【摘要】鄉(xiāng)村振興促進法是對行之有效的鄉(xiāng)村振興政策的法定化，具有基礎性、綜合性、統(tǒng)領性和現代性。作為促進型立法，鄉(xiāng)村振興促進法重在激勵，同時促進與約束并重，尤其是要求各級政府履行好法定職責。實施好這部法律，需要堅持黨的領導，發(fā)揮政府職能，在一些關鍵制度上著力，特別是要尊重和維護農民主體地位，規(guī)范農村集體的組織和運行，面向市場搞活農民合作經濟，健全現代鄉(xiāng)村社會治理體制體系。
【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興 集體所有制經濟 全面依法治國 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A
《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱“鄉(xiāng)村振興促進法”）是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性法律。鄉(xiāng)村振興促進法體現了促進與約束的融合，在規(guī)范方式上具有自身特點。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律“頂梁柱”
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策。近年來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施上，我們已經構建起包括《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《中國共產黨農村工作條例》和鄉(xiāng)村振興促進法在內的“四梁八柱”。鄉(xiāng)村振興促進法由于具有基礎性、綜合性、統(tǒng)領性和現代性的特征，可謂“四梁八柱”中的法律“頂梁柱”。
鄉(xiāng)村振興促進法具有基礎性。該法以“鄉(xiāng)村振興”作為調整對象，在我國立法史上是第一次。鄉(xiāng)村振興的對象是鄉(xiāng)村而非農村。農村是一個靜態(tài)概念，但鄉(xiāng)村是一個聯動概念，鄉(xiāng)村振興體現了城鄉(xiāng)平等融合、工農互相支撐的高質量發(fā)展理念。習近平總書記指出：“民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。”鄉(xiāng)村振興促進法承載著以法律形式實現鄉(xiāng)村振興、民族復興的歷史使命。該法強化了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的頂層設計，對于貫徹落實黨中央決策部署、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施正當其時、極其必要。
鄉(xiāng)村振興促進法具有綜合性。全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等領域，需要開展精神文明和生態(tài)文明建設、農村改革、鄉(xiāng)村建設、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等任務，涉及面之廣、政策力度之豐富前所未有。基于此，鄉(xiāng)村振興促進法需要將相關重要政策制度統(tǒng)一融合到一部法律中，并且明確未來三農發(fā)展的方向、路徑和步驟。這種綜合性立法與既往常見的單行性、專門性立法有很大區(qū)別，法律規(guī)范的抽象性、原則性特色更為突出，制度規(guī)則之間的協(xié)調銜接性更強，這也對其貫徹實施提出了更高要求。
鄉(xiāng)村振興促進法具有統(tǒng)領性。經過多年努力，我國已經基本形成了比較完整的涉農法律體系，但大多是單行立法，且基本都是管理型立法，規(guī)范重點在于農村而非鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興促進法的某些理念和規(guī)范與既往農法相通并有所提升發(fā)展，是涉農法律體系中的統(tǒng)領性法律。對其他農法已經規(guī)定了的具體制度，該法盡量不作重復。對方向已清晰但舉措待細化的制度，該法僅作出原則性規(guī)定，從而為鄉(xiāng)村振興今后的動態(tài)發(fā)展預留空間。由于各地發(fā)展差異比較大，立法規(guī)范在包容性與延展性方面需要更具空間適應性。
鄉(xiāng)村振興促進法具有現代性。推進國家治理體系和治理能力現代化，鄉(xiāng)村不能缺席；推進全面依法治國，鄉(xiāng)村亦不能缺席。鄉(xiāng)村振興要堅持在法治軌道上推進。鄉(xiāng)村振興促進法體現了以法治思維和法治方式促進鄉(xiāng)村振興的治國理政邏輯，是現代治理方式在鄉(xiāng)村振興領域的應用，必然會豐富治理現代化的實施場域與內涵。
鄉(xiāng)村振興促進法既重激勵也有約束
鄉(xiāng)村振興促進法的名稱表明，這是一部“促進型”立法。但是，這并不意味著這部法律缺乏約束性和權威性。鄉(xiāng)村振興促進法重在正面激勵，同時促進與約束并重。
促進型立法和管理型立法是立法中的主要形態(tài)。傳統(tǒng)上，管理型立法更多采用“命令—服從”和“違法—懲罰”模式，更注重運用處罰、強制等手段來突出法律的威懾功能，而促進型立法則是“倡導—參與—激勵”模式，通過政策資源的分配來調動多方主體的積極性。促進型立法的規(guī)范形態(tài)較多屬于授權性、鼓勵性、容許性規(guī)范，注意采用政策、獎勵、補貼、榮譽等積極的行為模式，鼓勵多于威懾，引導多于強制，“柔性”色彩明顯，“懲戒”風格較弱。當然，促進型立法和管理型立法的分類是相對的。實際上，許多管理型立法中存在倡導性規(guī)范，而促進型立法中也存在強制性規(guī)范。促進型立法與管理型立法各有優(yōu)勢，需要根據調整對象的不同來選擇。某種意義上說，管理型立法是社會治理的“底線”要求，而促進型立法是社會發(fā)展更為全面的追求，體現了對更優(yōu)權力形態(tài)、更佳發(fā)展績效、更多社會參與、更好治理效果的追求。
鄉(xiāng)村振興促進法重在激勵。在鄉(xiāng)村振興領域采用促進型立法，有助于更好發(fā)揮法律的激勵、引導、保障等功能。該法之所以制定為促進型立法，是因為鄉(xiāng)村振興涉及面廣、參與方多、政策性強，采用促進型立法能夠更好實現法治效果。該法強調通過激勵引導的方式激發(fā)各方的積極性，強調政府全面發(fā)揮管理服務功能，強調立法對社會發(fā)展的指引規(guī)范意義，強調各類主體的充分參與和各顯其能。盡管該法中的許多條款是倡導性的，但是該法能夠為國家機關和廣大社會主體的行為提供法律依據、活動理念和行為導向，使政府遵循依法行政的要求，使政策舉措有法可依，從而更好地實現人民滿意的目標。對于社會來說，促進型立法具有指導功能，不僅體現了立法者的價值導向和行為指向，還體現了國家在一定時期的立場和態(tài)度。這有助于更好發(fā)揮社會主體的主動性，保護和激發(fā)社會主體的創(chuàng)新精神。從法律體系完備的角度來說，該法充實了中國特色社會主義法律體系，是建設良法善治的法治中國的重要組成部分。
鄉(xiāng)村振興促進法面向未來。促進型立法重在對未來的行為提供指引，這與管理型立法也有差異。管理型立法也會發(fā)揮引導、預防功能，但二者的作用前提不同。管理型立法一般是在某種行為出現之后，為規(guī)制既有行為而對其規(guī)范化，明確行為模式和法律后果，進而通過法律后果的實現來對今后可能出現的同類行為提供價值判斷和行為指引。此時，法律后果可能是積極的，比如獎勵，也可能是消極的，比如處罰或強制。促進型立法通常是在某種行為尚未出現或沒有完全成熟的情形下，立法者認為應予倡導從而超前設計法律規(guī)范，指引行為人采取該種行為模式，以獲得積極的法律后果。就鄉(xiāng)村振興促進法來說，其立法背景是，脫貧攻堅取得決定性勝利，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，下一步要將三農工作重心轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，確保到2035年基本實現農業(yè)農村現代化，到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現。這就需要把既往的有效政策上升為法律，在適度保留政策靈活性的基礎上，發(fā)揮法律的穩(wěn)定性、周延性功能，更好引導各方參與鄉(xiāng)村振興。
鄉(xiāng)村振興促進法也有約束。并非促進型立法的權威效力就低于管理型立法。促進型立法同樣是國家立法，具有法律應有的權威地位，由國家強制力保證實施。在權威的體現方式上，主要是通過鼓勵多元主體的積極參與并給予激勵的方式來實現治理效果。同時，促進型立法也往往帶有強制性條款，違反相關規(guī)定要承擔法律責任。例如鄉(xiāng)村振興促進法第73條第1款規(guī)定：“各級人民政府及其有關部門在鄉(xiāng)村振興促進工作中不履行或者不正確履行職責的，依照法律法規(guī)和國家有關規(guī)定追究責任，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。” 該法雖未專設“法律責任”章，但以“監(jiān)督檢查”章的形式，強調對政府行為的監(jiān)督、考核、評價與反饋。政府職責發(fā)揮得好不好、主動不主動、全面不全面、充分不充分，決定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施效果的好壞。該法規(guī)定的針對政府及其負責人和有關部門的考核評價、評估、報告和追責制度，強化了對政府主動作為的約束力度，是其有效實施的保證。
落實關鍵制度用活鄉(xiāng)村振興促進法
鄉(xiāng)村振興促進法是黨在新時代領導三農工作的重要抓手，是加快實現農業(yè)農村現代化的法治載體。實施好這部法律，首要的是堅持黨的領導。在此前提下，主動全面充分發(fā)揮政府職責，努力把各項制度舉措落地落實落好。其中，以下幾項制度具有關鍵地位，需要有突破、有建構，做到可持續(xù)、可借鑒。
第一，尊重和維護農民主體地位。鄉(xiāng)村振興促進法的立法出發(fā)點和著眼點都以農民為主體，維護農民根本利益。怎樣將農民主體地位落在實處？一是把促進社會公平、實現共同富裕作為鄉(xiāng)村振興的目標。共同富裕是全體人民的富裕，是物質和精神都富裕，不是少數人的富裕，也不是平均主義。全面促進鄉(xiāng)村振興必須把共同富裕作為努力方向，增強農民發(fā)展能力，為他們勤勞創(chuàng)新致富創(chuàng)造機會；同時需要在農村基礎設施和公共服務體系建設、農村人居環(huán)境改善等方面發(fā)力，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。可以說，鄉(xiāng)村振興促進法就是一部共同富裕促進法。二是注重尊重和維護農民的各項參與權利。在鄉(xiāng)村重大公共事務、關系農民切身利益的事務以及集體經濟組織重大事務上，要按合理程序聽取農民本人或其代表的意見，做到及時公開、充分知情、有效參與、正當決策。尤其是在市場經營等具有盈虧風險的事務上，必須由利益相關方參與，杜絕獨斷。三是保證農民各項權利和利益的平等實現。鄉(xiāng)村振興重在公平，既要體現城鄉(xiāng)間的公平，也要體現群體間的公平，做到經營準入、收益分配和決策地位在標準、條件等方面的同等對待，不因身份、性別、年齡、家庭背景等無關因素而有差異。四是以執(zhí)行效率和結果作為評價主體地位維護的重要標準。鄉(xiāng)村振興需要落腳在具體項目的實施上，必須通過項目實績來實現、維護、發(fā)展農民利益，不能議而不決、決而不行，也不能開空頭支票、徒留愿景。鄉(xiāng)村振興要把最終利益留在農民和鄉(xiāng)村，而不能使鄉(xiāng)村淪為社會資本不當牟利的對象。只有讓農民自身充分感受到農業(yè)有前途、農村有希望、農民有話語，才能實現公平發(fā)展、共同發(fā)展，才能表明農民主體地位確實得以實現。
第二，規(guī)范農村集體的組織和運行。鄉(xiāng)村振興促進法先后出現20次“集體”一詞，提出“發(fā)展壯大農村集體所有制經濟”。可以說，“集體”是鄉(xiāng)村振興的一個核心概念，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本抓手，是開展各項振興活動的重要組織載體、權利主體和分配主體，必須認真對待集體、引導集體、規(guī)范集體、搞活集體，從主體、客體、權利、責任等維度充實其制度內涵。鄉(xiāng)村振興促進法中的“集體”以我國憲法有關集體經濟、集體所有的條款為基礎。現行農法中的“集體”主要表現為“農民集體”。實踐中一直存在著“農民集體”虛化缺位的問題，特別是集體經濟組織往往與村委會高度重合，二者在經濟職能與行政職能上相互滲透，影響了各自功能的發(fā)揮。雖然在立法上，農民集體已經具有了法律關系主體的屬性，但需要進一步明確其組織形式、行使權利的程序、成員界定及其權利行使方式、集體收益分配機制、法律責任分擔機制等問題。農民集體的主體類型可以是集體所有制企業(yè)、集體經濟組織等，其中，農村集體經濟組織是其主要表現形式。我國民法典第99條第1款規(guī)定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。”這確立了“農村集體經濟組織法人”作為特別法人的地位。按照法人制度的邏輯，農村集體經濟組織應當健全執(zhí)行機關和代表機關，明確主要負責人的選任、職責等基本事項，純化其經濟職能，做到常態(tài)化獨立運營。在集體所有權框架內，要保證集體成員的成員權，明確成員加入、退出集體的條件和規(guī)則，強化成員與所在集體的聯系，防止個人不恰當地獲得集體的實際控制權。
第三，面向市場搞活農民合作經濟。合作經濟包括生產、供銷、信用、消費等多種形式，是集體所有制經濟的重要形態(tài)。鄉(xiāng)村振興促進法規(guī)定，縣級以上地方政府應當支持發(fā)展農民專業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)企業(yè)等多種經營主體。根據《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》第2條的規(guī)定，農民專業(yè)合作社是在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或者農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。當前，以農民專業(yè)合作社為代表的合作經濟還存在需要破解的突出問題。一是需要提升市場化程度。一些合作社在經營管理人員的選配、產品收購與銷售方式、分紅目標的確定等方面，不乏帶有行政性強而市場化弱、政策性強而競爭力弱的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在社會主義市場經濟背景下實施的，要以增強農業(yè)農村的市場活力作為振興目標，首要的就是增強合作社的市場化生存能力，尊重并善于利用良性競爭、優(yōu)勝劣汰、資本有序流動等市場規(guī)則。二是需要突出合作性。合作經濟的本質是合作，主要功能是為成員提供服務。農民專業(yè)合作社是人合性、互助性組織，成員可以“入股”合作社，但在合作社中起決定作用的并非“股金”而是“交易”，而合作社與成員的交易不以盈利為目的，盈余主要按照成員與合作社的交易量比例返還。這與公司制企業(yè)、合伙制企業(yè)以及社會團體都有差異。實踐中，由于合作社可能享有獎勵補貼等政策支持，不乏合作社實際上采取的是公司化的組織運營方式，即盈余分配上主要以出資額為依據而非合作社與成員的交易量，決策管理上以資本量化為股權而非一人一票。在鄉(xiāng)村振興中，需要強化合作經濟的合作性，并且探索更加豐富的合作方式，激發(fā)農民致富潛力。三是需要增強利益聯結度。鄉(xiāng)村振興促進法三次涉及“利益聯結”。合作經濟要與農民建立緊密型利益聯結機制。在出資入社方面，除貨幣以及實物、知識產權、土地經營權、林權等非貨幣財產外，還應考慮技術等可估價財產。同時，健全社會資本“下鄉(xiāng)”的利益增量、利益補償、利益調控機制，使其在自身獲益的同時能持續(xù)在鄉(xiāng)村、為鄉(xiāng)村、富鄉(xiāng)村，使農民長期穩(wěn)定共享全產業(yè)鏈增值收益。
第四，健全現代鄉(xiāng)村社會治理體制體系。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要層面，鄉(xiāng)村振興關系到國家治理的基礎。鄉(xiāng)村振興促進法第41條提出建立健全現代鄉(xiāng)村社會治理體制和鄉(xiāng)村社會治理體系，建設善治鄉(xiāng)村。為此要在以下三方面著力。一要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農民接觸最頻繁的基層政權組織，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農村服務中心、鄉(xiāng)村經濟中心。中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行、為民服務、議事協(xié)商、應急管理、平安建設能力，確保管理服務有效覆蓋常住人口。為此，要在人員編制、法定權力、綜合服務等方面，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村振興各項工作提供保障。二要提升基層執(zhí)法能力。鄉(xiāng)村振興必須解決基層行政執(zhí)法中“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題。為此，要穩(wěn)步下放基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項，權隨事轉、編隨事轉、錢隨事轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊伍，依法授予其在行政處罰、強制、檢查等方面的執(zhí)法權。授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在矛盾糾紛調處方面的權力、資格和資源。三要增強村民自治能力。村民自治是我國基層群眾自治制度的重要形態(tài)。要避免“過度自治”或“附屬行政”的傾向，防止村民民主權利被架空或濫用。為此，要通過法治鄉(xiāng)村建設來提升村民的法治意識和民主能力，使村民依法行使權利、履行義務，依法參與管理、自我監(jiān)督。
（作者為中央財經大學法學院教授、副院長，中央財經大學鄉(xiāng)村振興研究基地研究員、副主任）
【注：本文系2021年中央財經大學“紅色擎，龍馬行”教師“思政+”專項支持基金項目“中國特色減貧道路的法理問題研究”（項目編號：SZJ2103）的研究成果之一】
【參考文獻】
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責編/靳佳（見習） 美編/李祥峰
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