取之于民、用之于民，是財政資金的本質特征。對于預算管理而言，公眾不僅關心財政的錢花在何處，更關心取得了怎樣的效果。
財政的錢怎樣才能不亂花？《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》25日公布，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，要求提高資金使用效率，避免資金浪費。對此，財政部有關負責人和專家進行了解讀。
建立全方位、全過程、全覆蓋管理體系
財政部有關負責人表示，預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，是規范政府行為的有效手段。一個國家政府的治理能力如何，在很大程度上取決于預算管理水平。
預算績效是衡量政府績效的主要指標，本質上反映的是各級政府各部門的工作績效。《意見》聚焦解決當前預算績效管理存在的突出問題，力爭用3—5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，推動政府效能提升。
《意見》從3個維度詮釋了全面實施預算績效管理的內涵：
全方位。中央和地方各級政府全面實施預算績效管理，形成政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算全方位績效管理格局。
全過程。將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督各環節，實現預算和績效管理一體化。對新增重大政策和項目實施事前績效評估，強化績效目標管理，做好運行監控，開展績效評價，加強評價結果應用。
全覆蓋。將績效管理覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并延伸至政府投融資活動。
“當前，積極的財政政策如何發力？一個大方向是抓好財政支出績效，優化財政支出結構，將有限的財政資金用好。實際上，在財政支出上我們有很多潛力可挖掘。”上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川說。
“花錢必問效、無效必問責”的機制正在形成
“預算支出績效評價，是對支出經濟性、效率性、效益性和公平性開展的量化評估活動，相當于對項目投入、過程、產出和效果進行業績體檢和有效診療。”財政部有關負責人介紹，目前我國初步構建起全過程預算績效管理體系，“花錢必問效、無效必問責”的機制正在形成。
2016年以來，財政部建立健全重點績效評價常態機制，每年選擇重點民生政策和重大專項支出，組織第三方機構開展績效評價，截至目前已對100多項政策和項目開展績效評價，部分評價結果已應用于預算安排和政策調整。同時，加大績效信息公開力度，逐步將重點項目績效目標、績效評價結果隨同預決算報送全國人大，并向社會公開。
今年，財政部選擇15個重點項目績效評價報告，隨同2017年中央決算草案提交全國人大常委會審議，包括濕地保護與管理、貧困白血病先心病兒童救助等。中央部門對2017年所有一級項目、二級項目預算執行結果開展了績效自評。
在中央財政推動下，大部分省份積極探索預算績效管理改革，預算績效管理制度和組織體系初步建立，績效管理的范圍和層次不斷拓展。
目前，所有省份均已開展績效目標編制工作，一半以上省份覆蓋所有省本級部門項目支出，如內蒙古、江蘇、浙江等。一些省份率先將績效目標編制范圍拓展到部門整體支出，湖北、海南、云南等已覆蓋所有省直部門或一級預算單位，上海、廈門也選擇部分部門開展試點。
在編制績效目標基礎上，各地積極向人大報告相關情況，主動接受人大監督。目前，14個省份已經將績效目標上報人大審核，并隨同部門預算一起批復。其中，河北、湖北、湖南等已經覆蓋所有省本級部門預算項目支出和省對下轉移支付項目；北京、山西分別覆蓋500萬元以上和300萬元以上部門預算項目支出……
重支出輕績效、辦事和花錢“兩張皮”等問題亟待解決
盡管近年來預算績效管理工作取得了明顯進展，但一些地方和部門仍然存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的意識，尚未形成“講績效、重績效、比績效、用績效”的社會氛圍。
同時，績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金、貫穿預算管理全過程，一些領域財政資金低效無效問題仍然較為突出。“花錢必問效，無效必問責”的追責問責機制不健全，績效管理對中央部門和地方預算的約束力不足。
此外，地方預算績效管理工作進展不均衡，東部和部分中部地區改革力度較大，個別地區進展緩慢。地方預算績效管理呈現“上熱下冷”局面，省級層面態度比較積極，工作推動較為有力，大部分市縣改革動力不足，工作相對薄弱。
《意見》要求，要完善預算績效管理流程，制定預算績效管理制度和實施細則，引導和規范第三方機構參與預算績效管理，使預算績效管理有章可循、有規可依。明確預算績效管理責任主體，提出權責對等原則，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權。同時，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制。
“建立預算安排與支出績效掛鉤機制，可以防止部門利益綁架財政安排。”中國財政科學研究院院長劉尚希認為，在部門利益作用下，財政資金安排的規則約束就容易扭曲，出現重資金分配而輕績效管理現象。有的部門為了爭取部門資金，不注重規劃、可行性研究，什么錢好申請就申請什么，導致資金與業務脫節。要建立機制，對項目部門項目進行績效評價，評價結果公開，倒逼預算部門改進管理方式。
“財政資金面臨資源有限性與需求無限性之間的矛盾，這就要求財政資金使用做到效用最大化。”劉尚希表示，實施全面績效管理，要有效解決辦事和花錢“兩張皮”問題。花錢只是手段，辦事才是目的，財政資金使用必須圍繞功能目標統籌各主體的活動和行為，形成財政資金充分、有效使用的良性循環。
