制，推動區域間能力互補。在條件成熟的地區，探索跨區域財政平衡安排，鼓勵東部地區通過技術援助、人才交流、優質教育與醫療資源共享、共建產業園區等方式，反哺中西部，實現“優勢地區制度化貢獻、欠發達地區體系化補強”，形成“縱向補財力、橫向補能力”的聯動格局。例如，廣東省針對粵東西北地區的“省級財政專項資金+珠三角對口幫扶”協同機制，正是這一復合支持體系的生動體現。該機制的核心耦合點在于，省級財政的縱向轉移支付作為引導和保障資金，與珠三角對口城市的橫向合作資源深度綁定、互為條件。

從“投入保障”邁向“標準引領”，推動均等化實現高質量躍升。一是構建國家統一、動態更新的基本公共服務標準體系。明確各類公共服務的底線標準、質量標準與可及性指標，使“以標準促均等”成為制度邏輯。面對老齡化加劇、深入推進新型城鎮化和需求升級，建立動態調整機制，使各地在共享“底線”的同時，可以根據人口結構與財政能力實行差異化實施。二是強化財政資金與服務標準、服務質量的聯動機制。推動轉移支付與服務標準掛鉤，通過“標準－預算－評估”閉環管理，引導地方將資金優先用于改善群眾最關注的質量與可及性問題，實現從“數量擴張”向“質量提升”的轉變。三是完善全過程績效管理體系。將財政績效與政策目標、第三方評估、群眾滿意度聯動，確保每一筆財政資金，都能轉化為可感可及的公共服務成果。

構建“政府主導、多方參與、激勵相容”的公共服務治理格局。一是強化政府制度供給與統籌協調能力。政府需從直接供給者逐步轉向制度制定者、資源協調者與質量監管者的“關鍵樞紐”，通過完善頂層設計、標準體系與考核機制，提升治理的系統性與協同性。二是推動社會力量規范參與，提高供給的多樣性與創新性。通過完善政府購買服務制度，支持社會組織、非營利機構、社會資本參與養老、托育、康復、社區照護等領域的供給，形成多方主體“補短板、強弱項、促創新”的良性互動格局。三是運用數字技術提升精準服務能力。借助大數據、人工智能等手段，加強對流動人口、老年人及困難群體的需求動態監測與精準識別，實現從“被動服務”向“主動服務”、從“人找服務”向“服務找人”的轉變，提高服務精準性與可及性。

結語

我國人民群眾對公共服務的需要已經從能上學、能看病、能養老等，轉變為上好學、看好病、幸福養老等高質量服務。[5]共同富裕的實現呼喚更加公平、更高質量、更可持續的基本公共服務體系。通過深化以“精準性、激勵性”為特征的財政轉移支付改革，實現資金投向更加聚焦、資源配置更加合理。拓展以“共享性、協同性”為內核的區域合作機制，打通跨地區公共服務資源流動渠道，形成“縱向補財力、橫向補能力”的制度合力，為穩步破除城鄉、區域與群體間的公共服務壁壘提供重要支撐。這一過程，是穩步推進基本公共服務均等化的重要路徑，也是完善共同富裕制度基礎、增強人民獲得感、幸福感、安全感，促進社會公平正義的必由之路。

【本文作者為北京交通大學經濟管理學院教授、博導】

注釋略

責編：李一丹／美編：石 玉