[摘要] 第四次工業革命是數字時代治理模式迭代的科技驅動力。加快建設數字政府成為推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。經過多年的探索和實踐，我國數字政府已經超越單一領域發展階段，邁入全面數字化轉型的協同發展階段。隨著數字化轉型的深入，數字治理生態逐漸形成，成為驅動數字政府、數字社會和數字經濟各個子系統依存發展、協同演化的基礎性機制。數字技術對政府、個人和社會發揮賦能、賦權、賦智等重要效應。堅持黨的集中統一領導、健全科學規范的制度體系、構建協同高效的職能體系、打造公平普惠的服務體系、完善全鏈安全的保障體系、構建包容協同的生態體系，是推進數字政府建設的重要路徑。
[關鍵詞]數字政府；數字化；治理；轉型
[中圖分類號] D616； F492 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0028-04
伴隨著第四次工業革命走向縱深，以大數據、人工智能等新興科技為代表的科技革新在全球范圍內掀起了生產方式、生活方式和治理模式的變革。第四次工業革命是數字時代治理模式迭代的科技驅動力。正如馬克思所指出的：“手推磨產生的是封建主的社會，蒸汽磨產生的是工業資本家的社會。”科學技術作為第一生產力，深刻地影響著人類社會的發展形態。不同于歷次工業革命，第四次工業革命給人類社會帶來了“加速主義”革命的深遠影響。新興科技不僅嵌入經濟與社會系統形成數字經濟與數字社會等新生現象，更是對國家治理發揮著“破壞性創設”效應，驅動著全球范圍內政府職能和治理模式的變革。
數字政府：數字中國戰略的有機構成
在科技革新與治理現代化交錯發展的時代進程中，數字技術與治理實踐的深度融合與互嵌重構為我國帶來了一場超大規模的“社會實驗”。數字時代的新生治理對象日趨復雜并快速演變，伴隨著數字技術的廣泛應用，電子商務、社交網絡、虛擬生活等數字化生活方式層出不窮，顯著地增加了國家治理的復雜性。黨的十九屆四中全會明確提出“推進數字政府建設”，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》設置“加快數字化發展 建設數字中國”章節，提出“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，這為我們深刻思考中國特色數字政府建設的理論范式與實踐路徑提出了明確要求。黨的二十大報告系統闡述了中國式現代化的特征及本質要求，擘畫了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的大棋局，這對數字政府建設提出了更為迫切的要求。
數字政府建設直接關系到國家治理體系和治理能力現代化，為推進中國式現代化提供了全新治理模式。從20世紀90年代起，我國就陸續啟動了政府信息化工程、政府上網工程、互聯網+政務服務、互聯網+監管、互聯網+督查等數字政府建設創新實踐。現階段，推進數字政府建設不能僅停留在運用數字技術或數據資源提升治理能力的層面，而是要運用數字技術全面推進政府內跨層級、跨領域、跨地域、跨系統的整體協同以及政府與外部市場和社會主體的包容協同，以此來破解數字政府建設的實踐困境。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》。該意見明確了“十四五”時期和到2035年數字政府建設的戰略安排，即到2025年，建設頂層設計更加完善、統籌協調機制更加健全的數字政府體系，基本形成數字政府五大體系——數字化履職能力、安全保障、制度規則、數據資源、平臺支撐等數字政府體系框架；到2035年，在數字政府體系框架更加成熟完備基礎上，實現數字政府的五大屬性——整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠，為基本實現社會主義現代化提供有力支撐。
數字政府建設的中國實踐有兩層內涵：一是數字政府是數字中國戰略的有機構成。我國數字政府建設已經從早期信息化工程發展到系統性、綜合性數字政府建設階段，數字政府已經超越單一領域發展階段，邁入數字政府、數字經濟、數字社會等全面數字化轉型的協同發展階段。二是建設數字政府的終極價值關懷是以人民為中心，始終堅守數字技術服務于人民的核心宗旨。
數字治理生態：驅動數字化轉型的基礎性機制
第四次工業革命給國家治理帶來深刻影響，數字技術嵌入政府、社會、市場中形成數字政府、數字社會與數字經濟三大治理場域。因此，構建系統性、協同性、包容性的數字治理生態成為構建數字化治理體系的關鍵。2023年2月，中共中央、國務院印發了《數字中國建設整體布局規劃》，首次提出構建數字治理生態支撐數字中國戰略，全面提升數字中國建設的整體性、系統性、協同性，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興注入強大動力。可以說，伴隨著數字化轉型的深入，數字治理生態逐漸形成，成為驅動數字政府、數字社會和數字經濟各個子系統依存發展、協同演化的基礎性機制。
數字治理生態蘊含著數字治理主體和數字治理資源兩大要素系統，這兩大要素系統存在互相依存的內生關系。包容多元數字治理主體是匯聚和共享多元數字治理資源的前提條件，共享多元數字治理資源是激勵多元治理主體有效協同的動力機制。數字治理生態是全社會數字化轉型的公共品，盡管具有顯著的公共價值和正向外部性，但市場主體和社會主體缺乏充分的激勵和統合能力來自發構建。可以說，數字治理生態建設存在市場失靈和志愿失靈的情況。因而，作為公共品的提供者，政府是數字治理生態構建的核心力量，發揮著建設數字基礎設施、構建行動者網絡、激活新興治理資源的主導和引領作用。在政府主導和引領數字治理生態構建的過程中，數字政府一方面要促成實體政府與數字空間政府的融合，另一方面則要吸納市場主體、社會組織和社會大眾等多元主體參與，并通過體制機制創新，激發市場和社會活力。
數字治理是融實體（政府、社會、經濟）與虛體（網絡、平臺、應用）于一體的系統治理，是運用數據和算法了解經濟社會運行狀態，并形成精準解決方案的虛實融合性治理。數字經濟和數字社會運行產生的海量數據資源，在體現其行為痕跡的數字表征下具有重要的治理價值。政府一方面可以通過數據挖掘和關聯分析把握公共需求，實現從網絡服務、“指尖”服務到“音控”服務的精準化供給，另一方面可以基于大數據分析結果輔助決策，推進精準化決策和靶向性治理。同時，還可以通過數據分析對政府行為及其治理績效進行評估和診斷，重構政府內部業務流程和組織結構，推進政府治理目標和運行模式的轉型。
數字政府建設的路徑：賦能、賦權、賦智
數字技術對政府發揮賦能效應。政府數字化轉型拓展了政府治理的領域。在數字技術普及應用的浪潮下，數字空間逐漸成為現實世界的鏡像，數字社會與現實社會日益融為一體，國家治理不再局限于物理世界，而是拓展到數字空間，這就要求治理主體全面掌握數字空間與物理空間的經濟社會運行規律，實現機器系統與社會系統的協同共治。政府數字化轉型還豐富了政府的治理工具。運用數字技術，可以從更寬領域、更長時段、更精細地對公共事務和政策實施過程進行分析，更加準確、及時、深入地把握多元訴求，預測研判社會發展趨勢及潛在風險，提升政府決策、監管和服務能力。數字治理還有助于重塑政府決策流程，提高政府應對和處理社會危機和自然災害的反應速度和敏感程度，提升決策的科學性和精準性，提升決策質量和施策效能，促使政府形成集數據驅動、智能嵌入、社會協同為關鍵機制的新型治理能力。
數字技術對個人和社會施加賦權效應。伴隨著數字化生產和生活，個人和社會通過獲得信息、參與表達和采取行動等方式，在提升自身參與能力的同時，也提升社會協同能力。數字技術的普及應用，促使普通公眾采集和處理信息的能力極大提升，由此切實提升了普通公眾的話語權和影響力。數字技術賦權社會組織，促進了組織內部協同能力提升，促使虛擬化、平臺化、去中心化社群形成，顯著提升了社會組織參與社會治理的能力。數字技術還驅動著協同共治格局的構建，經由機器系統實現社會系統與政府系統的有機融合，不僅促使公眾參與意愿和能力提升，而且培育了社會協同能力，進而推動公眾、社會組織與政府協同共治格局的形成。
數字技術賦智共識形成與公共決策。數據是數字治理智慧來源的基石。一方面，數字治理重視個體智慧，以開放、平等、包容的方式吸納個體智慧、集思廣益。數字治理強調以人民為中心，因此感知人的情感、認知人的偏好、理解人的邏輯、回應人的訴求成為數字政府的關鍵能力。另一方面，數字技術激發多元治理主體主動形成優勢互補的集體協作模式，經由機器智能激發社會智能形成集體智慧。通過構建包括政府、科技企業、社會組織、個體等多元主體在內的生態伙伴關系，構建共建共治共享共用的共同體，依托智能設備監測經濟社會運行情況，匯聚多元數據分析社會運行規律，利用高效算法預測研判趨勢風險，經由規劃決策系統實現科學決策，凝聚集體智慧，提升治理能力。
數字政府建設的對策建議
堅持黨的集中統一領導。黨的全面領導是我國數字政府建設的根本保證和最大優勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央陸續實施了網絡強國、數字中國等一系列重大戰略部署，有力推動了我國數字政府建設。中央全面深化改革委員會第二十五次會議明確提出要加強數字政府建設，并在服務體系、職能體系、制度體系、安全體系等方面提出指導意見。各級政府要堅決貫徹黨中央關于建設數字政府的決策部署，一方面積極推進數字政府的全面建設和發展升級，另一方面加強與上下級政府的協同聯動，形成合力，推進政府數字化轉型。
健全科學規范的制度體系。數字政府建設是創新政府治理理念和治理方式的重要舉措，需要科學規范的制度體系。加強頂層設計，規范數據共享開放和開發利用機制，構建并完善數字政府的制度體系。積極構建黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系。制定和完善數字政府建設的規范章程，進一步明確數字政府的建設目標、運作模式和部門權責，形成跨部門跨層級、橫縱貫通的業務協作聯動機制。
構建協同高效的職能體系。協同高效的政府數字化履職能力體系是數字政府建設的核心目標。將云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等新興技術應用于重塑政府運行模式，彌補治理縫隙，打破各部門和各層級之間的治理藩籬、突破條塊分割的治理格局。借助數字技術推動不同領域和職能之間的互聯互通、協同聯動，以數字化驅動整體性政府建設。一方面，發揮數字化轉型在政府履行經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環境保護等方面職能的重要支撐作用，在上述領域通過數字技術推進建設集約型政務應用系統。另一方面，運用數字技術簡化、優化政務服務流程，最大限度地激發市場主體和社會主體的活力，實現經濟的持續發展和社會的持續進步。
打造公平普惠的服務體系。數字政府建設推動政府治理和政務服務更精準、更普惠、更高效。在頂層設計中要始終堅持以人民為中心的發展思想，各級政府應以民生福祉為根本價值追求，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義。加快數字政府全域覆蓋，提升數字政府包容性，滿足市民多元需求。不斷探索新的應用場景，在豐富數字政務服務事項的基礎上，切實解決政務服務辦事程序繁瑣、技術操作不便、部門協作困難、人性化不足等問題，提升群眾辦事的便捷度和滿意度。
完善全鏈安全的保障體系。樹立數字政府安全發展理念，數據安全是數字政府建設的生命線。確立數據安全底線思維，加強數據分級分類保護，對關系國家安全、國民經濟命脈的數據嚴格管理，對公共數據、商業機密和個人隱私等數據采取有針對性的保護措施。加強數據全流程監管，對數據采集、存儲、傳輸、流通、使用、共享、刪除、銷毀等全生命周期實施全方位安全防護，加強監測、預警、控制和應急處置能力建設，保障數據采集匯聚、共享應用、開放開發等環節的安全。加強數據安全法律法規、數據安全標準體系等制度保障體系建設，加強數據安全的基礎設施和人才保障體系建設，提升數據安全制度的約束效力。
構建包容協同的生態體系。治理體系的系統性、治理主體的包容性、治理資源的共享性，是建設數字政府的基礎機制。建設政府、企業、社會協同共治的數字生態伙伴關系，促進各主體間平等協作至關重要。科技社群、科技企業為構建數字治理生態提供必要的數據、算法和算力支撐，專業機構、社會組織和人民群眾的廣泛參與是數字治理生態保持創新活力的根源，都是構建數字治理生態不可或缺的參與者。要充分利用數據、算法、算力以及智能化解決方案等，激活新興治理資源以構建數字治理資源體系。數據在記錄人們經濟社會生活的同時，也成為發現經濟社會運行規律的信息基礎。算法和算力是對海量數據進行收集、整合和提煉的科技手段，能夠輔助人們在各類場景中作出科學研判和精準決策。隨著數據的“爆炸”，數據復雜性、計算復雜性和系統復雜性與日俱增，復雜治理場景催生了與之對應的智能化解決方案，成為關鍵治理資源。
[參考文獻]
[1]馬克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.
[2]習近平關于網絡強國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2021.
（作者簡介：孟天廣，清華大學社會科學學院長聘教授，清華大學計算社會科學與國家治理實驗室副主任）
