提出“城鄉”界定問題，完全歸因于筆者對我國城鄉發展實踐的觀察。在農村調研中常常能碰到一種情形，調研所在地的官員推薦的有些參觀點其實不是鄉村，而是城市功能區，甚至就是一個小城市。有的地方向調研者提供的支農項目，仔細辨別之下，也可發現它們其實是城市建設項目。城市當然要發展，筆者甚至認為鄉村振興大業需要通過城鄉一體化發展來完成。但是，城鄉建設的實際操作需要精準，干了什么說了什么，不可眉毛胡子一把抓。
推進城市化、大力振興鄉村，都不錯，但如果真正到實際工作層面，就會發現不同的人所講的城市與鄉村可能不是一碼事。在目前的一般性政策文件中，講農村工作領域時，還是把縣城以下的區域以及城市行政區內的區轄鎮村看作鄉村。概括說，我們的城鄉界定主要用來適應行政管理需要，與實際人口布局觀察的需要不匹配，沒有形成一套穩定的區劃規則來按照實際人口布局變化不斷調整市鎮設置。目前流行的關于城市化率、農民收入等指標在一定程度上并不能準確反映國民經濟結構。
城鄉界定方面的問題會對國民經濟管理產生誤導。首先，城鄉界定不科學不利于形成精準政策指向。寬泛的鄉村概念夸大了國家對鄉村的投入，難以避免農業投入的“非農化”傾向。例如，國家財政的農林水支出項下的農村綜合改革支出就是一項易于偏離農業支持的投入。其次，城鄉界定不合理也不利于引導社會資本合理流動。有的民間投資項目名義上投到了農村，發展所謂興農產業，得到了政府支持，但長期看與農業現代化無關，還因為失去了非農投資的聚集效應，形成了低效率投資。最后，城鄉界定的含糊同樣不利于引導人口合理流動。中國的城市化率總體上還不高，現有不少建制鎮有必要，也有可能發展成為小城市，使中國大約在“胡煥庸線”沿線及以東的廣大區域上，平均約每300平方公里出現一座小城市。小城市要真正按照城市的標準來建設，使其成為服務農業產業鏈現代化的基地與特色產業發展的基地。但是，目前的建制鎮角色定位比較尷尬，對各種要素的吸引力不強，亟須正名。
往更深層次看，我們經常習慣于一種“差不多”的管理思維，對城鄉界定清楚與否的問題不大在意。而經濟發達國家對于城鄉的嚴格界定比較重視。美國有四個聯邦機構從自己的工作需要出發，對城市與鄉村采用了多個不同的界定準則。因為界定的原則十分明確，所以不僅不會引起混亂，反而使統計觀察結論可以相互參照，有利于對城鄉發展趨勢作出更好判斷。
今年，歐盟、聯合國糧農組織、聯合國人居署、國際勞工組織、經濟合作與發展組織以及世界銀行等六大國際機構在歷時五年商討研究的基礎上，形成了一個關于城鄉界定的研究報告（城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮和農村的方法手冊）。這個向世界各國提出的具有實操性的統計改革手冊，提出的界定城鄉的方法，是將目標區域按每一平方公里面積劃分為連續的單元，根據每個單元的人口密度、人口規模以及每個單元與相鄰單元的連續情形來劃定城鄉。這個方案實際上把人口分布聚落劃分為3個類別，分別是城市、市鎮及人口半稠密區與鄉村。方案對3個類別的具體認定原則是：
城市：在連續的若干單元中，每個單元的人口密度大于等于1500人，居民點相互連接，人口總量超過5萬人，且至少一半人口處于地理上完全連續的中心區。按這個定義，設想一個松散型、類似美國的最小城市情形：3平方公里居住2.5萬人構成核心區，其余2.5萬人住在與中心區域相毗鄰的約16平方公里的區域里，且每平方公里人口密度都大于1500人。當然還可以設想一個緊湊型最小城市的情形，如荷蘭的小城市。
市鎮及人口半稠密區：在連續的若干單元中，排除城市群中的市中心區域，每個單元的人口密度大于300人，人口總量大于5000人，居民點有分隔，且中心區域的人口不超過半數。
鄉村：去除以上區域后，目標區域的其他部分都是鄉村。
手冊中提及的城鄉界定不是簡單地只劃分城市與鄉村，而是在二者之間加上了一個“市鎮及人口半稠密區”，從這一點看，它也比較符合中國國情。可以考慮作為我國人口布局統計方法改革的一個思路。
為促進我國城鄉協調發展，在城鄉界定方法改革的基礎上，也需要其他配套改革，其中包括行政區劃改革、城鄉社會治理一體化改革等。在大的改革之前，首先可以考慮合并一些人口小縣，并根據試點經驗，使符合條件的建制鎮名正言順地變為行政級別最低的建制市。希望這方面的改革，有助于我國國民經濟管理體系向科學化、市場化和國際化方向發展。
（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）
